招標投標法與政府采購法的分野與整合研究

摘 要 招標投標法與政府采購法的頒發目的在于完善及規范招投標的相關制度，以此提高招標投標可靠度以及政府經濟收益。完善的法律制度能夠有效提高招投標過程的規范性，將招標投標法與政府采購法內容進行有效整合，對促進我國科研事業發展有不容小覷的作用，但在實際操作過程中，因為兩部法律所強調及規范的側重點不同、也都有自己的管理方式和流程，導致招標投標法與政府采購法出現了一些問題和分歧，在整合上存在一定難度。而招標投標法與政府采購法的整合是必然的，要想實現兩法有效整合，就要對兩法各自的規范理念、具體側重點等進行整合分析，分析兩法執行以來的具體效果、找到兩法之間的問題和聯系。

關鍵詞 招標投標法 政府采購法 分野 整合

作者簡介：薛凱，中國中醫科學院中醫基礎理論研究所，研究實習員 ，研究方向：政府采購法。

中圖分類號：D920.0? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.09.008

招標投標法與政府采購法的頒布都是為了規范招投標工作流程和制度，但它們在政策、體系、功能、側重點及追求等方面都各有不同，兩者之間的內容既有聯系又有重疊，卻又獨立施行;既有各自獨立的體系，但同時又不能互相取代，所以要完善招標投標工作的制度和流程，采購者本身必須要對招標投標法與政府采購法進行有效整合。是否具有招標投標法和政府采購法雙重視野，也是成為一名好的采購工作者的必備素質。

一、 招標投標法與政府采購法的區別

管理對象與適用范圍的區別：

從立法時間上看，招標投標法為1999年8月30日經第十二屆全國人民代表大會常務委員會第三十一次會議審議修正。政府采購法為2002年6月29日第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議通過。

從立法目的上講，政府采購法的本質是有效監管;招標投標法的本質是確立程序。

從管理對象上講，政府采購法和招標投標法管理的廣度與深度不同，各有側重。《政府采購法》第二章第十五條明確規定的該法當事人中采購者為各級國家機關、事業單位及其他使用財政性資金的團體組織，但是政府采購行為不局限于招標方式，還包括競爭性談判、單一來源、詢價等采購方式，對采購行為的規范范圍較廣。《政府采購實施條例》第七條，還額外對此進行了解釋，即：政府采購工程及與工程有關貨物、服務，采用招標方式采購的，適用招標投標法及其實施條例;采用其他方式采購的，適用政府采購法及政府采購法實施條例。招標投標法對象更為廣泛。《招標投標法》第一章第二條明確了其適用對象為：在中華人民共和國境內進行招標投標活動的當事人，招投標活動包括公開招標和邀請招標。從二法層面上講，政府采購法普遍遵循招標投標法的法條，顯而易見，作為程序法招標投標法管理更為深入，明確規定了招、投標各步驟的法律規范。

例如某單位曾在內控與審計工作中遇如下問題：招標代理公司受采購人委托進行國際貨物采購，依據慣例將招標公告及中標結果等內容在中國國際招標網進行公示。然而在審計過程中，審計人員對此提出異議，認為我單位屬中央及行政事業單位，除國際招標網，還應在中國政府采購網對招標公示及中標結果進行公示。

這個問題就是典型的政府采購法與招標投標法管理對象與適用范圍混淆所導致的工作失誤。依據《政府采購法》第十二條規定：政府采購項目、采購程序性文件、采購結果等政府采購信息應當公開，但涉及國家秘密或商業秘密的除外。政府采購信息應當在省級以上人民政府財政部門指定的媒體上發布。采購金額達到500萬元以上的政府采購信息項目應當在國務院財政部指定的媒體上發布。而招標投標法并未做嚴格規定。

最終該條由財政部印發的《關于做好政府采購信息公開工作的通知》中明確，中國政府采購網、《中國財經報》（《中國政府采購報》）等媒體為財政部指定的政府采購信息發布媒體。

該行為是招標投標中的某些行為同時歸屬于政府采購法管理范疇，故我們在招標采購活動中除遵守招標采購法，以政府采購法的相關規定為準。

二、招標投標法與政府采購法的分野所在

（一）招標投標法與政府采購法的法律邊界劃分不明確

招標投標法與政府采購法雖然是獨立存在的兩部法律，但是雙方之間的邊界劃分并不明確，很多條例都存在含義不清晰、不明確的現象，甚至有些條例還是對立的，導致在實際的操作中不知以哪部法為準，二者自相矛盾則取其重的不良現象。

例如，某單位在招標活動中曾出現因資格審查后合格投標人不足3家，最后廢標的情況。根據《招標投標法》第四十二條規定，“評標委員會經評審，認為所有投標都不符合招標文件要求的，可以否決所有投標。”但是政府采購法的規定不盡相同，其第三十六條規定廢標標準，為“符合專業條件的供貨商或者對招標文件作實質性響應的供貨商不足三家的，應予廢標”。

二者對“不符合規定的投標人數量”的規定是不同的。招標投標法認為“所有投標都不符合”的情況下，可以廢標;但是政府采購法認為，“在合格供貨商不足三家”的情況下，就應廢標。二者相互矛盾，故現在普遍從嚴從重進行管理，也更為死板。

