民族地區基層政府職能轉變過程中行政法變通的合理性探析

【摘 要】 在國家發展中，由于政治、經濟、文化等各方面的原因，政府的職能也需要不斷地改變，在發展過程中政府逐漸從一個全能政府轉變為守夜人，高層政府職能轉變，基層政府也將隨之轉變。少數民族地區的發展關乎整個國家的發展，在發展過程中基層政府也需要根據實際情況不斷地進行職能轉變。但是在少數民族地區有其特殊的文化、環境因素，因此就不能按部就班的按照中央的有關政策開展各項活動，而需要在不違背憲法、法律、立法法的前提下，因地制宜的提出一些便民、高效的措施來開展各項活動。

【關鍵詞】 民族地區 政府 職能轉變 行政法 變通

一、政府職能轉變過程

政府職能轉變，是指國家行政機關在一定時期內，根據國家和社會發展的需要，對其應擔負的職責和所發揮的功能、作用的范圍、內容、方式的轉移與變化。政府職能轉變的必然性，是由影響政府職能的諸多因素所決定的。包括管理職權、職責的改變（對哪些事物負有管理權責，管什么，管多少，管到什么程度），管理角色（主角、配角等）的轉換，管理手段、方法、及其模式的轉變等。

改革走到今天，已屆不惑。屈指算來，包括今年的改革，國務院機構一共集中進行了8次改革，基本上平均每5年就進行一次政府機構的調整。為什么機構改革的次數如此頻繁？原因就在于這幾十年，中國始終處在激烈的經濟社會深刻變革之中。深化國有資產管理和金融體制改革，沒有專門的監管部門如何能夠落實？食品藥品安全問題日益突出，但“幾頂大蓋帽管不好一頭豬”的窘境怎樣克服？經濟基礎變化了，上層建筑必須隨之而變。從歷次的改革中中國政府職能逐漸從既當運動員又當裁判員的大包大攬狀況成為守夜人。歷次改革情況如下：

第一次：1982年，提高政府工作效率。這次改革歷時3年之久，改革明確規定了各級各部的職數、年齡和文化結構，減少了副職，提高了素質;在精簡機構方面，國務院各部門從100個減為61個，人員編制從原來的5.1萬人減為3萬人。主要是精簡了各級領導班子，加快了干部隊伍年輕化。第二次：1988年，合理配置職能。通過改革，國務院部委由45個減為41個，直屬機構從22個減為19個，非常設機構從75個減到44個，部委內司局機構減少20%。在國務院66個部、委、局中，有32個部門共減少1.5萬多人，有30個部門共增加5300人。增減相抵，機構改革后的國務院人員編制比原來減少了9700多人。重點是圍繞經濟改革轉變政府職能，淡化經濟管理部門的微觀管理職能。第三次：1993年，適應市場經濟需要。改革后，國務院組成部門設置41個，加上直屬機構、辦事機構18個，共59個，比原有的86個減少27個，人員減少20%。國務院不再設置部委歸口管理的國家局，國務院直屬事業單位調整為8個。此外，國務院還設置了國務院臺灣事務辦公室與國務院新聞辦公室。重點是以政企分開為中心，目的是構建社會主義市場經濟基本框架。第四次：1998年，消除政企不分的組織基礎。國務院不再保留的有15個部委，新組建4個部委，更名的有3個部委。改革后除國務院辦公廳外，國務院組成部門由原有的40個減少到29個。是以中央政府人員、機構減半為目標，政府職能轉變有了重大進展。第五次：2003年，機構改革再深化。這次改革是在加入世貿組織的大背景之下進行的。除國務院辦公廳外，國務院29個組成部門經過改革調整為28個，不再保留國家經貿委和外經貿部，其職能并入新組建的商務部。第六次：2008年，優化組織結構。改革后，除國務院辦公廳外，國務院組成部門設置27個。這次國務院改革涉及調整變動的機構共15個，正部級機構減少4個，新組建工信部、交通運輸部等5個部委。2003年和2008年這兩次改革是為了適應加入世貿組織，提出了決策、執行、監督三權協調的要求。第七次：2013年，轉換政府職能。這次改革，國務院正部級機構減少4個，其中組成部門減少2個，副部級機構增減相抵數量不變。改革后，除國務院辦公廳外，國務院設置組成部門25個。實行鐵路政企分開，不再保留鐵道部，組建國家鐵路局和中國鐵路總公司。組建國家衛生和計劃生育委員會、國家食品藥品監督管理總局、國家新聞出版廣播電影電視總局，重新組建國家海洋局、國家能源局。主要也是繼續圍繞轉變政府職能這個核心，探索建立大部門體制。 第八次：2018年，優化機構設置和職能配置。十三屆全國人大一次會議聽取了國務院機構改革方案的說明，方案對國務院組成部門和其他機構進行了較大幅度的調整，減少了8個正部級機構和7個副部級機構，除了國務院辦公廳外，國務院設置組成部門26個。國務院機構改革主要任務是解決政府機構設置和職責劃分不夠科學、政府職能轉變不到位等問題，為的是構建職責明確、依法行政的政府治理體系，加快建設人民滿意的服務型政府。

