政府審計(jì)對國有經(jīng)濟(jì)去杠桿的影響機(jī)理與實(shí)踐探索研究

彭白樺

摘 要：國有企業(yè)去杠桿是降低經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的有效手段，也是政府審計(jì)關(guān)注的重點(diǎn)內(nèi)容。政府審計(jì)作為國家治理的重要工具，發(fā)揮著揭示、防御與預(yù)防的功能，對于國有企業(yè)的行為、財(cái)務(wù)狀況和內(nèi)部治理均存在影響。審計(jì)機(jī)關(guān)需要強(qiáng)化審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)評估，積極創(chuàng)新審計(jì)組織模式，督促國有企業(yè)做好內(nèi)部控制工作，以更好地發(fā)揮在服務(wù)國有經(jīng)濟(jì)去杠桿方面的作用。

關(guān)鍵詞：政府審計(jì) 國有經(jīng)濟(jì) 去杠桿 機(jī)理 實(shí)踐

中圖分類號：F275 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：2096-0298（2019）01（b）-185-02

政府審計(jì)是國家治理的重要手段之一，基本職能在于保障國有經(jīng)濟(jì)的健康穩(wěn)定性，切實(shí)保障廣大人民的利益。政府審計(jì)是發(fā)揮審計(jì)揭示、防御作用，形成國家政策落實(shí)長效管理機(jī)制，推動(dòng)國家經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展的必要途徑。在資本市場前景向好的條件下，“杠桿”能夠幫助企業(yè)獲得更多收益，若前景不佳則“杠桿”會(huì)導(dǎo)致企業(yè)虧損嚴(yán)重[1]。因此，在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)背景下，既要保障經(jīng)濟(jì)增長速度，也需要保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展的平穩(wěn)性，這就需要通過“去杠桿”的方式，避免社會(huì)融資增速放緩，營造穩(wěn)妥的市場環(huán)境。這也要求政府與企業(yè)積極調(diào)整債務(wù)結(jié)構(gòu)，全面推行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。近年來，我國很多地方政府采用短期借款的方式開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，最終導(dǎo)致負(fù)債嚴(yán)重。而很多企業(yè)由于盲目擴(kuò)張等因素，引發(fā)資本泡沫和金融風(fēng)險(xiǎn)，這都對社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定性帶來不良影響。2016年我國經(jīng)濟(jì)工作的重要內(nèi)容之一，就是實(shí)現(xiàn)“去杠桿”的目標(biāo)。我國十九大會(huì)議的召開，也提出要深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，通過“三去一降一補(bǔ)”促進(jìn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級。如何切實(shí)發(fā)揮政府審計(jì)在供給側(cè)改革中的作用，防范與化解重大金融風(fēng)險(xiǎn)，是審計(jì)機(jī)關(guān)重點(diǎn)研究的問題。本文在分析政府審計(jì)特點(diǎn)與功能的基礎(chǔ)上，研究了政府審計(jì)對國有經(jīng)濟(jì)去杠桿的影響機(jī)理，旨在更好地提升政府審計(jì)質(zhì)量，更好的為國有經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。

1 政府審計(jì)的特點(diǎn)和主要功能分析

國家政策是國家機(jī)關(guān)依據(jù)權(quán)威標(biāo)準(zhǔn)制定的，具有明確的目標(biāo)導(dǎo)向性，保障政策落實(shí)是體現(xiàn)國家意志、提升國家治理能力的基礎(chǔ)。政府審計(jì)的主要職能就是保障政策落實(shí)，發(fā)現(xiàn)并解決社會(huì)經(jīng)濟(jì)中存在的問題，維持經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定可持續(xù)性。

1.1 政府審計(jì)的內(nèi)容

政府審計(jì)是由績效與跟蹤審計(jì)發(fā)展而來的，跟蹤政策措施落實(shí)情況的一種審計(jì)方式。它主要考察政策落實(shí)的基本情況，包括資金配置情況、政策執(zhí)行進(jìn)度等，保留了績效審計(jì)對經(jīng)濟(jì)性、效果性的要求。根據(jù)審計(jì)署2008年發(fā)布的《審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》，要求審計(jì)部門積極探索對國家重大政策措施執(zhí)行和突發(fā)公共事項(xiàng)的全程跟蹤審計(jì)，不斷創(chuàng)新審計(jì)方式[2]。政府審計(jì)的內(nèi)容分為三個(gè)層面，一是綜合考評政策措施落實(shí)情況，了解政府制度、資金的配置情況；二是對項(xiàng)目建設(shè)實(shí)際情況進(jìn)行審計(jì)，了解資金使用是否合法合理；三是對項(xiàng)目績效進(jìn)行評價(jià)，了解政策執(zhí)行效果與資金使用效率。政府審計(jì)能夠掌握國家各項(xiàng)政策的落實(shí)情況，發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行中存在的問題，以審計(jì)的方式督促整改，避免由此對國家經(jīng)濟(jì)帶來的損失。

