產教融合政策的目標及其實現條件

萬衛 張帆

摘 要 產教融合政策的基本目標是校企協同育人、“兩鏈融合”，既應正確認識產教融合的內涵、深入理解產教融合的價值、強化認識企業重要的主體作用，還應重點處理好服務產業與服務學生、政府主導與企業主體、統籌協調與重點突破、短期效益與長效機制等關系。

關鍵詞 產教融合;政策目標;實現條件

中圖分類號 G719.2 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2019）15-0034-05

在職業教育領域，人們一直為產教融合問題所困擾。2017年，國務院辦公廳印發《關于深化產教融合的若干意見》（以下簡稱《意見》）。許多人相信，它將徹底解決人才培養供給側和產業需求側的“兩張皮”問題，從而真正實現產教融合。然而，產教融合政策的實現需有一定的條件，它不因人的主觀意志為轉移。因此，討論產教融合政策的實現條件具有重要價值。當然，這需要首先明確產教融合政策的目標。產教融合政策的目標是什么？其實現條件有哪些？這是我們要重點討論的兩個問題。

一、產教融合政策的基本目標

政策目標是指公共組織特別是政府為了解決有關公共政策問題而采取的行動所要達到的目的、指標和效果[1]。產教融合政策的基本目標是：校企協同育人，“兩鏈融合”。

（一）校企協同育人

校企協同育人既是產教融合的重要途徑，也是產教融合政策的底線目標。所謂校企協同育人，就是職業院校和企業基于各自的需求，通過資源整合共同培養技術技能型人才。校企協同育人的基本內涵是：第一，校企協同育人的主體為雙元。這就決定了在校企協同育人的過程中，職業院校和企業需要不斷調和雙方的矛盾。究其根源，職業院校和企業的需求并不一樣。職業院校進行校企合作，主要訴求是提高人才培養質量;企業參與校企合作，主要訴求則是獲得亟需的人才。從經濟學的角度看，當人才供不應求時，企業參與校企合作的動力增強;反之，企業就沒有參與校企合作的動力。第二，校企協同育人的關鍵是資源整合。在校企協同育人的過程中，職業院校和企業具有不同的資源。一般來說，職業院校在普通文化課、專業基礎課的課程教學方面具有人才優勢，而企業在實習實訓課的教學方面具有師資、內容和設施等方面的優勢。然而，職業教育的人才培養既需要普通文化課和專業基礎課，還需要實習實訓課，這就要求職業院校和企業進行資源整合。

產教融合政策追求校企協同育人，就是要破解“校熱企冷”的困境。所謂“校熱企冷”，就是職業院校熱切希望企業參與辦學，企業卻沒有參與辦學的興趣。職業教育出現“校熱企冷”的原因是復雜的。從職業院校的角度看，缺乏現代學校制度、專業水平與能力不足、技術服務能力弱、人才培養模式滯后等是重要約束因素[2]。因此，職業院校希望通過校企合作增強育人能力。從企業的角度看，企業參與校企合作的成本和收益構成及高低情況因企業特征、合作目的的不同呈現較大的差異性，總體呈“低成本、低收益”狀態[3]。換言之，企業在校企合作中獲得的收益比較低，導致其沒有參與職業教育辦學的動力。“校熱企冷”在一定程度上阻礙了職業教育的發展，職業院校難以提供企業需要的技術技能型人才。例如，職業院校的課程內容落后于企業技術更新的速度，畢業生難以適應工作崗位知識的變化。在這樣的條件下，職業教育與產業供需“兩張皮”的矛盾就難以避免。

（二）“兩鏈融合”

“兩鏈融合”是產教融合政策的最高目標。所謂兩鏈融合，就是教育鏈和產業鏈通過一定的機制融為一體。“兩鏈融合”具有兩個方面的意涵：第一，“兩鏈融合”的基本內容是教育鏈和產業鏈的要素整合。教育鏈的要素有專業設置、課程內容、教學過程、畢業證書等;產業鏈的要素則有崗位需求、職業標準、生產過程、職業資格證書等。因此，教育鏈和產業鏈的要素整合，就是專業設置與崗位需求對接、課程內容與職業標準對接、教學過程與生產過程對接、畢業證書與職業資格證書對接[4]。第二，“兩鏈融合”的實現路徑是機制創新。《意見》指出，要在強化企業主體作用、人才培養模式改革、產教供需雙向對接、政策支持體系等方面進行機制創新。例如，鼓勵有條件的地區探索推進職業院校的混合所有制改革。混合所有制職業院校是我國職業教育辦學體制改革中出現的一項新事物，具有重要的價值。發展混合所有制職業院校，需要盡快落實頂層設計、調整教育產權政策、優化學校治理結構、建立風險防范機制。換言之，如果沒有機制創新，“兩鏈融合”就難以落到實處。

