法律監督事項案件化辦理機制的構建

甘文超

關鍵詞 法律監督 案件化辦理 制度構建

作者簡介：甘文超，廣安市人民檢察院法律政策研究室主任，研究方向：刑事訴訟法、檢察理論。

中圖分類號：D926.4 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.08.013

一、法律監督事項案件化辦理的實踐需求

法律監督事項案件化辦理是一項探索的工作，任何成功的創新工作必然是為解決實踐中存在的問題而產生，沒有實踐的迫切和現實的需求，該項創新工作是有生命力。法律監督事項案件化辦理探索工作也是一樣。具體而言，法律監督職能案件化辦理主要解決實踐中監督存在的“四不”問題。

一是解決監督“不留痕”的問題。法律監督工作是檢察機關的本職工作，但到了每年底，反思具體做了多少有關法律監督方面工作，檢察官很難做出回答。應當承認，檢察機關實際上做了不少的監督工作，但就是材料反映不出來。如為了一個檢察建議、一個糾正違法通知書，背后檢察官進行了很多前期工作，只是沒有把前期工作用材料的形式予以固定和反映出來，所以最終體現的只是成功的結果，沒有過程反映。甚至檢察官還做了很多沒有成功結果的監督工作，如我們通過調查，公安機關不存在該立案而未立案情形，而最后又不計入檢察機關的監督工作里面去。這反映了檢察機關很多監督工作沒有“留痕”。所以僅僅通過成功結果的監督數據很難真實反映檢察機關的工作量及工作成績。要解決這個問題，必須通過案件化辦理的方式，注重過程中材料的收集，真實反映我們監督工作的全過程。

二是解決監督“不規范”的問題。以前檢察機關的監督工作很少講程序問題。因為辦事也基本上不講程序，只需要把事情辦好即可。所以檢察機關在監督工作中存在嚴重的不規范，如啟動監督是否需要審批，調查取證是否需要遵守相關規定，在調查詢問時是否需要兩人以上，案件審結有什么標準，實施監督需要什么法律要件和事實要件，在哪種情形下監督才能結束，檢察機關的監督工作是否還需要被監督，濫用或違法監督怎樣救濟等。檢察機關由于把監督長期以辦事模式辦理，導致該項工作嚴重缺乏程序正當性問題，也就是監督不規范的問題。由此檢察機關的監督效果大打折扣，監督的合法性受到質疑。而案件化辦理最重要的一點就是講程序，講規范。

三是解決監督“不嚴肅”的問題。檢察機關過去注重訴訟辦案，不注重監督，是長期存在的問題。即便發揮工作主動性，積極開展監督工作，但也并沒有真正上升到不監督或監督不夠即是失職甚至違法犯罪的高度。對監督重視不夠，導致實踐中是否需要啟動并實施監督，隨意性很大。即便履行監督職能，也是為了迎合上面的目標考核，如立案監督數、抗訴數、糾正違法數等等。長期以往，監督成了可有可無，成為了檢察機關的副業，受主觀能動性影響很大，很不嚴肅。到最后檢察機關的法律監督定位缺乏大量的實踐支持。由于沒有實踐的支持，理論上也缺乏研究，更談不上監督功能的強化和進步，嚴重影響了檢察機關的公信力。監督事項案件化辦理機制就是想解決監督事項的啟動問題，使得監督不再隨意。如果一旦啟動程序，就如辦案一樣，將帶來有案必辦的后果，并嚴格遵守相關規定外，還依法進行監督，并承擔相應的辦案責任，使監督成為一項非常嚴肅的事情。

四是解決監督“不結果”的問題。法律監督工作是為了法律能夠得到統一實施。除了提出監督意見外，還需要注重監督意見的落實，否則就會陷入為了監督而監督。而實踐中檢察機關往往只注重監督意見的發出，對于后續落實狀況并不注重，監督工作做到中途中突然結束，好比只開花不結果。甚至在高檢的有關制度設計中也存在監督“不結果”的現象。如果采取案件化辦理機制，嚴格按照流程結束的要求，必須有監督結果的才能最終結案，就會解決監督不結果的現狀。