1.2 政府審計(jì)的特點(diǎn)

政府審計(jì)作為綜合性審計(jì)模式，其審計(jì)對象涉及范圍廣泛，不僅包括政府各級部門，也包括與政策措施落實(shí)相關(guān)的企事業(yè)單位、項(xiàng)目建設(shè)單位等。政府審計(jì)不僅需要掌握相關(guān)機(jī)構(gòu)的政策落實(shí)績效，也要了解對應(yīng)項(xiàng)目的資金使用效率。因此，政府審計(jì)具有審計(jì)對象廣泛性、審計(jì)內(nèi)容時(shí)效性與審計(jì)評價(jià)外部性的特點(diǎn)，要求審計(jì)人員具備主觀能動(dòng)性，能夠掌握多樣化的技術(shù)和方法。由于政府審計(jì)涉及的內(nèi)容復(fù)雜，主體抽象，情況多變，采用傳統(tǒng)的審計(jì)方式很難達(dá)到預(yù)期效果。因此，審計(jì)人員要靈活應(yīng)用多種方法，尤其需要根據(jù)政策措施落實(shí)情況，準(zhǔn)確把握審計(jì)方向，采用云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等技術(shù)，以及通過實(shí)地走訪與收集群眾意見的方式，全面保障政府審計(jì)的準(zhǔn)確性，充分體現(xiàn)政府審計(jì)時(shí)效性和預(yù)防性。

1.3 政府審計(jì)的作用

政府審計(jì)的功能主要體現(xiàn)在三個(gè)方面，即揭示問題、抵御影響、預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)。嚴(yán)格執(zhí)行國家各項(xiàng)政策法規(guī)，是各級政府的主要管理手段。而政府審計(jì)是保障政策落實(shí)，促進(jìn)國家治理能力提升的重要工具，其審計(jì)評價(jià)結(jié)果直接關(guān)系到政府管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)[3]。可以說，審計(jì)部門擔(dān)負(fù)著監(jiān)察政策落實(shí)情況的職責(zé)，可以全程跟蹤政府管理行為，發(fā)現(xiàn)管理機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目運(yùn)營、資金使用、機(jī)構(gòu)設(shè)置等方面的問題，通過深入分析發(fā)現(xiàn)問題的原因，揭示政府管理與政策體系中存在的缺陷，要求相關(guān)部門介入其中，及時(shí)對這些問題進(jìn)行整改。同時(shí)政府審計(jì)能夠抵御不良問題帶來的影響，降低對社會(huì)經(jīng)濟(jì)的危害。最后通過對問題進(jìn)行反饋，總結(jié)審計(jì)過程中可取的經(jīng)驗(yàn)，可以形成長效管理機(jī)制，達(dá)到預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)政策順利實(shí)施的目的。

2 政府審計(jì)對國有經(jīng)濟(jì)去杠桿的影響機(jī)理研究

國有企業(yè)是國有經(jīng)濟(jì)的重要支柱，也是我國近年來反腐的主戰(zhàn)場。為促進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的落實(shí)，我國審計(jì)部門采用多種審計(jì)手段推動(dòng)國有經(jīng)濟(jì)去杠桿，審計(jì)處理了一大批僵尸企業(yè)，在保護(hù)國家資產(chǎn)、反腐倡廉和促進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面發(fā)揮著不可忽視的作用。

2.1 政府審計(jì)對國有企業(yè)行為的影響

政府審計(jì)的基本職能就是發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督作用，全面掌握被審計(jì)對象的政策落實(shí)情況。隨著我國供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的深入推進(jìn)，審計(jì)部門越來越重視對國有企業(yè)去杠桿情況的跟蹤審計(jì)，了解這些企業(yè)的行為是否合法，是否保障了政策執(zhí)行效果。尤其對于負(fù)債率較高的國有企業(yè)。審計(jì)部門的主要任務(wù)，就是對其行為的合法合規(guī)性進(jìn)行監(jiān)督。在對國有企業(yè)去杠桿情況進(jìn)行審查時(shí)，重點(diǎn)關(guān)注這些企業(yè)是否符合廉潔從業(yè)規(guī)定，是否符合中央八項(xiàng)規(guī)定精神，是否及時(shí)對發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行整改，以及是否能夠保障政策執(zhí)行監(jiān)督等。政府審計(jì)的關(guān)注重點(diǎn)，也促使國有企業(yè)關(guān)注國家政策動(dòng)向，嚴(yán)格遵循相關(guān)政策法規(guī)，保障企業(yè)管理行為、決策措施的合法性，降低運(yùn)營過程中存在的風(fēng)險(xiǎn)。