產教融合政策渴望“兩鏈融合”，就是要破解教育與產業脫節的問題。在職業教育領域，教育與產業脫節主要表現在學校培養的人才難以適應企業發展的需要。從職業院校的角度看，面向政府辦學的局面還沒有從根本上得到扭轉。究其根源，我國職業院校的治理屬于行政性治理，導致其成為政府機構的附庸。如果職業院校只是面向政府辦學，就沒有動力研究企業的需求。因此，職業院校培養的人才很難適應企業的需要。從企業的角度看，沒有深度參與職業院校的人才培養。長期以來，校企合作都是我國職業教育堅持的重要教育理念。盡管如此，我國職業教育的校企合作依然流于表面。究其根源，學校和企業合作主要依靠感情而非契約。在這樣的條件約束下，如果企業參與職業教育辦學，就必然擔心自身的收益無法得到保障。可見，破解教育與產業脫節的問題，既要求職業院校盡快轉變辦學理念，還要求創新校企合作的體制機制。

二、注意營造客觀環境

產教融合政策目標的實現，以一定的客觀環境為前提。這就要求我們正確認識產教融合的內涵、深入理解產教融合的價值、強化認識企業重要主體作用。

（一）正確認識產教融合的內涵

產教融合是現代國家發展職業教育的一項基本理念。當前，人們對于產教融合主要有“模式論”“關系論”和“制度論”三種理解[5]。“模式論”認為，產教融合的關鍵是進行人才培養模式創新。“關系論”主張，產教融合的重點是處理好學校和企業的關系。“制度論”強調，產教融合要著重從制度層面明確利益相關者的權責。這些觀點從不同角度對產教融合進行了較好闡釋。然而它們都認同，產教融合是職業教育提高人才培養質量的重要途徑。產教融合是產業系統和教育系統通過制度創新而進行資源整合的人才培養活動。產教融合政策的底線目標是校企協同育人，最高目標是“兩鏈融合”。盡管如此，產教融合的根本目的是提高人才培養質量。實際上，產教融合就是要破解人才培養供給與產業需求之間的矛盾。如果不能提高人才培養質量，產教融合就會失去其要義。產教融合實現自身的目的，基本途徑是通過制度創新來整合產業系統和教育系統的資源。可見，產教融合的本質是人才培養模式的創新。

產教融合具有自身的特點。首先，多元合作。產教融合涉及的主體有企業、職業院校、政府等。企業和職業學校合作進行人才培養，是產教融合的重要主體。政府主要通過制度創新，發揮企業在人才培養中的重要主體作用。經驗表明，只有政府發揮主導作用，產教融合才能夠深入。如果沒有企業、職業院校、政府的合作，產教融合就不可能實現。因此，多元合作是產教融合的本質特征。其次，需求導向。所謂需求導向，是指產教融合應該充分考慮利益相關者的訴求。在產教融合的過程中，需要考慮企業、職業院校、政府等利益相關者的訴求。忽視任何一個利益相關者的正當需求，產教融合就難以落到實處。再次，動態生成。產教融合是一個動態生成的過程。從生態學的角度看，不論是產業系統，還是教育系統，都是不斷變化的開放主體。換言之，產教融合具有動態性和開放性。可見，產教融合不可能一朝一夕實現，必然是一個長期發展的過程。