二、少數民族地方政府職能轉變面臨的特殊問題

少數民族地方政府具有雙重身份，一方面作為上級政府的下屬機構，負責傳達上級政府的命令和指示，執行上級政府的法令和政策，并完成上級政府攪拌的事項等;但另一方面，地方政府又是地方區域的政權機關，負責對該地區的各項事務進行管理。我國是一個統一的多民族國家，實行民族區域自治制度，在各少數民族聚居的地方，在國家統一的領導下，實行區域自治，設立自治機關，行使自治權。民族地區基層政府不僅是地方國家行政機關的組成部分，而且在履行政府一般工作職能的同時還具有一定的特殊性。首先，民族地區基層政府不僅是地方國家行政機關的組成部分，而且是民族地區的自治機關，擁有憲法和法律賦予的自治權，因此在貫徹落實上級政府的安排過程中，民族地區基層政府具有很大的自主裁決權。其次，少數民族地區由于政治、經濟、文化、社會等各方面的原因，在某種程度上發展程度還有別于東中部發達地區，如果在改革過程中采取搞一刀切，那么不但不會促進國家的發展，反而會造成一些嚴重的問題，以此延緩國家的發展。現在就以四川省阿壩藏族羌族自治州的若爾蓋縣（以下簡稱若爾蓋縣）為例進行簡單的分析。若爾蓋縣位于青藏高原東部邊緣地帶，地處阿壩藏族羌族自治州北部，位于四川省北部，系四川通往西北省區的北大門，至2010年底，若爾蓋縣總人口75791人，其中農牧業人口65871人，占86.9%：藏族69104人，占91.1%。居住有藏族、漢族、回族、羌族、彝族等12個民族，這里的藏族是直接從封建農奴社會過渡到了社會主義社會，可謂是一步跨千年。若爾蓋主要有伊斯蘭教和佛教兩大教派。同時若爾蓋全年大概有9個月處于冬季，可謂是常冬無夏。由于這些歷史、文化、地理位置、經濟等種種原因致使政府職能轉變不能完全依照中央的大政方針進行，而需要在憲法、法律和立法法的框架下，在不違背上級有關政策宗旨的前提下因地制宜的進行相應的變通。

（一）在經濟發展方面，若爾蓋的經濟收入主要依靠的是第一產業和第三產業。若爾蓋是畜牧大縣，當地的農牧民群眾大部分的收入來源是靠年底銷售牦牛為主，部分農區則以銷售農產品（菜籽油、大黃等為主）。全縣的主要經濟收入則旅游業，但是若爾蓋的旅游業具有明顯的季節性，全年的旅游時間主要集中在6-9月，全年的其他季節則為淡季，加上若爾蓋旅游基礎設施的不完善及游客承載能力的限制，因此本地區的經濟發展水平也受到限制。

（二）在政治發展方面，若爾蓋可謂是一步跨千年。若爾蓋在新中國建立之后，是直接從封建農奴社會過度到社會主義社會的，因此在若爾蓋很多農牧民群眾的思想還受到封建農奴社會的影響：男尊女卑、向往來世、特權意識等思想還或多或少的影響著本地的農牧民群眾，大部分人缺乏民主意識，不利于各項工作的開展。