2.2 政府審計(jì)對國有企業(yè)財(cái)務(wù)狀況的影響

政府審計(jì)在促進(jìn)國有企業(yè)去杠桿方面，主要通過了解被審計(jì)對象的資金流通狀況發(fā)揮鑒定職能。這一職能與績效審計(jì)類似，但還增加了專項(xiàng)審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等方面的內(nèi)容。目前很多國有企業(yè)的去杠桿計(jì)劃依然處于制定完善階段，還沒有形成統(tǒng)一的規(guī)范與模式。政府審計(jì)度需要對國有企業(yè)去杠桿進(jìn)行持續(xù)性監(jiān)督，從企業(yè)財(cái)務(wù)狀況、經(jīng)營績效入手，全面評估企業(yè)的運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)。在發(fā)布國有企業(yè)財(cái)務(wù)審計(jì)報(bào)告時(shí)，主要涉及對企業(yè)資產(chǎn)、負(fù)債率等相關(guān)數(shù)據(jù)的公布，以展現(xiàn)企業(yè)的實(shí)際經(jīng)營狀況。同時(shí)政府審計(jì)全面評價(jià)被審計(jì)對象財(cái)務(wù)運(yùn)營的合法性，做好國有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)鑒定工作，能夠督促國有企業(yè)改善財(cái)務(wù)管理流程，提高財(cái)務(wù)報(bào)表質(zhì)量，保障財(cái)務(wù)申報(bào)的可信度。

2.3 政府審計(jì)對國有企業(yè)內(nèi)部管理的影響

政府審計(jì)不僅發(fā)揮著經(jīng)濟(jì)鑒定職能，還擔(dān)負(fù)著對被審計(jì)對象的內(nèi)部治理進(jìn)行綜合評價(jià)，以督促其改善管理結(jié)構(gòu)，提升內(nèi)部管理效率與運(yùn)營效益的職責(zé)。國有企業(yè)為推進(jìn)供給側(cè)改革，依據(jù)國家政策逐步實(shí)現(xiàn)去杠桿，本身就需要注重內(nèi)部治理工作，通過內(nèi)部的有序管理，達(dá)到去除無用崗位、精簡管理機(jī)構(gòu)和提升管理績效的目的。審計(jì)部門在對國有企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督過程中，會(huì)全方位評價(jià)被審計(jì)企業(yè)的管理結(jié)構(gòu)是否合理，分析企業(yè)內(nèi)部控制是否有效，對國有企業(yè)的投資項(xiàng)目進(jìn)行客觀評估，并且研究其相關(guān)經(jīng)營活動(dòng)的可靠、可行性。這種審計(jì)評價(jià)方式，能夠減少國有企業(yè)出現(xiàn)盲目投資、管理失序等情況，督促審計(jì)對象調(diào)整內(nèi)部組織方式，激發(fā)發(fā)展?jié)撃埽嫣岣咦陨淼墓芾砟芰Α?/p>

3 政府審計(jì)促進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)去杠桿的實(shí)踐策略

政府審計(jì)的外部監(jiān)督作用，有助于國有企業(yè)積極執(zhí)行去杠桿計(jì)劃，為國有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供動(dòng)力。然而由于我國政府審計(jì)的實(shí)踐探索時(shí)間不長，還沒有穩(wěn)定長效的作用機(jī)制，在服務(wù)國有經(jīng)濟(jì)方面還存在缺陷。為此，要想保障政府審計(jì)對國有經(jīng)濟(jì)去杠桿的持續(xù)有效性，還需要完善政府審計(jì)流程，強(qiáng)化審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)評估工作，發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的最大化效能。

3.1 強(qiáng)化政府審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)評估

在對國有企業(yè)去杠桿政策落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)督時(shí)，政府審計(jì)要想發(fā)揮穩(wěn)定的作用，就有必要做好風(fēng)險(xiǎn)評估工作，全方位審視審計(jì)程序與方式方法，保障跟蹤審計(jì)的科學(xué)性。目前很多國有企業(yè)在去杠桿工作實(shí)施方面，還處于計(jì)劃制定階段，還缺乏完善的戰(zhàn)略方案，政府部門也沒有出臺綱領(lǐng)性文件，這就無法為國有企業(yè)的政策落實(shí)提供引導(dǎo)。而政府審計(jì)工作的實(shí)施，有必要做好審計(jì)流程完善和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)工作，以為國有經(jīng)濟(jì)去杠桿積累更多有價(jià)值的知識。由于政府跟蹤審計(jì)周期長，投入成本大，要想切實(shí)發(fā)揮審計(jì)作用，促進(jìn)國有企業(yè)價(jià)值增值，科學(xué)的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)評估是必不可少的環(huán)節(jié)。這就要求審計(jì)部門在審計(jì)實(shí)踐階段，對被審計(jì)對象的去杠桿風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行綜合評估，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)程度進(jìn)行分類，對具有相同風(fēng)險(xiǎn)的企業(yè)實(shí)施統(tǒng)一管理。對于高風(fēng)險(xiǎn)的企業(yè)，審計(jì)部門要增加審計(jì)投入，合理選擇審計(jì)方式，持續(xù)監(jiān)督其去杠桿執(zhí)行情況，對低風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)則適當(dāng)降低成本，從而有的放矢地提升審計(jì)成效。