（二）深入理解產教融合的價值

在職業教育領域，現代國家普遍重視產教融合。究其根源，產教融合具有重要的價值。產教融合的價值主要表現在以下幾個方面：

首先，產教融合能夠提高教育質量。提高人才培養質量，既是產教融合的根本目的，也是產教融合的重要價值。人才培養質量不高一直困擾著我國職業教育的發展，主要表現為畢業生難以適應企業發展的需要。產教融合通過職業院校和企業協同育人，能夠在一定程度上提高人才培養的質量。例如，職業院校將專業設置與企業崗位需求進行對接，這將幫助畢業生更好地適應企業的工作。其次，產教融合能夠激發企業參與辦學的熱情。校企合作是我國職業教育重要的教育理念。然而在校企合作的過程中，企業一般缺乏參與的熱情。企業參與校企合作，既有儲備人力資源的需要，還有技術升級的需要。受多方面因素的約束，職業院校難以滿足企業的合理訴求。產教融合就是要通過制度創新，突破體制機制的藩籬，激發企業參與職業教育辦學的熱情。最后，產教融合能夠推動我國經濟的轉型。當前，我國經濟正在由要素驅動向創新驅動進行轉型。所謂要素驅動，就是經濟發展主要依靠土地、資源、勞動力等生產要素的投入;所謂創新驅動，就是經濟發展主要依靠科技創新。隨著客觀環境的變化，我國經濟發展難以走要素驅動的老路，只有依靠科技創新，我國經濟才能繼續保持中高速增長。科技創新的關鍵在于人。只有提高人的素質，我國科技創新才能找到著力點。產教融合通過提高教育質量，將幫助我國經濟盡快完成轉型。

（三）強化認識企業重要主體作用

企業是產教融合的重要主體。認識企業在產教融合中的重要主體作用，應該注意把握以下兩個方面：

首先，企業在產教融合中居于重要地位。產教融合是一項系統工程。從系統論的角度看，產教融合由職業院校、企業、政府、制度、資源等多個要素構成。如果企業沒有發揮作用，產教融合就難以實現應有的功能。從產教融合的特征來看，多元合作是產教融合的本質特征。產教融合具有多元合作、需求導向、動態生成等多個特征。然而，多元合作是產教融合的本質特征。如果沒有職業院校和企業的協同育人，產教融合就喪失了最重要的實現途徑。從歷史的角度看，產教融合無不受益于企業重要主體作用的發揮。例如，德國雙元制職業教育已經取得了舉世矚目的成功，它是產教融合的典范。究其根源，企業在職業院校培養人才的過程中發揮了舉足輕重的作用。

其次，發揮企業重要主體作用的關鍵是改革。發揮企業在產教融合中的作用，方式可以多樣。《意見》提出，企業應該在生產性實習實訓、科研成果轉化、員工在崗培訓、組建產教融合（集團）聯盟等方面發揮重要主體作用。發揮企業在產教融合中的作用，關鍵是進行改革。改革的目的是要提高企業參與職業院校辦學的積極性。如果沒有企業的參與，職業院校培養的人才就難以適應企業的需求。改革的重點是要突破體制機制的制約。我們應該通過體制機制的創新，激發企業參與職業院校辦學的動力。例如，積極探索發展混合所有制職業院校，為改善職業院校治理尋找一條新路。當然，改革不可能一帆風順。改革者既要大膽創新，為產教融合尋找“突破口”;還要謹慎小心，為推進產教融合凝聚最大共識。

三、正確處理好四對關系

產教融合政策目標的實現，以正確處理好四個關系為關鍵。實現產教融合政策的目標，需要重點處理好四對關系。

（一）服務產業與服務學生的關系

產教融合政策目標的實現，需要遵循自身的規律。第一，產教融合必須適應和服務產業的需求;第二，產教融合必須適應和服務學生的發展。其中，服務產業的需求以服務學生的發展為基礎。產教融合應該始終堅持把學生的利益放在首位。

產教融合必須適應和服務產業的需求。產業是社會分工的產物，隨著社會分工的發展而發展。然而，不論何種產業，其發展都離不開技術、勞動力、土地、資本等生產要素的支持。其中，勞動力是產業創新的重要源泉。現代產業如果要緊跟時代的步伐，就必須擁有規模龐大的熟練勞動力。職業教育是產業所需熟練勞動力的重要提供者。職業教育實現產教融合，就是要承擔起為產業提供熟練勞動力的使命。經驗表明，產教融合能夠滿足產業對熟練工人的需求，將在一定程度上加快我國經濟結構的轉型。

