關(guān)于完善政府采購(gòu)法律機(jī)制思考

摘 要：中國(guó)政府釆購(gòu)立法起始于20世紀(jì)90年代目前也建立了一套系統(tǒng)的政府采購(gòu)制度，但無(wú)論是在立法思路、立法模式、價(jià)值目標(biāo)和基本原則上，還是在政府采購(gòu)的適用范圍、采購(gòu)方式和程序、監(jiān)督救濟(jì)等具體制度上均存在諸多缺陷，致使實(shí)踐運(yùn)行中暴露出諸多問(wèn)題，嚴(yán)重制約政府采購(gòu)制度目標(biāo)之達(dá)成。

關(guān)鍵詞：政府采購(gòu)；法律機(jī)制；思考

一、政府采購(gòu)概述

（一）政府采購(gòu)的概念

政府采購(gòu)是采購(gòu)的一種形式。“采購(gòu)”英文為“procure”，意思是獲得或取得。在現(xiàn)代漢語(yǔ)中，采購(gòu)從嚴(yán)格意義上來(lái)說(shuō)，包括“采”和“購(gòu)”兩個(gè)方面：“采”就是采集，有從眾多對(duì)象中進(jìn)行挑選之意；“購(gòu)”為購(gòu)買(mǎi)、取得之意，也就是通過(guò)交易的方式，把選定的對(duì)象轉(zhuǎn)移至購(gòu)買(mǎi)者手中。概言之，所謂采購(gòu)即為選擇購(gòu)買(mǎi)之意。根據(jù)采購(gòu)主體的不同，采購(gòu)行為分為私人采購(gòu)和政府采購(gòu)。

（二）政府采購(gòu)的特征

1.主體的特定性與資金來(lái)源的公共性

政府的采購(gòu)機(jī)構(gòu)主要是依靠國(guó)家財(cái)政性資金或公共資金運(yùn)轉(zhuǎn)的，而政府的采購(gòu)行為的資源來(lái)源主要來(lái)自財(cái)政收入，從法律的角度上看政府采購(gòu)資金具有公共性。

2.對(duì)象的廣泛性與目的的公益性

就目前而言，政府的采購(gòu)行為也開(kāi)始變得錯(cuò)綜復(fù)雜，所采購(gòu)的物品對(duì)象也開(kāi)始遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了傳統(tǒng)意義上的貨物采購(gòu)而轉(zhuǎn)變成廣義上有價(jià)值的貨物和服務(wù)采購(gòu)。除此之外，政府采購(gòu)行為應(yīng)該歸屬一種公益行為，其采購(gòu)行為的目的在于能夠?yàn)樯鐣?huì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。而私人采購(gòu)采購(gòu)行為最大的目的在于謀利，通過(guò)其采購(gòu)行為實(shí)現(xiàn)盈利進(jìn)而達(dá)到財(cái)富的增長(zhǎng)的目的。

二、政府采購(gòu)立法規(guī)制存在的問(wèn)題

（一）政府采購(gòu)職業(yè)化面臨困境

國(guó)家發(fā)改委主管、中國(guó)招標(biāo)投標(biāo)協(xié)會(huì)主辦的招標(biāo)師水平考試已進(jìn)行十多年，在招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域發(fā)揮了它應(yīng)有的作用。從理論基礎(chǔ)看，招標(biāo)師水平考試或其職業(yè)資格以招標(biāo)程序?yàn)橹鳎怨こ陶袠?biāo)采購(gòu)為基本框架。但政府采購(gòu)職業(yè)在理論的基礎(chǔ)性、政策的廣泛性和效用的強(qiáng)大性等方面遠(yuǎn)遠(yuǎn)優(yōu)于招標(biāo)職業(yè)資格。例如，若定義為招標(biāo)職業(yè)資格，那么非招標(biāo)采購(gòu)方式、服務(wù)性采購(gòu)，支持自主創(chuàng)新和國(guó)貨功能等業(yè)務(wù)發(fā)展就會(huì)受限，不如政府采購(gòu)職業(yè)資格來(lái)得優(yōu)越。

（二）立法規(guī)制依據(jù)不完善

目前國(guó)內(nèi)對(duì)政府采購(gòu)行為的相關(guān)法律法規(guī)都集中在我國(guó)現(xiàn)行的《政府采購(gòu)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》法律中。這兩部法律在合同采購(gòu)以及招標(biāo)等工作方面具有宏觀性指導(dǎo)作用，但是大多數(shù)條款也大都缺乏細(xì)致性的定義。為此各地方性政府需要根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況制定一些列地方性法規(guī)。然而這些地方性法規(guī)的立法層次偏低，法律的權(quán)威性也不夠，這也影響了法律條款的實(shí)施。就目前而言，我國(guó)現(xiàn)行的《政府采購(gòu)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》僅僅只是算是過(guò)渡性法律文本，其法律條款中所制定的信息以及所規(guī)定的內(nèi)容存在著不完全協(xié)調(diào)的情況。

（三）缺乏獨(dú)立的監(jiān)管部門(mén)

雖然《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第七條規(guī)定明晰工程領(lǐng)域法律適用問(wèn)題，但客觀上造成了監(jiān)管主體的多元，與此同時(shí)也沒(méi)有形成一致的監(jiān)管原則，缺乏對(duì)相關(guān)實(shí)際操作的規(guī)定。在實(shí)施監(jiān)督中就形成了財(cái)政部門(mén)與發(fā)改委及相關(guān)部門(mén)多頭管理的局面。

