省際邊緣區(qū)推進(jìn)綠色減貧的路徑與對(duì)策建議

牛亞麗

[摘要]省際邊緣區(qū)“邊緣—貧困”的經(jīng)濟(jì)特性使其整個(gè)精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的難點(diǎn)區(qū)域，貧困程度深、扶貧任務(wù)重、攻堅(jiān)難度大。省際邊緣區(qū)精準(zhǔn)扶貧工作不僅要關(guān)注貧困人口的收入問題，對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)應(yīng)更為關(guān)注。綠色發(fā)展理念為省際邊緣區(qū)精準(zhǔn)扶貧工作的開展提供了新的契機(jī)。基于對(duì)河南省南陽市的分析發(fā)現(xiàn)省際邊緣區(qū)精準(zhǔn)扶貧中存在識(shí)別困難、區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)、認(rèn)識(shí)不夠、產(chǎn)業(yè)缺乏以及資金匱乏等問題，提出要提高生態(tài)扶貧參與意識(shí)，綠色扶貧環(huán)境構(gòu)建;實(shí)現(xiàn)區(qū)域的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，共同推進(jìn)區(qū)域減貧;充分利用優(yōu)勢(shì)資源，牢記堅(jiān)守生態(tài)底線，避免陷入“資源枯竭型貧困”陷阱。

[關(guān)鍵詞]綠色發(fā)展? 精準(zhǔn)扶貧? 省際邊緣區(qū)

[中圖分類號(hào)]F323.2[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A

1 引言

自十八大黨中央吹響打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的進(jìn)軍號(hào)以來，脫貧攻堅(jiān)已成為當(dāng)前全黨、全國、全社會(huì)的戰(zhàn)略任務(wù)并取得巨大成就。“十三五”規(guī)劃目標(biāo)是：實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展;必須牢固樹立并切實(shí)貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念;堅(jiān)持綠色發(fā)展，必須堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國策，堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展，堅(jiān)定走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路。十九大報(bào)告進(jìn)一步指出，“建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)。必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念。”由此可見，綠色發(fā)展已成為扶貧工作的新趨勢(shì)和新使命。

作為一種特殊的區(qū)域類型，省際邊緣區(qū)是指兩個(gè)及兩個(gè)以上省級(jí)行政區(qū)域在交接處所構(gòu)成的特定的地理空間，它在地理區(qū)位、資源條件、文化背景、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及發(fā)展階段等方面具有明顯的同質(zhì)性。它對(duì)我國政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)發(fā)展有著至關(guān)重要的影響。省際邊緣區(qū)一般遠(yuǎn)離經(jīng)濟(jì)核心區(qū)和大市場(chǎng)，往往形成了“邊緣——貧困”的經(jīng)濟(jì)特性，長(zhǎng)期無法脫貧，是整個(gè)精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的難點(diǎn)區(qū)域，脫貧攻堅(jiān)任務(wù)更加艱巨。

南陽位于河南省西南部、豫鄂陜?nèi)〗唤缣帲瑸槿姝h(huán)山、南部開口的盆地，地處伏牛山區(qū)，是河南省面積最大、人口最多的地級(jí)市，屬于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)地區(qū)。南陽是全國重要的糧食生產(chǎn)核心區(qū)，還是南水北調(diào)中線工程水源地和淮河發(fā)源地，更是重要的水源涵養(yǎng)區(qū)，生產(chǎn)結(jié)構(gòu)相對(duì)單一。南陽市共有貧困縣7個(gè)，重點(diǎn)貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)175個(gè)，貧困村713個(gè)，貧困戶17.2萬戶，貧困人口46.2萬人;貧困人口多居住在基礎(chǔ)設(shè)施落后，交通不便，發(fā)展水平低下的南陽盆地周邊。由此可見，南陽貧困程度深、扶貧任務(wù)重、攻堅(jiān)難度大。針對(duì)省際邊緣地區(qū)的現(xiàn)實(shí)情況，如何發(fā)揮其良好的生態(tài)基礎(chǔ)、豐富的資源等優(yōu)勢(shì)，確保精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧工作的深入展開，推動(dòng)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)省際邊緣地區(qū)可持續(xù)發(fā)展尤為重要。

2 省際邊緣地區(qū)精準(zhǔn)扶貧中存在的問題

2.1 識(shí)別困難

對(duì)貧困村和貧困對(duì)象進(jìn)行精準(zhǔn)識(shí)別，是精準(zhǔn)扶貧的第一步，也是最重要的一步。目前，識(shí)別困難主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是貧困對(duì)象識(shí)別困難。首先，由于沒有統(tǒng)一的信息管理系統(tǒng)，對(duì)農(nóng)戶或村的貧困識(shí)別主要依據(jù)我國現(xiàn)行的貧困線抽樣統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，致使真正貧困人群并未得到有效幫扶;其次，貧困人口多且分散，致貧原因分析所需材料多，難以進(jìn)行橫向比較，且進(jìn)行入戶核查時(shí)存在人為操作;再次，“不申請(qǐng)就不是貧困戶”的邏輯也使一部分真正貧困人群被排斥在精準(zhǔn)扶貧政策之外。二是貧困程度識(shí)別困難。農(nóng)戶收入渠道多，且存在難以核算的隱形收入，僅以家庭收入、財(cái)產(chǎn)作為主要指標(biāo)對(duì)貧困農(nóng)戶進(jìn)行排序略顯不公;其次，貧困地區(qū)農(nóng)戶較低的文化素質(zhì)使其對(duì)扶貧政策把握不準(zhǔn)，增加了扶貧工作人員的精準(zhǔn)識(shí)別難度。最后，貧困地區(qū)及貧困戶在致貧原因、貧困特點(diǎn)以及扶貧需求上存在異質(zhì)性，進(jìn)一步增加了對(duì)貧困程度的有效識(shí)別。

