彼得斯政府四種治理模式比較

王慧敏

摘要：只要有一個不完美的政府，人們就會持續不斷地尋求理想的治理形態。彼得斯的四種政府治理模式為政府改革提供了一定的參考與借鑒，本文簡單地介紹與討論這四種變革模式，并分析比較這四種模式之間的相似之處與不同之處。

關鍵詞：彼得斯 四種治理模式 比較

中圖分類號：D035 文獻標識碼：A 文章編號：1009-5349（2019）08-0248-02

一、市場式政府模式

市場模式是最受國家和政府歡迎的革新模式之一。市場模式的主要針對性是壟斷，它將傳統的官僚組織看作一個壟斷組織，他們職位的永久性和對信息的壟斷，使官僚制成為他們個人擴大權力的工具，并讓他們在與其他機構打交道時處于有利地位，喪失了為公眾服務的性質。以市場為導向的分析人士設想，如果可以清除或者在一定程度上減少建立在規章制度基礎上的權力結構的必要性以及與公共機關相關的權力結構的重要性，從而讓每一位在公共部門工作的成員都可以充分發揮自己的創新才能與奉獻精神，那將會非常有利于公共部門效率的提高。

市場模式本身的著眼點就是效率，市場模式的支持者堅信，公共機關與私人組織同時都承擔了類似的管理與服務的工作，因此他們應該采用一樣的管理方法，私人部門所強調的最重要的價值觀念就是效率，于是，倡導者認為向私人部門管理者的思維方式進行轉換將會促進組織真正為公共利益去服務。可是，要怎樣在政府治理中引入市場機制來實現政府的高效率呢？市場式政府模式的過程性指標是通過“市場”刺激來達到政府的高效率與低成本的預想結果。市場模式的研究學者認為，政府組織規模龐大，提供的商品與服務成本過高，是政府缺乏效率的根源。在缺乏市場機制引導和驅動的情況下，采取分級管理的方式來控制政府組織的工作可以更好地提高效率。尼斯卡寧在關于公共部門效率低下的分析中指出：提供多元化服務的機關比數個目標單一、僅提供單項服務的組織效率低且成本高，而規模較小的組織生產成本都會下降且效率會更高。于是，將大的部門分解成若干小機構這一做法便開始被提倡，最主要的是通過這種方式打破政府官僚機關對權力的壟斷，使得政府機關引入市場機制，通過“競爭”來使得公民擁有更多的選擇權，并不斷地促使政府提高自己的工作效率，運用良好的競爭機制來分配其資源。

二、參與式政府模式

參與式政府模式是彼得斯政府治理改革的第二種方法。參與式政府模式的主要針對性是層級節制，它將層級節制看作傳統官僚體制最主要的障礙，這種基于層級節制和由上而下的管理模式，嚴重限制了工作人員對其所從事工作的參與，而這種缺失的參與感讓他們與組織產生距離，并在一定程度上降低了他們對組織的責任感，導致政府服務質量下降。參與模式的分析人士提出假設：許多有才并富有能力的基層員工在工作中并沒有得到很好的運用，而這些人是與顧客接觸最多，與產品服務最為密切的人，政府的功能要想得到更好的實現，最直接的方法就是把那些一直在決策范圍以外的政府基層工作人員包括進來，讓他們擁有更為廣闊的參與空間。

參與模式的著眼點就是參與，參與模式的倡導者認為，參與是激勵員工努力工作最為直接有效的辦法。參與模式的基本觀點認為：“不論是公共部門還是私人部門，沒有一個個體行動者能夠擁有解決綜合、動態、多樣化問題所需要的全部知識與信息；也沒有一個個體行動者有足夠的知識和能力去應用所有有效的工具。”然而，授權給基層員工也許是一種不錯的可行性方案，大部分員工掌握了相關信息并渴望參與到組織決策中來，若能獲得充分的授權，勢必會產生積極的成效。同時，參與模式也關心公民的參與問題，參與式政府最直接的方法就是公民投票，讓公眾通過手中的選票來參與到政府決策的過程中來。政府組織能否良好運轉的基本前提就是組織中的基層員工和其服務對象公眾可不可以直接參與到政府管理決策中來。可是，批評者指出這種參與會造成政府行動的遲緩，這就需要通過參與模式的過程性指標“協商與談判”去解決這些問題來最終達到政府高質量高互動的預想目標。其實，在參與式政府模式之下，需要基層工作人員的積極參與，需要政府部門與公眾之間的相互協商、探討，可能沒有辦法很快作出決策，但是參與的這種民主優勢以及在解決問題的過程中所產生的創新思想，就使得這些花費的時間和資源具有正當性。

三、彈性化政府模式

彈性化政府模式是彼得斯政府治理模式的第三種可行性方案。彈性化政府模式的主要針對性是永久性，政府永久性被看作政策趨于保守的來源，恒久不變的政府結構是政府有效治理的最大障礙。彈性方法所標榜的組織認為，機構的永久性和官僚壟斷會使得政策不斷僵化從而造成巨額的經費支出，如果政府內部可以采用選擇性的組織結構取代那些擁有永久性權利的機構，那么因組織僵化所帶來的不便就可以很好地避免了，讓政府擁有較大的彈性才能更好地應對不斷變化的社會狀況，政府面對這些變化時才能及時作出反應。