（四）救濟(jì)制度的立法缺陷

我國(guó)立法確立質(zhì)疑和投訴前置程序主要是出于兩點(diǎn)考慮：一是在采購(gòu)爭(zhēng)議進(jìn)入復(fù)議或訴訟之前，給予采購(gòu)人和供應(yīng)商內(nèi)部解決矛盾的機(jī)會(huì)，爭(zhēng)取內(nèi)部解決避免進(jìn)入司法程序浪費(fèi)司法資源，促使采購(gòu)活動(dòng)順利進(jìn)行；二是賦予采購(gòu)人審查權(quán)，即在行政審查之前先由采購(gòu)實(shí)體自我審查。這種供應(yīng)商救濟(jì)制度設(shè)計(jì)可以發(fā)揮一定作用，但在采購(gòu)實(shí)踐中暴露出很多問(wèn)題。一是質(zhì)疑受理機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性，二是供應(yīng)商在提起行政訴訟前，供應(yīng)商必須按照法定程序進(jìn)行，導(dǎo)致矛盾不能及時(shí)解決，忙于繁瑣的救濟(jì)程序而貽誤時(shí)機(jī)，失去參與政府采購(gòu)?fù)稑?biāo)的機(jī)會(huì)。

三、政府采購(gòu)的完善

（一）建立政府采購(gòu)職業(yè)資格制度，完善專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)和教育體系

推進(jìn)政府采購(gòu)職業(yè)化構(gòu)建是一項(xiàng)大工程，它是中國(guó)政府采購(gòu)現(xiàn)代化、國(guó)際化的一項(xiàng)重要內(nèi)容，要求政府采購(gòu)從業(yè)人員具備獨(dú)特的職業(yè)意識(shí)、職業(yè)技能、職業(yè)道德和職業(yè)地位，必須建立一套符合中國(guó)國(guó)情的政府采購(gòu)職業(yè)資格認(rèn)證、執(zhí)業(yè)范圍與權(quán)限、資格晉升及淘汰、后續(xù)教育及培訓(xùn)等為主要內(nèi)容的職業(yè)資格管理制度。

（二）從立法角度促進(jìn)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)

首先應(yīng)該積極地采取有效措施加快我國(guó)現(xiàn)行的《政府采購(gòu)法》等相關(guān)法律條款的修訂完善工作。中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院也需要積極地采取有效的措施擬定《政府采購(gòu)供應(yīng)商質(zhì)疑與投訴及管理辦法》實(shí)現(xiàn)對(duì)招標(biāo)結(jié)果的規(guī)范化管理

其次全國(guó)各地方性基層政府也需要根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況出臺(tái)與之相符的地方性法律法規(guī)。這種做法主要是考慮到我國(guó)現(xiàn)行的《政府采購(gòu)法》在合同采購(gòu)以及招標(biāo)等工作方面具有宏觀性指導(dǎo)作用。為此全國(guó)各地方性基層政府也需要根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況修訂與完善我國(guó)現(xiàn)行的《政府采購(gòu)法》，出臺(tái)與之相符的地方性法律法規(guī)以確保我國(guó)政府的采購(gòu)活動(dòng)能夠依法執(zhí)行。

（三）設(shè)立獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，提高監(jiān)管水平

目前世界上絕大多數(shù)國(guó)家都會(huì)單獨(dú)設(shè)立一個(gè)或者多個(gè)具有自主決定權(quán)的機(jī)構(gòu)履行政府的采購(gòu)監(jiān)督職責(zé)。比如美國(guó)的聯(lián)邦會(huì)計(jì)總署就是一個(gè)專(zhuān)門(mén)監(jiān)督政府采購(gòu)預(yù)算審核與采購(gòu)交易活動(dòng)的政府機(jī)構(gòu)。相對(duì)與美國(guó)而言，我國(guó)一直以來(lái)都是政府的財(cái)政部門(mén)直接行使監(jiān)督與管理職能。為此設(shè)立一個(gè)第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)督職能顯得尤為重要，這關(guān)乎到法律的公平與正義。除此之外也需要積極地采取有效措施定期地對(duì)政府采購(gòu)部門(mén)的相關(guān)官員開(kāi)展培訓(xùn)活動(dòng)，提高政府采購(gòu)部門(mén)的相關(guān)官員的實(shí)際業(yè)務(wù)能力。

（四）優(yōu)化權(quán)利救濟(jì)程序，改進(jìn)救濟(jì)效果

我國(guó)應(yīng)完善質(zhì)疑程序，建立獨(dú)立、公正的審查實(shí)體。同時(shí)，我國(guó)在質(zhì)疑之后又設(shè)立投訴程序，并將其作為行政復(fù)議或行政訴訟的前置程序，而投訴程序同樣缺乏中立性，以致救濟(jì)效果也不甚理想，反而大大延長(zhǎng)了供應(yīng)商獲得救濟(jì)的時(shí)間，無(wú)端限制了提起行政復(fù)議和行政訴訟的救濟(jì)途徑。事實(shí)上，磋商和質(zhì)疑程序如果能取得良好的效果，投訴程序的設(shè)置不可謂不多余。為了與國(guó)際接軌，并出于維護(hù)供應(yīng)商的合法權(quán)益，筆者建議取消投訴程序，即我國(guó)鼓勵(lì)釆購(gòu)雙方通過(guò)磋商解決爭(zhēng)端，同時(shí)設(shè)置公正、獨(dú)立的審查實(shí)體，以確保供應(yīng)商的權(quán)利得以切實(shí)保障。

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作者簡(jiǎn)介：

王鑫夢(mèng)（1988-），女，遼寧省沈陽(yáng)市人，民 族：漢 職稱(chēng)：無(wú)，學(xué)歷：在讀碩士研究生。研究方向：憲法與行政法學(xué)。

（作者單位：東北大學(xué) 資產(chǎn)與實(shí)驗(yàn)室管理處 產(chǎn)權(quán)管理科）