3.2 創(chuàng)新政府審計(jì)組織模式

在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下，政府審計(jì)的作用日益凸顯，其審計(jì)職能得到不斷拓展，審計(jì)任務(wù)也越來越重。而從政府審計(jì)實(shí)踐情況來看，一些審計(jì)機(jī)構(gòu)在內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)、審計(jì)內(nèi)容方面存在重疊，如對國有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與財(cái)務(wù)收支審計(jì)，在工作內(nèi)容方面存在重復(fù)，這就容易導(dǎo)致審計(jì)資源浪費(fèi)。為此，審計(jì)機(jī)關(guān)有必要充分引入先進(jìn)技術(shù)與經(jīng)驗(yàn)，依托新技術(shù)促進(jìn)各部門、各機(jī)構(gòu)之間的信息共享，并不斷完善審計(jì)組織模式，避免出現(xiàn)重復(fù)性建設(shè)，降低審計(jì)監(jiān)督成本。對于國有企業(yè)的財(cái)務(wù)收支審計(jì)工作，審計(jì)部門需要持續(xù)跟蹤與綜合評價(jià)，并且及時(shí)對外發(fā)布審計(jì)公告，全面披露企業(yè)財(cái)務(wù)狀況，揭示企業(yè)運(yùn)營中存在的問題。為了縮短審計(jì)周期，提高審計(jì)組織效率，審計(jì)機(jī)關(guān)可以積極整合民間審計(jì)力量，借助民間審計(jì)全方位了解被審計(jì)對象，發(fā)揮對國有企業(yè)去杠桿的風(fēng)險(xiǎn)控制作用，而將主要資源集中于政策落實(shí)相關(guān)審計(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)上，切實(shí)提高整體審計(jì)效益。

3.3 強(qiáng)化內(nèi)部控制審計(jì)工作

在我國大力推進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景下，“提高企業(yè)活力，提高資產(chǎn)保值增能力”成為國有企業(yè)改革的核心目標(biāo)，也為國有企業(yè)去杠桿指明了方向。在國有企業(yè)步入改革深水區(qū)的同時(shí)，頻繁出現(xiàn)的“僵尸企業(yè)”，也讓公眾質(zhì)疑這些企業(yè)的內(nèi)部管理控制水平，深深憂慮供給側(cè)改革的成效。若企業(yè)內(nèi)部控制機(jī)制不健全，如投資決策形式不合理、管理混亂等，勢必影響其改革發(fā)展步伐，也難以保障持續(xù)的運(yùn)營效益。政府審計(jì)服務(wù)于國有企業(yè)去杠桿，本身是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，需要審計(jì)部門與企業(yè)密切配合，也需要企業(yè)重視內(nèi)部控制制度建設(shè)，以良好的內(nèi)部“穩(wěn)壓器”保障去杠桿計(jì)劃落實(shí)，進(jìn)而更好地提高自身的資產(chǎn)價(jià)值。完善的內(nèi)部控制制度，是國有企業(yè)內(nèi)控建設(shè)的目標(biāo)，也是提高企業(yè)經(jīng)營有效性的必要途徑。國有企業(yè)不僅要督促管理層學(xué)習(xí)內(nèi)控知識，嚴(yán)格依據(jù)管理規(guī)章開展工作，也要做好企業(yè)文化建設(shè)工作，讓全體員工認(rèn)識到內(nèi)部管理的重要性，全面提高集體的凝聚力。

4 結(jié)語

政府審計(jì)是涉及對象廣泛的復(fù)雜工程，是督促政策措施落實(shí)、提高國家治理水平的有效工具。在我國大力推行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景下，需要充分發(fā)揮政府審計(jì)服務(wù)國有企業(yè)去杠桿的作用，切實(shí)防范國有企業(yè)的財(cái)務(wù)與金融風(fēng)險(xiǎn)，維持國有經(jīng)濟(jì)的健康穩(wěn)定運(yùn)行。審計(jì)部門也要持續(xù)關(guān)注國有經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)向，根據(jù)不同領(lǐng)域、不同行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)狀況，采用差異化的應(yīng)對措施，強(qiáng)化高風(fēng)險(xiǎn)排查和不良資產(chǎn)清退工作，保障審計(jì)監(jiān)督的穩(wěn)定連續(xù)性。

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