彈性化政府模式的著眼點就是應變，彈性方法的學者指出，在社會與政治急劇變遷的時代，公共組織的工作范圍與協調機制必須隨著時間的變化而不斷變化，可是組織永久性無法及時應對變化去解決實際問題，往往是在原地踏步。如何提高公共組織的應變能力是彈性化政府模式思考衡量的重要的因素，彈性化政府模式的過程指標就是臨時組織與虛擬組織，彈性化政府模式的倡導者想要通過將組織相對于正式化而進行某種程度的虛擬化，或者是將組織相對于永久化而進行某種程度的臨時化，讓組織在面對外在變化時可以更好地應對。彈性化政府模式的預想結果就是降低政府組織成本，提高政府組織靈活度。但是，彈性是需要代價的，隨著組織永久性的消退，工作人員的責任感也會隨之消退，那么在獲得低成本這種單純經濟效益的同時公共利益則有可能受損，換言之，我們在追求一種價值時有可能需要放棄另一種價值，我們該如何選擇應是一個權宜問題。

四、解制型政府模式

解制型政府模式是彼得斯的第四種政府治理模式，是一種新的范式。解制型政府模式的主要針對性是內部管制，它將公共組織的內部管制看作造成公共組織功能失調的罪魁禍首，過多的內部管制使得公共部門內的員工缺乏足夠的自由和空間去有效地開展自己的工作，造成公共組織在許多領域內都給公眾留下了行動緩慢和缺乏彈性的印象。解制方法的倡導者指出：公共規章制度的本質就是約束，它被設計成為“防止公務員濫用權力、確保更公平的雇傭政策、避免政府職位私相授受及政治剝削”的體系，最初這些法規的制定是具有正當性的，但是這些法規本身存在的時間可能比其有效期還要長，因此，行政機關必須不斷地去消減這些不合時宜的規則，不斷釋放公共組織的活力。

解制型政府模式的著眼點就是自由，主張解制模式的人士發現：在追求組織預定目標的過程中，解除對工作人員管理活動上的管制，給予公務人員在執行任務過程中最大的自由，讓員工可以在約束較少的環境中工作，可以激發出工作人員身上更大的潛力并讓工作人員對自己的工作更加負責，承擔起更多的責任，從而提高政府的工作效率與服務質量。但是，公共部門到底應該如何進行解制呢？解制型政府模式的過程性指標就是企業型政府，該模式的倡導者期望通過運用企業家在經營過程中所追求的講效率、重質量以及力求完美等精神去指導員工，引進科學的管理方法，放松管制，給員工一定的自由空間，讓員工們發揮自身的創造力，使原本僵化的傳統官僚體制恢復活力，讓政府的運作更加有效，最終實現解制型政府模式的預想結果高效率與高質量。

五、四種治理模式比較

第一，解制模式與市場模式都強調效率，但是它們關于效率的概念是不一樣的。市場模式是要求對計劃、員工及其行為實施更多的監督，采用競爭機制使得員工達到市場標準，實現效率，它注重的是投入和產出的比例。市場模式要求為社會創造的經濟效益應超過所花費的成本。然而，解制型政府模式是要求解除內部控制，讓工作人員有一個自由的空間，從而愿意主動投入到工作中，提高政府的效率，這里的效率是一種隱形的活力所支撐的積極的工作態度。同時，解制與市場模式都主張廢除人事管理中存在的許多規則和控制結構，但是兩者的內在邏輯并不相同。市場方法的邏輯是廢除這些結構，增加紀律訓練，提高效率；解制方法的邏輯是解除人事管制，使公務人員的精力獲得解放，提高效率。市場方法與解制方法表面上有許多的相似之處，但實際上有著千差萬別，市場模式主張瓦解公務員制度及其精神，而解制模式卻需要這種公務員制度去協助他們來進行改革。

第二，解制模式與參與模式在人力資源的使用上的邏輯相同，但卻與彈性模式的邏輯相反。解制模式和參與模式都主張利用一切可以利用的人力資源，使員工真正投入到其所在的機關工作之中，它們都設想每個員工確實想要盡可能地做好他們的工作；但是彈性模式并不真正重視公共部門的員工是否真的認真投入到其所在的工作之中。解制模式與參與模式在管理上有許多相通之處，但在結構上又有不同，解制模式與參與模式都認為政府內部的許多規章制度約束了低級員工，而非高層員工，應該取消這些規則，但是與參與模式不同的是，解制模式可以接受層級節制。

第三，解制型政府模式管理方面認為，公共管理者不僅應該具備市場模式所提倡的企業家的創新精神，而且也應該具備參與模式所要求的民主領導人的某些品質，首先他們就必須是有道德的領導者，其次可以在組織內部創造有責任感的組織文化，最后必須致力于公共服務。總之，四種模式各有各的不同，市場模式趨向于重視壟斷所帶來的負面結果，參與模式強調的是層級節制所產生的負面影響，彈性模式關注組織永久性引起的負面后果，而解制方法強調內部管制所帶來的負面效果，不管改革者采用哪種形式的改革，都必須知道這些改革的相通之處與相互矛盾的地方，這樣才能使得某種改革更好地配合其他的改革。

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責任編輯：孫瑤