產教融合如果不能始終將學生的利益放在首位，服務產業需求就難以落到實處。從產教融合的目標來看，提高人才培養質量是其根本目標。換言之，如果不能提高人才培養質量，產教融合就失去了要義。在產教融合的實踐中，職業院校堅持“以學生為中心”，積累了許多成功經驗。例如，山東海事職業學院積極探索混合所有制辦學，吸引了中國外運長航集團、美國皇家加勒比郵輪公司、北京通用航空產業基地控股有限公司等國內外知名企業參與學校辦學，畢業生頗受市場歡迎。又如，黃淮學院建筑工程學院“邀企入教”，通過舉辦“暑期工作營”實踐教學活動，提高了學生的實踐操作能力。再如，廣西機電職業技術學院與廈門捷昕精密科技股份有限公司共建共享生產性實訓基地——精密制造技術中心，推進人才培養質量持續提升。

（二）政府主導與企業主體的關系

產教融合政策目標的實現，既要發揮政府的主導作用，還要發揮企業的重要主體作用。其中，政府主導是實現產教融合的基礎，企業主體是實現產教融合的關鍵。

政府主導是產教融合的基礎。從現實角度看，我國職業教育系統運行的基本特征是政府主導[6]。公辦職業院校實行的是行政性治理，政府通過行政命令對其進行管理;民辦職業院校實行的股東治理，股東通過市場手段對其進行控制，政府通過計劃、法律、政策等手段引導其發展。相較而言，政府對公辦職業院校采用的是直接管理，而對民辦職業院校實行的是間接控制。可見，不論是公辦職業院校，還是民辦職業院校，政府都決定其發展方向。從這個意義上說，充分發揮政府的主導作用是實現產教融合的基礎。產教融合政策目標的實現，政府在其中應扮演好自身的角色。第一，規劃者。政府應該將產教融合納入經濟社會發展規劃。《意見》提出，政府“制定實施經濟社會發展規劃，以及區域發展、產業發展、城市建設和重大生產力布局規劃，要明確產教融合發展要求，將教育優先、人才先行融入各項政策”。第二，統籌者。我國職業教育發展已經步入新時代，呈現出不平衡、不充分的特點。政府應該通過布局優化、對口支援等手段統籌發展職業教育，努力做到校際均衡、區域均衡、城鄉均衡。第三，改革者。產教融合政策目標的實現，需要突破一系列體制機制的約束。這就要求政府承擔起改革者的重任，變革不合時宜的制度。第四，支持者。完善的政策支持體系是產教融合政策目標實現的保障。《意見》提出，政府要在財稅、用地、金融等方面，為產教融合提供全方位的支持。

企業主體是產教融合的關鍵。當前，我國的產業系統與教育系統面臨著供需“兩張皮”的窘境。究其根源，企業缺乏參與辦學的熱情。因此，產教融合政策目標的實現，核心是發揮好企業的重要主體作用。第一，參與形式多樣。《意見》提出，企業可以在職業院校的生產性實習實訓、科研成果轉化、員工在崗培訓、組建產教融合（集團）聯盟等方面發揮重要主體作用。例如，光谷聯合集團有限公司與武漢城市職業學院文化創意學院共同成立“國家旅游商品研發中心（武漢）產學研基地”，助推科研成果的轉化。第二，參與程度不一。企業參與職業院校辦學不僅形式多樣，而且其參與程度也不相同。例如，企業可以通過資本、管理、技術、土地等方式，參與職業院校共建共享生產性實習實訓基地。如果雙方采用股份制組建基地，校企合作的程度就會比較深。

（三）統籌協調與重點突破的關系

隨著《意見》的頒布，產教融合迎來了最好的歷史發展時期，但是也面臨著許多挑戰。統籌協調產教融合與經濟社會發展的關系，重點突破體制機制的藩籬，是實現產教融合政策目標必須著力解決的根本性問題。其中，統籌協調是基礎，重點突破是關鍵。

協調產教融合與經濟社會發展的關系。一方面，產教融合必須適應經濟社會的發展。根據產業與教育融合程度，可將其分為深度融合和淺層合作。所謂產教深度融合，就是教育鏈和產業鏈通過一定的體制機制完全地整合在一起。產教深度融合的表現形式是多樣的。例如，職業院校與企業通過股份制合作，共建生產性實訓基地。所謂產教淺層合作，就是企業和學校通過感情等紐帶合作辦學。例如，職業院校的管理者通過熟人關系，安排學生到企業進行生產實習。產教融合的程度如何，決定于經濟社會的發展狀況。如果企業需要深度參與職業院校辦學，產業與教育就會走向深度融合;反之，產業與教育就會選擇淺層合作。另一方面，產教融合是經濟社會發展的重要舉措。當前，我國經濟社會發展正處于轉型發展的關鍵時期。在相當長的一段歷史時期，我國主要通過增加要素投入實現經濟增長，如勞動力、資本、土地等。隨著資源環境承載的壓力不斷增大，依靠要素增加實現經濟增長的方式難以持續。因此，我國經濟社會發展正在由要素驅動向創新驅動轉型。在這樣的條件下，企業通過深度介入職業院校的辦學，不僅能夠獲得亟需技術技能型人才，還能夠不斷革新原有的技術。

