國有資產監管視角下的國有資本經營預算實施覆蓋研究

【摘 要】 自國有資本經營預算實施特別是新預算法頒布以來，預算實施覆蓋不全面問題一直飽受關注和質疑，但學者大都從國資委無法完全監管經營性國有資產的角度進行研究及建議。本文通過梳理現行國有資產監管格局得出國有資本經營預算的理論外延和操作基礎，進而分析預算對不同類型國有企業的實施覆蓋現狀，最終總結并提出了部分部屬企業未納入預算、經營性企業國有資產不斷變動等問題。

【關鍵詞】 國有資產監管 國有資本經營預算 實施

覆蓋

一、引 言

自新中國成立以來，由于歷史形成、財政投資積累、國有經濟發展等原因，我國形成了規模龐大的國有資產，同時也產生了復雜的監管問題，監管體制和措施也隨之不斷改革調整。2003年，黨的十六屆三中全會提出健全國有資產監管體制，包括建立國有資本經營預算制度;2007年，國有資本經營預算開始試行，明確規定預算收入來源于國有獨資企業利潤、國有控股參股企業股利股息、企業國有產權轉讓和清算收入;2014年，新預算法頒布，國有資本經營預算作為全口徑預算的重要部分再次得到確認。雖然國資預算制度不斷健全完善，但由于新預算法中只有諸如國有資本經營預算不列赤字、安排資金調入一般公共預算等少數規定，外加我國的國有資產監管問題突出，國有資本經營預算仍受到廣泛質疑。

徐全紅（2018）[1]提出目前國有企業存在上繳10%利潤部分過低，國資部門無法監管全部的國有企業，部門托管企業游離于國資部門的預算編制之外等問題，并基于公共產權收入角度建議擴大國有資本經營預算的范圍;陳建華（2016）[2]在整理國有資本經營預算制度形成和演變的基礎上指出國有資本經營預算存在收入規模較小、預算支出不盡合理、公共預算的關系尚未完全理順等問題，并提出相應建議;嚴士鋒（2017）[3]在肯定國有資本經營預算初步成效的前提下，指出相關的預算規章制度不夠完善，三級預算管理體系尚未完全建立，預算收益收取比例偏低，支出投向不夠合理、監督體系不夠健全、預算績效評價機制不夠完善等問題并提出相應建議。

綜上，不少學者都認為國有資本經營預算覆蓋范圍缺陷導致預算收入不足，并基于國資委的經營性國資監管地位提出擴大監管范圍。但是，國有資產性質種類不同，并非只限于國資委出資國有企業，其監管也由包括財政部、自然資源部在內的政府部門共同完成;此外，其它國有企業可通過國資委以外監管歸口納入國有資本經營預算。因此，本文在系統梳理國有資產分布監管基礎上，探究其納入國有資本經營預算實施范圍的現狀及問題，并最終進行總結。

二、國有資產分布及監管格局

國有資產是屬于國家所有的一切財產和財產權利的總稱，一般分為經營性國有資產、非經營性行政事業單位國有資產和國有資源三類。在此基礎上，我國將國有資產分為金融企業國有資產、（非金融）企業國有資產、行政事業性國有資產和國有自然資源資產，并對金融企業國有資產進行專項管理。此外，自2006年起行政單位國有資產禁止舉辦經濟實體，并對已有經濟實體進行脫鉤;而事業性國有資產出現經營化趨勢，部分事業性國有資產改制成為國有企業，其中相當一部分形成文化國有企業。資源性國有資產是經營性和非經營性國有資產的基礎，其管理開發職責由自然資源部履行。

（一）金融企業國有資產分布及監管

在國有銀行股份制改革之前，財政部長期代表政府履行金融國有資產出資人職責;2003年，中央銀行運用外匯儲備彌補財政資金缺口，通過中央匯金公司出資試點銀行金融機構，2007年，財政部再次履行出資人職責并調整中央匯金公司股權結構;2018，國務院規定財政部統一履行國有金融資本出資人職責。根據我國國資管理報告，金融企業國有資產總額241.0萬億元，負債總額217.3萬億元，形成國有資產16.2萬億元，主要分布在財政部管理的中央國有金融企業、金融管理部門管理的金融基礎設施類機構、中央企業集團（非金融）管理的下屬各級金融子公司，以及地方金融企業。

（二）企業國有資產分布及監管

作為經營國有資產的代表，企業國有資產分布廣泛、種類眾多，管理也最為繁雜。在經歷反復討論和國資局的嘗試后，2003年，國資委作為國有資產監督管理機構成立，履行非金融經營國企出資人職責，并陸續并購一批國有企業。截至2017年，中央國企資本權益總額16.2萬億元，地方國企資本權益總額34.1萬億元，非金融國企總資本權益總額50.3萬億元。此外，由于企業性質特殊性和歷史原因，存在少數由國務院直接出資、財務關系在財政部單列的企業國有資產，這部分國企同屬經營性國有資產，如鐵路、郵政、煙草、出版集團、對外文化集團等企業。