（三）在文化發展方面，受到經濟發展落后、封建農奴思想、宗教文化等的影響，在若爾蓋很多適齡兒童都因為家庭經濟困難、家庭缺乏勞動力、或很小就輟學充當家庭勞動力或者出家而失去了接受文化教育的機會，現在雖然通過九年義務教育、教育均衡發展的政策，已經解決了部分輟學兒童就學問題，但還有一部分屬于不愿意到學校讀書，他們安于當前的生活，因此要提高本地區文化水平還任重道遠。

（四）在社會發展方面，由于宗教信仰的原因，本地區人民普遍信仰當地的活佛，活佛的話比當地政府的政策還管用，每一個村寨都有一個專門的活佛管理當地農牧民的日常生活，因此在部分社會治理過程中當地政府還需要加強與當地活佛的聯系，只有通過這種方式，才能達到更好的管理本地區的目標。此外由于農奴思想的影響，本地區還有極強的個人崇拜意識，和特權意識，因此在社會治理和管理過程中，部分人受特權意識的影響安于現狀，有的則想方設法謀求特權思想，維護自身的特權思想。除此之外，部分落后地區還存在一夫多妻或者一妻多夫現象，這也嚴重的影響了本地區的社會管理，同時也阻礙了社會的發展進步。

三、少數民族地區基層政府職能轉變過程中行政法變通的構建策略

少數民族地區具有特殊的政治、經濟、文化因素，因此基層政府在治理過程中也需要根據實際情況和憲法賦予的權力，因地制宜的采取措施，對行政法進行適當的變通，以此來提高基層政府的行政效率和水平。

（一）確立公共治理主體。在少數民族地區，以若爾蓋縣為例，在傳統的治理模式中，社會主要問題主要由家族或地區德高望重的人來裁決，這在一定時期內也達到了維護社會穩定的作用，但是隨著社會的發展，經濟、文化水平不斷提升，如果再采取以前那種方式很難達到維護社會穩定的水平，因此最好的方式就是吸取傳統治理模式中的優點，再結合現代治理模式，采取雙重公共治理主體，在融合中不斷促進社會的發展和穩定。

（二）建立少數民族地區群眾合法訴求的表達機制。在少數民族地區，現在重要的一項工作就是維穩，如果維穩工作做的不到位，那么也就談不上發展，由此可見維穩工作的重要性。要將維穩工作開展好，最重要的就是要建立少數民族合法訴求的表達機制。基層政府應當在不違背憲法、法律、立法法的前提下，不斷地進行管理方式的創新，在基層設置群眾合法訴求表達機構，聽取群眾的心聲，盡最大可能解決卻終合法訴求，將矛盾解決在搖籃中，以此更好的維護社會穩定，不斷促進民族地區的發展。

（三）堅持經濟多元發展方向。在少數民族地區，社會發展程度較低，但是一般都擁有豐富的自然資源和人文資源。由于對這些資源的開發水平有限，因此就可以加大招商引資力度，在不破壞當地環境、文化的基礎上，采取多種經濟發展方式，比如開發旅游資源、礦產資源、文化資源等等。政府也要加大對經濟的扶持力度，建立相關的規章制度，為本地區經濟多元化發展提供制度和法律保障。

（四）建章立制促進適齡兒童到校就讀。對于現階段部分民族地區出現的輟學兒童較多情況，應當多措并舉來改變現狀。首先，因貧輟學者，政府要加大扶貧力度，保證適齡兒童都入學;其次，根據《教育法》等法律，在不違背憲法、法律、立法法的前提下，對適齡兒童不進校學習的，對其監護人進行懲處（例如：罰款、警告等），以此來促進適齡兒童就讀率不斷上升，少數民族地區群眾文化水平不斷提升。

總之，在政府職能轉變過程中，少數民族基層政府應當根據實際情況因地制宜的對行政法進行變通，在此基礎上不斷的維護少數民族權益，不斷促進少數民族地區社會的穩定和發展。

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作者簡介：蔡良燕（1991―）女，藏族，四川成都，研究生，西南民族大學，民族區域自治制度。