《休閑農業與鄉村旅游示范點評選標準》的解讀與問題分析

劉雨濤

[摘要]在解讀《休閑農業與鄉村旅游示范點評選標準》的基礎上，分析了我國休閑農業與鄉村旅游示范點建設成效及存在的問題，指出現行的《休閑農業與鄉村旅游示范點評選標準》存在對科學規劃的強調不夠、對觀光農業產品重視不夠、部分評選標準量化不夠和部分內容缺失等方面的問題，并提出了相應的修訂建議。

[關鍵詞]休閑農業;鄉村旅游;評選標準;實施現狀;問題分析

[中圖分類號]F592.7[文獻標識碼]A

作為一種新型的產業形態和消費業態，休閑農業和鄉村旅游在國民經濟和居民生活中的地位越來越重要。依據《關于開展全國休閑農業與鄉村旅游示范縣和全國休閑農業示范點創建活動的意見》（農企發[2010]2號）（以下簡稱《意見》）制訂的《休閑農業與鄉村旅游示范點評選標準》（以下簡稱《標準》）自實施以來，已成為推動我國“農業+旅游業”快速發展、深度融合的重要政策動能之一。在政府和市場的共同推動下，近10年我國休閑農業與鄉村旅游市場規模年平均增長率保持在27.3%以上。截至2015年，全國共創建國家級休閑農業與鄉村旅游示范點640個，國家級休閑農業與鄉村旅游示范縣254個;2016年，全國休閑農業和鄉村旅游業接待游客數量達到了21億人次，帶動672萬戶農民增收;2018年，全國休閑農業市場規模超過了5900億元人民幣。休閑農業與鄉村旅游產業規模迅速擴大，綜合效益顯著提高，已經成為中國經濟社會發展的新業態、新亮點。可以說，《意見》的頒布與《標準》）的實施，為推動我國現代農業和旅游業發展、促進農民就業增收和建設社會主義新農村起到了積極的作用。當然，由于《標準》屬于初創，其中不完善的地方也不少，本文在此重新對《標準》進行解讀與分析，并提出相應的修改建議，對推動休閑農業與鄉村旅游的可持續發展有一定的實踐指導意義。

1 休閑農業與鄉村旅游的聯系與區別

《意見》指出：“休閑農業是以促進農民就業增收和社會主義新農村建設為重要目標，橫跨農村一、二、三產業，融合生產、生活和生態功能，緊密連結農業、農產品加工業和服務業的新型農業產業形態。鄉村旅游是以農業生產、農民生活、農村風貌以及人文遺跡、民俗風情為旅游吸引物，以城市居民為主要客源市場，以滿足旅游者鄉村觀光、度假和休閑等需求的旅游產業形態。” 由此知，休閑農業是將農業從單一的食品保障功能向原料供給、就業增收、生態涵養、觀光休閑、文化傳承等多方面的生活功能拓展，并以此帶動農產品加工、服務、交通運輸、人文創意等相關產業的發展，滿足城鄉居民休閑消費的需要。鄉村旅游則是依托鄉野田園風光、傳統民俗文化和特色村容村貌等資源，為旅游者提供休閑度假、娛樂體驗、健康健身、觀光游覽和會務會展等項目的新興旅游方式。二者既有聯系又有區別，相輔相成，互為促進。

1.1 休閑農業與鄉村旅游的聯系

休閑農業與鄉村旅游的聯系主要體現在以下三個方面：①發生地點一致。休閑農業和鄉村旅游發生的地點都是在農村區域，其中既包括了依山傍水逐草自然的生態區，地處邊遠的少數民族地區或傳統特色農區，也包括了大中城市的周邊郊區和一些知名度較高的風景名勝景點的周邊區域，這些地方因擁有獨特的農業資源和旅游資源而成為發展休閑農業和鄉村旅游的主要區域。②依托資源重合。休閑農業與鄉村旅游的開發和建設都是依托鄉村區域范圍內的各類農業資源與旅游資源，如農業設施、農業生產、農業經營、農家生活、農耕文化和鄉村田園景觀、自然生態環境等，二者都是第一產業（農業）和第三產業（服務業）的深度融。③實現功能重疊。鄉村旅游作為旅游業的一種產品形態，可以滿足人們觀光、度假、娛樂、購物、科普、會議等旅游目的和需求。而休閑農業也涵蓋了休閑農區或農園、住宿、餐飲等，參與者不僅可以通過開展生產、播種采摘去感知農民生活、享受鄉土樂趣，也可以通過田園觀光、農家住宿、購買農特產品、參與鄉野娛樂等方式實現放松身心、交朋結友等多種旅游功能。