2.2 區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)

受行政區(qū)劃和空間地理位置的影響，省際邊緣區(qū)的地方政府作為獨(dú)立的利益主體存在地方保護(hù)主義，在涉及地方利益的資源開發(fā)、生態(tài)保護(hù)和污染治理等問題往往“議而不決”，達(dá)成治理共識(shí)的難度相對(duì)更大。此外，許多有利于貧困地區(qū)發(fā)展的政策和項(xiàng)目，如扶貧生態(tài)補(bǔ)償和利益分配問題，囿于產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計(jì)、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的缺乏，往往被擱置，造成省際邊緣區(qū)域貧困治理困境。同時(shí)，省際邊緣地區(qū)政府圍繞扶貧政策，在爭(zhēng)搶有限的財(cái)政和政策資源上競(jìng)爭(zhēng)激烈，出現(xiàn)“攀比貧困”的現(xiàn)象。

2.3 認(rèn)識(shí)不夠

認(rèn)識(shí)不夠表現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是對(duì)精準(zhǔn)扶貧與生態(tài)保護(hù)之間的關(guān)系缺乏科學(xué)認(rèn)識(shí)。我國14個(gè)集中連片特困地區(qū)多數(shù)位于省際邊緣區(qū)，因此，省際邊緣區(qū)是我國貧困問題的集聚區(qū)，同時(shí)也是生態(tài)脆弱的山區(qū)，貧困面廣、貧困程度深，更易形成“環(huán)境脆弱——貧窮——掠奪式開發(fā)——環(huán)境退化——低水平發(fā)展”的生態(tài)經(jīng)濟(jì)社會(huì)復(fù)合系統(tǒng)的惡性循環(huán)。加上基層扶貧工作者對(duì)綠色發(fā)展理念缺乏準(zhǔn)確的理解，在開展工作時(shí)難以引導(dǎo)貧困群眾投入到綠色減貧中，以實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧與生態(tài)保護(hù)的和諧統(tǒng)一。二是對(duì)減貧脫貧的短期性與生態(tài)扶貧的長(zhǎng)期性的認(rèn)識(shí)不足。一方面貧困群眾急于脫貧，另一方面生態(tài)扶貧具有時(shí)效性，對(duì)二者的認(rèn)識(shí)不足導(dǎo)致扶貧對(duì)象與工作者之間產(chǎn)生矛盾，加上貧困農(nóng)戶對(duì)扶貧政策的認(rèn)知不足，使扶貧對(duì)象綠色減貧積極性不高甚至產(chǎn)生抵觸情緒。

2.4 產(chǎn)業(yè)缺乏

產(chǎn)業(yè)，尤其是環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)是綠色發(fā)展理念下精準(zhǔn)扶貧的核心，是“從輸血到造血”的主要抓手和平臺(tái)。受耕地資源貧瘠、交通阻塞、人口散居、人力資源素質(zhì)低下、市場(chǎng)發(fā)育不充分等客觀因素的制約，省際邊緣區(qū)往往呈現(xiàn)第一產(chǎn)業(yè)大而不強(qiáng)，第二產(chǎn)業(yè)缺乏專業(yè)化、規(guī)模化的產(chǎn)業(yè)基地或龍頭企業(yè)，帶動(dòng)能力差，從而導(dǎo)致第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度較慢的特點(diǎn)。此外，受生態(tài)脆弱性影響，省際邊緣區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)落后、信息不通暢不發(fā)達(dá)，客觀上增加了精準(zhǔn)貧困的難度。如何利用省際邊緣區(qū)差異化特色優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)集聚、產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)和產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)效應(yīng)的實(shí)現(xiàn)，推進(jìn)區(qū)域一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，從而促進(jìn)產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧是今后省際邊緣區(qū)推進(jìn)綠色精準(zhǔn)扶貧要考慮的問題。

2.5 資金匱乏

4.4 充分利用優(yōu)勢(shì)資源與牢記堅(jiān)守生態(tài)底線緊密結(jié)合

盡管省際邊緣區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后，但其擁有的優(yōu)質(zhì)生態(tài)資源是發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游等生態(tài)產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)。首先，可將資源進(jìn)行優(yōu)化整合，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)——加工運(yùn)輸——銷售市場(chǎng)化和生態(tài)一體化，延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈同時(shí)形成良好的生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈。其次，對(duì)省際邊緣區(qū)差異化優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行有機(jī)產(chǎn)品認(rèn)證或地理標(biāo)志農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證，建設(shè)有機(jī)農(nóng)業(yè)或生態(tài)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)示范基地，促進(jìn)省際邊緣區(qū)農(nóng)業(yè)向精品化方向和品牌化方向發(fā)展，提升農(nóng)產(chǎn)品附加值，以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)和促進(jìn)省際邊緣地區(qū)精準(zhǔn)扶貧工作的開展。最后，積極發(fā)展生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)，將生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)休閑旅游、地區(qū)文化特色以及健康養(yǎng)老等多產(chǎn)業(yè)深度融合。同時(shí)，加快生態(tài)科技服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的轉(zhuǎn)化能力，防止“先發(fā)展后治理”現(xiàn)象的出現(xiàn)，避免省際邊緣區(qū)陷入“資源枯竭型貧困”陷阱。

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