（三）單位企業國有資產分布及監管

由于經濟體制等原因，我國財政社會職責和出資人職責混淆，出現大批部門辦理國企。2006年，行政單位舉辦經濟實體得到禁止并強制脫鉤，財政部被確認為行政事業單位國資管理的職能部門;2010年，財政部將財務關系單列、金融機構、社保基金、民航局和科工局所屬之外所有中央行政事業單位企業轉歸口至旗下行政政法司和教科文司，實現了對經營化的行政事業性國有資產，即行政單位脫鉤企業和事業單位改制企業兩者的剝離，保證了行政事業單位國有資產的社會職能，進而奠定了“財政部-主管部門-行政事業單位”的行政事業國資集中監管格局。

（四）文化企業國有資產分布及監管

隨著經濟社會發展，大量事業單位改制為經營性國企，其中相當數量和規模企業運營于文化市場。基于此，2011年，文資辦成立并掛靠財政部，2017年，由財政部代表國務院履行出資人職責的中央文化企業國有資產監管機制正式確立。截至2017年底，全國國有文化企業資產總額45662.2億元，其中中央文化企業共計3878戶，資產總額11585.7億元;地方國有文化企業共計12136戶，資產總額34076.5億元。

綜上，我國國有資產中形成的經營企業資產主要是金融基礎設施機構之外的金融企業、包括財務關系單列在內的非金融國企、財政部監管的單位經營企業、文化國企，這些企業構成了全部的國有資本經營預算收入來源的理論外延及操作基礎。

三、國有資本經營預算覆蓋現狀

國有資本經營預算實施范圍的擴展，經歷了從窄到寬、逐步覆蓋的過程。在中央層面，自2007年試行預算后，2010年又將教育部、貿促會所屬企業，文化部、農業部、廣電總局直屬企業，中國出版集團公司和中國對外文化集團公司納入預算實施范圍;2012年將工信部、體育總局、財政部文資辦所屬企業，衛生部、國資委所屬部分企業，民航局直屬企業納入預算實施范圍;2016年預算范圍再次擴展至預算內部門所屬企業，金融國有獨資、控股參股企業，財務關系單列企業。總之，中央層面的國有資本預算目前覆蓋了金融國企，文化國企，國資委所屬國企，財務關系單列企業和包括教育部、文化部、農業部在內的9部門所屬企業，而在預算之外的政府部門還剩水利部、商務部、科學技術部等。

在地方層面，在中央試行國有資本經營預算后，各省陸續推出省內的預算管理意見或辦法，并逐步往市級延伸。截止2010年底，我國31省份都已出臺了預算管理相關規定，如廣東、貴州等推行較早省份已積累了一定預算編制經驗。省級國有資本經營預算基本以中央為參考，以財政部為預算編制主體，包括國資委在內的出資部門為預算單位進行預算編制。部分省份實現了國有企業的大口徑覆蓋，如貴州2010年將全部省屬國有企業納入省級國有資本經營預算;廣東省2009年將省國資委出資企業、包括省屬地方金融企業在內的其他省屬國家出資企業納入預算，而對未脫鉤、脫鉤未移交企業以及實行企業化管理的事業單位采取逐步納入。其他省份預算覆蓋仍在推進，具體執行情況不一。

四、問題與總結

通過上文分析可得，國有資本經營預算收入來源于不同類別的國有資產，并經由不同的監管部門共同納入預算編制體系，其覆蓋的國有企業無論數量、規模都超過單一國資委出資國有企業，因此，國有資本經營預算覆蓋范圍存在被低估的現象。與此同時，值得注意的是，國有資本經營預算覆蓋仍存在以下一些問題：

（一）部分部屬企業未納入預算范圍

截至目前，只有9部門所屬企業納入預算，而諸如水利部、商務部、科學技術部等還未納入預算管理。由于這些不同部門單位出資企業都歸口財政部監管，應基于統一監管優勢加快部屬企業全部納入預算，進一步實現全口徑預算。

（二）經營性企業國有資產不斷變動

雖然行政單位舉辦經濟實體已被禁止，但是事業單位的企業化改革仍在推行，同時，金融企業和企業出于改革經營需要而不斷撤銷重組，這對國有資本經營預算的動態管理提出了更高要求。

（三）省級以下預算實施覆蓋情況不一

預算的推行是從中央示范到地方跟進的過程，各個省份具體的國有資產管理基礎、政策出臺、制度構建和編制經驗不同，導致預算推廣進度和對國企覆蓋狀況也相距較大，部分省級預算只做到對各類國企的部分納入。因此，國有資本經營預算的縱向實施覆蓋也有待推進。

【參考文獻】

[1] 徐全紅.我國全口徑預算管理的問題與改革路徑選擇[J].經濟研究參考，2018（28）：19-21

[2] 陳建華.我國國有資本經營預算制度的問題與對策[J].重慶電子工程職業學院學報，2016，25（5）：14-17

[3] 嚴士峰.淺析國有資本經營預算實施存在的問題及對策建議[J].財經界，2017（9）：123-125

作者簡介：潘中秋（1998——）男，漢族，廣東湛江人，單位：河南大學經濟學院，2016級本科生，財政學專業。