（二）監管部門的監管重點不同

現階段的招標投標工作中，其監管部門并不是獨立存在的，而是由多個監管組織、監管人共同組成的，存在監管力量繁復且職權雷同等問題，監管部門分散，權責劃分不明確，受監管人思想壓力大、擔子重。此外，招標投標法與政府采購法中的監管條例并未達成一致，中央和地方對各自的監管要求和監管重點也存在分別，甚至在具體的監管對象上都存在差異，招標投標法與政府采購法之間的監管重點幾乎沒有交叉可言。在具體工程中，雙方的監管側重點也大有不同，一方針對招標投標的過程和具體項目，一方側重于招標投標行為的規范性，導致招標投標法與政府采購法在監管過程中的矛盾增大，存在的問題也逐漸增多。

三、招標投標法與政府采購法的整合研究

（一）明確管理目的是實現整合的必要前提

主管部門不同導致的管理目的不同和信息溝通不暢，是阻礙招標投標法與政府采購法實現整合的根本。明確國家發改委和財政部門到底誰為招標投標工作主管部門，對推動兩法整合具有重大意義。因此，要實現兩法整合必須要轉變思想觀念，明確管理目的。要完成兩法整合，就必須對整合的目的和意義有一個明確的認知和理解，并對此抱有強烈的認可度，隨后才是對整合方向、方式的確定。也只有對整合工作認可了，才能確保整合方向和方式的正確性和有效性。

另外，要想實現兩法整合，還必須對他們的內容、側重點等方面進行研究分析，以此找到目的更明確的整合方式。無論是在兩法各自的條例還是在制度上，都要將他們放在整合考慮范疇之內，注重程序、流程的規范化改進，在管理模式上，要從現在不合理獨立分散的管理方式向協同創新的管理方式轉變。此外還需要對制度和技術進行更新，讓理念、制度與技術之間形成相輔相成、互相成就的緊密聯系，為實現招標投標法與政府采購法的整合提供進一步的保障。

（二）以兩法中的共同點為整合切入口

招標投標法與政府采購法的側重點、內容、作用、目標都不盡相同，但是兩者之間依然存在共同點，找到他們之間的共同點就找到了整合的切入口。本質上而言，招標投標法與政府采購法是一致的，都是為了規范招標投標工作，可以借此來協調兩者之間的矛盾、對立問題，一般招標投標都緊跟著政府采購，在很多人眼中，他們的目的都是一樣的，只是在一些側重點的取舍上會有差別，無論是招標投標法還是政府采購法，他們的根本目的都在于維護招標投標的規范性和合理性，都希望在相對公平、公正的環境下完成招標投標工作。所以，找到招標投標法與政府采購法之間的共同點就是兩法實現整合的基礎和關鍵，他們的共同點主要存在于職能、制度、權力、監督等方面。

（三）加強兩法的吻合度是實現兩法整合的核心要務

招標投標法與政府采購法的整合，核心在于把兩法的分散歸為統一，把相互獨立轉化為相互凝聚，也就是提高招標投標法與政府采購法之間的吻合度。要完成這一核心要務，需要國家進行調控。當今世界是一個多元化的世界，管理多元性的特點，一方面體現出世界的進步，但另一方面它也會導致管理效果不佳的問題。如何協調管理各主體的關系，讓招標投標活動當事人、監管者既能相輔相成，形成強大的凝聚力，又能相互獨立，彼此監督，才能預防多元化管理帶來的風險。同樣的，對于招標投標工作而言，必須要推動招標投標法與政府采購法的凝聚力形成，讓雙方在招標投標工作中各部門、機構、要素之間互相補充，協調好各方的關系，逐漸提高兩法之間的吻合度和凝聚力。

（四）重視責任，發揮各自的作用

政府采購法在很多方面都不及招標投標法全面，所以政府采購法在招標投標上是需要服從與招標投標法的相關規定的，也就是說在招投標行為中，政府采購法是招標投標法的一部分。所以兩法看似獨立的體系其實具有共同屬性，參與招標投標過程中的各個角色都應該以公平公正為準則，都應該重視自己角色所承擔的責任。招標投標活動中各個角色所存在的矛盾、對立關系，目的不在于對立本身，其根本目的在于對招投標行為公平公正的追求。而公平公正正是兩法的共同目的，在實際的招投標過程中，投標人的角色必須要嚴格規范投標行為，促進招投標工作規范化;兩法各監管機構應根據兩法具體的條例規定維護招投標的秩序;通過第三方的介入來完善招投標過程。只有各個角色、部門重視自己的責任，并讓各自的作用得以充分發揮，才能促進兩法的有效整合。

四、結語

招標投標法與政府采購法的根本目的在于維護招投標市場秩序，規范當事人采購活動行為及公共利益，保障采購人合法權益。采購人對兩部法律理解相互獨立、甚至相互矛盾不利于根本目的的實現，推動兩法整合是必然趨勢。它們在內容、側重點、體系等方面都各有不同，所以實現兩法整合并不容易，但它們的本質是一致的，所以要實現兩法整合首先要轉變思想觀念，然后找到兩法條例和內容中的共同點、提高兩法的吻合度，最后增加兩法之間的信息共享，充分發揮出各自領域中各個角色的作用。

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