1.2 休閑農業與鄉村旅游的區別

休閑農業與鄉村旅游的區別主要體現在以下三個方面：①本質不同。休閑農業本質上是一種將農業從單一的生產糧、油、菜、肉、果、藥、木等農產品的食品保障功能向生態保護、休閑觀光、文化傳承和就業創收等多功能拓展，帶動交通運輸、文化創意、旅游服務和農副產品加工業等相關產業的發展，滿足城鄉居民休閑消費需要的新型農業經營形態，因此，它并不刻意強調“異地性”。鄉村旅游本質則是一種帶有休閑度假、探親訪友、教育和健康醫療等目的新型的旅游活動形態，強調“異地性”這個條件。②目標市場不一樣。休閑農業的目標客源主要是一些對城市生活產生了厭倦，渴望放松身心，或者是對農業生產不了解但又有興趣，期望到農村去體驗一下并且離該區域不遠的城鎮居民。而鄉村旅游的目標客源既可以是附近來休閑放松的城鎮居民，也可以是專門到這里來體驗帶有“差異性”和“鄉土性”的特色旅游產品的國內外不同層次的旅游者，它包含卻不僅限于附近的城鎮居民。③消費者心理和行為不同。參與休閑農業的游客以休閑放松為主要動機，基本上是附近的城鎮居民，他們通常停留時間不長，講求實惠，消費額相對偏低，比較在意項目的體驗參與性與休閑娛樂性。參與鄉村旅游的旅游者一般以探新求異為主要動機，由于路途較遠或者期待較高，因此停留時間也會相對較長，追求舒適，消費額相對較高，他們比較重視項目與其他地方不一樣的民俗文化與自然生態。

2 《休閑農業與鄉村旅游示范點評選標準》分析與解讀

為確保示范創建活動達到預期目標，《意見》從農業資源、示范帶動、經營管理、服務、基礎設施、從業人員和成長性等方面明確了國家級休閑農業與鄉村旅游示范點的基本要求。根據這些要求，農業部和原國家旅游局制訂了《休閑農業與鄉村旅游示范點評選標準》，該標準以表格化形式列出，包括8個項目、29條細則，采取逐條打分的方式，總分100分，從休閑農業與鄉村旅游的區域資源、旅游項目與活動、設施、服務、經營管理、旅游安全、環境衛生和發展規模等軟硬件水平進行評分確定（見表1）。

由表1可知，《標準》的項目1、項目2和項目5主要考察資源、產品和服務，這是休閑農業與鄉村旅游示范點得以生存和發展的基本條件。我國政府大力發展休閑農業和鄉村旅游的主要目的就是要推進農業功能拓展、調整農村經濟結構，因此《標準》的首要考察因素就是農業資源，這是休閑農業存在的必備條件，評選標準的第一條就是“本單位的主業是農業生產”，這是底線規定。但并不是所有的農業生產都可以開展休閑農業與鄉村旅游，因此《標準》的第二項就重點考察該農業生產是不是能夠轉變為鄉村旅游資源，是否具備吸引游客的潛質。接著項目5考察該示范點旅游服務產品的完善成熟度，主要是評判游客來了后是不是能夠留得住、玩得好。對于休閑農業和鄉村旅游示范點而言，觀光農業資源是基礎，知識性、趣味性、體驗性強的農業風貌、農耕文化等鄉村旅游資源是優勢，安全整潔的食宿和相對成熟的產品是服務保障，三者缺一不可，都很重要。這3個項目共計35分，占了總評分標準的35%。

項目3、項目4和項目8主要考察休閑農業和鄉村旅游示范點的帶動作用及可持續發展，這是休閑農業與鄉村旅游示范點發展的根本目標，體現了我國政府發展休閑農業和鄉村旅游就是為了促進農民就業增收和推進社會主義新農村建設的最終目標，3個項目共計45分，占總評分標準的45%。中國政府大力發展休閑農業和鄉村旅游，推進城鄉一體化發展，最終一定要體現在農民受益這一終極目標上，因此《標準》明確提出要“吸納當地農村勞動力占職工總數的60%以上”、要“周邊農民能夠廣泛參與和直接受益”、要“對當地經濟發展、農民就業增收和新農村建設起到重要的帶動作用”。

項目6和項目7主要考察休閑農業和鄉村旅游示范點的基本保障條件，包括基礎設施和從業人員兩個方面，兩個項目20分，占總評分標準的20%。發展休閑農業和鄉村旅游的區域在農村，而由于各種各樣的原因，我國農村的基礎建設與城鎮相比都相對落后，旅游安全問題是影響游客到農村地區旅游積極性的重要因素之一。因此，《標準》對基礎設施給與了15分的權重，力圖能夠有效指導和規范休閑農業和鄉村旅游示范點的安全防護設施建設、管理和維護，保障游客及工作人員的安全、促進休閑農業和鄉村旅游安全健康發展。

3 《休閑農業與鄉村旅游示范點評選標準》的實施效果及建議

3.1 我國休閑農業和鄉村旅游示范點的建設現狀及問題透視

截至2015年，農業部和原國家旅游局通過地方自愿創建、自愿申報、省級推薦和專家評審等方式，在全國共創建了國家級休閑農業與鄉村旅游示范點640個。據調查，截至2016年，全國休閑農業和鄉村旅游有一定規模的各類經營主體達到30多萬個，2016年全國休閑農業和鄉村旅游年營業收入超過5700億元，年接待游客近21億人次，從業人員達到845萬，其中80%以上為當地農戶，帶動受益農民672萬戶。預計到2020年，全國休閑農業和鄉村旅游的年營業收入將超過7000億元，年接待人次將達33億以上，受益農民將超過800萬戶。可以說，隨著《意見》的實施和《標準》的頒布，我國的休閑農業與鄉村旅游呈現出了蓬勃發展的態勢，但也存在著以下幾個問題。