突破體制機制的藩籬。從職業院校的角度，應該加快治理結構的轉型。我國公辦高等職業院校實行的是黨委領導下的校長負責制，公辦中等職業學校則實行校長負責制。盡管領導體制存在差異，但是政府對其實行的都是行政化治理[7]。公辦職業院校成為政府機構的附庸，缺乏基本的辦學自主權。在這樣的條件下，公辦職業院校就難以凝聚產教融合的動力。公辦職業院校應該從行政化治理向共同治理轉型。所謂共同治理，就是政府、企業、社會等組織或個人共同參與職業院校的管理。顯然，如果公辦職業院校實行共同治理，就將為產教融合提供較好的基礎。例如，公辦職業院校可以設立理事會，作為學校治理的補充機制。從企業的角度看，應該盡快建立現代企業制度。其中，現代企業制度的顯著特征是治理科學。當前，我國國有企業治理一般實行的是“三會一理制度”（即股東大會、董事會、監事會和經理）。其中，董事會享有決策權，監事會享有監督權，經理享有執行權。可見，國有企業的內部治理基本實現分權制衡。然而，國有企業的決策、激勵、約束等機制還不健全。例如，國有企業領導干部腐敗問題依然比較突出。在這樣的條件下，國有企業也將缺乏參與產教融合的動力。

（四）短期機制與長效機制的關系

產教融合政策目標的實現，需要正確處理短期機制和長效機制的關系。所謂短期機制，是指在產教融合的過程中，針對具體問題提出的具體解決辦法，見效比較快，但是不穩定;所謂長效機制，是指在產教融合過程中，能夠解決普遍問題的制度，效果穩定而持久。當前，既要探索建立短期機制，更要加快建立長效機制。

探索建立產教融合的短期機制。當前，職業院校和企業在產教融合的過程中依然面臨著一系列的問題。例如，校企雙方的辦學利益分配。校企雙方可以探索建立混合所有制實訓實踐基地，根據雙方所占的股份比例進行利益分配。盡管如此，混合所有制職業院校依然屬于新事物，國家缺乏明確的管理制度。在這樣的條件下，校企雙方探索混合所有制辦學，只能著眼于建立短期機制。

加快建立產教融合的長效機制。職業教育領域的產教融合，重在制度建設。例如，加快建立產教融合型企業認證制度。產教融合型企業認證制度的基本內容應該包括：認證機構、認證對象、認證內容、考試方式等。對于通過該認證的企業，國家應該給與財政、稅收、土地、金融等綜合激勵。另外，加快其他長效機制的建設。第一，強化產教融合的動力機制。利益相關者應該共同協商，保障企業在產教融合中能夠獲得的收益。第二，建立產教融合的管理制度。政府應該以建設服務型政府為目標，以培育產教融合型企業為重要抓手，提高職業教育的人才培養質量。第三，健全產教融合的運行機制。利益相關者應該共同努力，優化職業院校的決策、激勵、監督，將產教融合的精神落實到學校辦學的各個環節。

參 考 文 獻

[1]林金輝.中外合作辦學的政策目標及其實現條件[J].教育研究，2018（10）：70-75.

[2]和震.職業教育校企合作中的問題與促進政策分析[J].中國高教研究，2013（1）：90-93.

[3]冉云芳，石偉平.企業參與職業院校校企合作成本、收益構成及差異性分析——基于浙江和上海67家企業的調查[J].高等教育研究，2015（9）：56-66.

[4]楊運鑫，羅頻頻，陳鵬.職業教育產教深度融合機制創新研究[J].職業技術教育，2014（4）：39-43.

[5]李玉珠.產教融合制度及影響因素分析[J].職教論壇，2017（13）：24-28.

[6]莊西真.產教融合的內在矛盾與解決策略[J].中國高教研究，2018（9）：81-86.

[7]萬衛.混合所有制改革與職業院校治理[J].職教論壇，2017（7）：36-40.