二、合理界定法律監督事項案件化辦理的范圍

（一）法律監督事項的范圍

在檢察機關執法活動中，實際上已存在案件化辦理的情形，如審查逮捕、審查起訴、民事再審、公益訴訟案件等，這些活動法律對辦案程序有較完備的規定，人們通常理解的檢察機關辦案活動主要是指這些。但對其他法律監督活動，相關程序性規定非常粗略，沒有納入辦案范疇，人們對此的了解度和認同度都非常低，導致對檢察機關定位認識是訴訟辦案機關，其主職主業就是這些訴訟辦案，而非憲法和法律規定的法律監督機關。檢察機關沒有納入訴訟辦案的究竟應當包括哪些范圍，實踐中存在很模糊的認識。現行《人民檢察院組織法》第二十條規定了檢察機關的職權，雖然從廣義上講，這些職權都屬于法律監督職權，但與國外檢察權相比，我國的檢察權具有明顯的中國特色，即濃重的監督特色。而這些特色主要表現了增加了監督權，我們稱之為狹義的法律監督權。《人民檢察院組織法》對這些職權在語言描述上明確界定為法律監督職責，包括：對訴訟活動實行法律監督，對判決、裁定等生效法律文書的執行工作實行法律監督，對監獄、看守所的執法活動實行法律監督。對這些法律監督職權，《人民檢察院組織法》第二十一條還明確規定，可以進行調查核實，并依法提出抗訴、糾正意見、檢察建議的監督方式。所以法律監督事項應當主要指這些狹義的法律監督范圍。

（二）實行案件化辦理的范圍

在實踐中，是否要將所有的法律監督事項都納入案件化辦理的范圍，存在很大的爭議。筆者認為，既然是實行案件化辦理，其監督對象主要是對違反法律法規的行為和活動，也存在情節輕重之分，應當確定相應的立案標準，達到立案標準的，則按案件化方式辦理，達不到立案標準的，按一般監督事項辦理。這樣，讓干警更加明確哪些屬于案件化辦理的范疇。

（三）實行繁簡分流

在實行案件化辦理普通程序的同時，結合實踐的情況，還應當確定監督案件辦理的繁簡分流機制。對于情節簡單，事實清楚，證據確實充分的案件，進行簡案辦理，一方面簡化案件審查報告，二是可不開展調查，直接做出監督決定或監督意見。但既使進行簡案辦理的監督案件，也要具備案件化辦理的基本要素。

三、科學設置辦案流程

遵循一定的辦案程序，是實行案件化辦理的最核心要素。筆者認為，實行案件化辦理，既不能設置繁瑣的程序環節，也不能太簡單化，案件化辦理可實行受理與立案、審查與調查、決定及送達、跟蹤反饋、評估結案五個辦案環節。

（一）受理與立案

該環節主要任務是對線索進行受理并初步審查，是否屬于管轄范圍，是否需要立案，并確定相應的辦案人員或辦案組。這是實行案件化辦理的啟動環節。一旦確定立案，那就按照案件化方式進行辦理，納入案件流程監控。

（二）審查與調查

該環節要求對相關事實進行調查核實，對相關材料進行審查。根據實踐探索，調查方式包括查閱、調取、復制相關材料、聽取相關人員意見、鑒定及評估、勘驗及檢查，調查核實活動不得限制調查對象的人身自由或財產權利。調查審查活動結束時，應當制作監督案件審查報告，并提出處理意見。