一是盲目建設。雖然《標準》明確提出“旅游區規劃科學，布局合理，休閑項目特色鮮明，功能突出”，但從我國休閑農業與鄉村旅游示范點的實際發展情況來看，很多休閑農業與鄉村旅游示范點在開發時都存在一哄而上，照抄照搬的問題，較少有示范點在開發前期就進行過科學的旅游規劃，部分當地政府也急于求成、推波助瀾，從而導致示范點發展的盲目性較大。二是產品單一。由于盲目建設，照搬照抄，因此許多示范點的服務項目也是大同小異，特別是在一定地域范圍內，由于資源稟賦具有明顯的相似性，加上開發建設者對民俗文化的特色挖掘不夠，對產品的知識性、參與性開發也有一定難度，因此很多產品都是停留在提供住宿和餐飲的低層次上，休閑農業與鄉村旅游產品本身的知識文化內涵及參與性開發不夠，導致產品單一、特色不明顯。三是經營水平參差不齊。就目前來看，休閑農業與鄉村旅游示范點的從業人員以80%以上以當地農戶為主，他們普遍學歷不高、年齡較大，外出旅游的經歷也不多，其從業素質和旅游服務質量普遍較低，商業素質不高，對鄉村旅游資源的認識也不到位，許多示范點基本處于粗放經營，已經陷入輕管理、低質量、低收入的惡性循環中，難以適應現代休閑農業與鄉村旅游發展的要求。

3.2 對《休閑農業與鄉村旅游示范點評選標準》的問題分析與建議

《標準》經過8年的實施，在促進農民就業增收，提高農業綜合效率、經營方式向一二三產綜合轉變，帶動美麗鄉村建設，引導城鄉要素合理流通等方面起到了積極的作用，但隨著中國休閑農業與鄉村旅游的發展，《標準》明顯已經落后于業界的發展需要了，這其中有不少值得商榷之處，主要體現在以下幾個方面。

一是對觀光農業產品的強調不夠。發展休閑農業與鄉村旅游，觀光農業產品的開發應該是最基本的也是最重要的保障，發展任何休閑農業和鄉村旅游都必須有自己獨特的產品，這個產品是示范點的“靈魂”，只有重視它，才能提升示范點的整體品質。《標準》總分100分，但產品僅占10分，相對過低。對于國家級休閑農業與鄉村旅游示范點而言，吸引的是全國乃至海外游客，《標準》對其“5處以上參觀點，3條以上參觀線路”的要求也過低。無論什么時候，吸引游客最主要的因素都是產品、服務和設施，因此，觀光農業產品所占權重應該加大，其他如觀光農業資源、經營管理、從業人員等都是休閑農業與鄉村旅游示范點的基本要求，在開發建設示范點的初期占有較大權重可以起到促進作用，但隨著休閑農業與鄉村旅游示范點的發展，現在應該更加重視觀光旅游產品的特色和質量，不加大產品的權重，不提高對產品的要求，可能會造成國家級休閑農業與鄉村旅游示范點的泛濫。

二是對科學規劃的重視不夠。發展休閑農業與鄉村旅游應該規劃先行，以目前640個國家級休閑農業與鄉村旅游示范點為例，大部分示范點缺少規劃，存在無序建設的問題，一些地方政府急于求成，盲目大拆大建，示范點設計類型趨同、模式相似，活動相仿，沒有形成具有獨特吸引力的旅游賣點，增大了市場風險，開發效益也不高。《標準》只在項目5中提出“旅游區規劃科學，布局合理，休閑項目特色鮮明，功能突出，知識性、趣味性、體驗性強”，且權重只占4%，這一要求不僅模糊，而且權重太低。發展休閑農業與鄉村旅游一定要以多樣化為原則，突出地方特色，展現文化特性和體現時代特征，防止“千點一面”，堅持規劃先行，打造各具特色、不同風格的休閑農業與鄉村旅游示范點。

三是存在一些內容缺失、部分規定量化不夠。人們到農村休閑和旅游是換一個地方過生活，除了食宿之外還需要生活。例如對農特產品就會有一定的購買要求，但《標準》對這一塊沒有提及;此外，戶外運動對休閑生活來說是至關重要的，游客到農村來，一定希望通過戶外運動獲得健康和養生，但《標準》對戶外運動、裝備、培訓等搜沒做要求;另外，《標準》中部分規定根本沒有辦法量化，例如表1中的3.1對許可證就沒有明確規定是什么級別頒發的證書，5.2對客房、餐廳的達標要求、6.1對基礎設施要求都不明確，這些都會影響到休閑農業與鄉村旅游的建設與發展。因此，下一步《標準》應當增加農特產品和特色項目等方面的評審要求，并將可進入性、經營場地、接待設施和服務要求等條件進一步細化。

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