（三）決定及送達

該環節主要明確監督方式、適用范圍，文書制作的審批過程，以及送達的方式。結合現在各地的實踐，可以將公開送達作為送達的方式之一。

（四）跟蹤反饋

該環節是監督案件非常重要的環節，也是監督的核心內容。一是明確監督實施的主體，即為監督案件的承辦檢察官。對監督決定或意見送達后，承辦檢察官要求及時了解和掌握被監督單位的采納落實情況。二是明確監督實施的方式，包括問詢、走訪、不定期會商、召開聯席會議，必要時可以派員到被監督單位督促整改等。三是明確監督實施的要求。即對于監督實施的工作情況，應當制作筆錄或工作筆記，以有據可查。四是明確對整改落實不力的措施。對于監督決定或意見的異議處理及撤銷，也應在該環節進行明確規定。

（五）評估結案

被監督單位回復后，承辦檢察官要對回復情況進行評估，對于實現了監督目的，制作結案登記表，對于未達到監督目的，參照補救程序繼續進行監督。為了保證監督事項案件辦理，要求進行立卷歸檔，并對歸檔內容進行了明確要求。

四、強化監督實效

作為監督活動，必須以追求一定的實效為目的。由于缺乏一些立法上的支持，檢察機關的監督活動在實效方面不明顯。結合各地探索實踐，筆者認為可從以下幾個方面予以完善。

（一）規定公開送達和公開接收回復方式

公開送達是各地探索行之有效的做法，通過公開送達，有利于贏得社會民眾的更多了解和支持，促進與公眾的良性互動，并且對被監督單位而言，會產生無形的壓力，促使其認真研究落實。我們在辦案中對公開送達進行了詳細規定。公開接收回復是對社會公眾的回應，將被監督單位的整改落實情況公開，接收社會公眾的監督。

（二）實行催辦制度

被監督單位在規定期限內無正當理由不予回復、不整改或者整改不到位的，人民檢察院應向被監督單位發出書面催辦函，督促其整改落實。

（三）構建大監督格局

檢察機關的法律監督是監督方式的一種，其作用和影響有限。因此，對于檢察機關在監督過程中，效果甚微的，人民檢察院應當及時報告同級人大和上級人民檢察院，將相關情況通報被監督單位的上級機關，并可通過媒體或網站公布監督內容及被監督單位不予整改的情況，促使其整改落實。

（四）實行責任追究

一是建立約談制度對整改落實差的被監督單位主要負責人，人民檢察院可以對其約談。二是提起公益訴訟，對符合公益訴訟條件的，檢察機關應當提起公益訴訟，通過訴訟手段達到監督的目的。三是追究相關人員責任。人民檢察院在辦理監督案件過程中，發現相關責任人員涉嫌違紀、違法、犯罪的，應及時將案件線索移交紀檢監察機關處理。屬于法律規定的由人民檢察院立案偵查的，應當依法立案偵查。

五、建立健全配套機制

（一）建立案件質量評查機制

為了保障案件質量，切實發現案件辦理過程中存在的問題，不斷規范監督行為，全市由案件管理部門負責，定期組織各業務條線對監督案件進行質量評查。

（二）建立考核機制

一是將監督案件計入檢察官的辦案量，迫使檢察官把法律監督工作作為一項重要任務。二是把監督工作納入業務部門和檢察官業績考核范圍。對質量高、效果好的監督案件，以及監督工作突出的檢察官應予以表彰。

（三）實行監督案件統一管理

一是案件管理部門負責對監督的線索管理、立案登記、流程監控。二是開發業務軟件，將監督案件都通過業務軟件辦理，實現監督案件標準化管理。

參考文獻：

[1]王珍祥.推進偵查監督工作案件化的機制構想[J].中國檢察官，2016（10）.

[2]韓曉峰，陳超然.訴訟監督事項案件化的思考[J].人民檢察院，2016（21）.

[3]萬毅.如何深入探索重大監督事項案件化辦理[J].人民檢察，2017（15）.

[4]孟國祥.重大監督事項案件化辦理程序研究[J].中國檢察官，2019（1）.

[5]寧趙云.重大監督事項案件化的構建[J].法制與社會，2018，12（下）.