改革開放40年職業教育校企合作的制度變遷

萬衛 張帆

摘要：改革開放40年，我國職業教育校企合作制度經歷了重建期、法制化時期、專門化時期等三個階段，基本特征是：從中央政府為主向地方政府為主、從單一政府主體向多元主體轉移;以強制性制度變遷為主、誘致性制度變遷為輔;內外部因素共同推動。為了推動職業教育校企合作走向深入，制度變遷的基本方向應該是：發揮政府主導作用，發揮行業指導作用，增強企業主體動力，努力打造命運共同體。

關鍵詞：職業教育;校企合作;制度變遷

中圖分類號：G710? ? 文獻標識碼：A? ? 文章編號：1672-5727（2019）09-0005-06

職業教育具有跨界性，這就決定了校企合作是其重要的辦學模式。改革開放40年，校企合作的形式與內容日趨豐富，提高了職業教育的辦學質量，增強了職業教育的吸引力。然而，校企合作的水平始終不高，已經成為阻礙職業教育發展的重要原因。究其根源，校企合作的制度還不健全。回望歷史，校企合作的制度建設始終伴隨著職業教育發展。那么，我國職業教育校企合作制度如何走到今天，它將走向哪里，我們將對此展開討論。

一、理論基礎與分析框架

制度變遷是指新制度代替舊制度的過程。總的來看，人們主要討論了制度變遷的主體、形式和動力等。首先，制度變遷的主體。道格拉斯·C·諾斯認為，制度變遷的主體是社會行動團體，主要有政治家和企業家[1]。曼瑟·奧爾森提出，制度變遷的主體是具有明確目標的利益集團。應該說，利益集團是社會行動團體的具體化。其次，制度變遷的形式。林毅夫提出，根據制度變遷主體的不同，可將其分為強制性和誘致性。強制性制度變遷是指政府命令、法律等力量的介入而導致制度變化;誘致性制度變遷是指個人或組織倡導、組織和頒布等行為而導致的制度變化。再次，制度變遷的動力。道格拉斯·C·諾斯認為，稀缺性、競爭、認知、選擇等是推動制度變遷的重要力量。曼瑟·奧爾森提出，利益集團的博弈決定了制度能否變遷。在本文中，筆者將運用制度變遷的主體、形式、動力等概念工具，分析我國職業教育校企合作制度的演變過程。

二、職業教育校企合作的制度變遷過程

改革開放40年，職業教育校企合作制度經歷了怎樣的發展過程，根據制度的正式化程度，可將其分為重建期、法制化時期、專門化時期三個階段。

（一）重建期（1979—1995年）

1979年，教育部發出《征求對〈全日制中等專業學校工作條例〉意見的通知》，標志著職業教育校企合作制度進入重建期。《通知》提出，中等專業學校“應該根據專業的需要和可能條件，舉辦工廠、農場或醫院，也可以同校外的廠礦企業、農場、農村人民公社、醫院等建立固定的聯系”。可見，政府開始著手恢復半工半讀為主要形式的職業教育校企合作制度。其后，我國相繼發布《關于轉發全國勞動就業會議文件的通知》（1980年）、《關于改革城市中等教育結構發展職業技術教育的意見》（1983年）和《技工學校工作條例》（1986年）等文件，繼續完善半工半讀的職業教育校企合作制度。

經過十多年的努力，我國基本完成了職業教育校企合作制度的重建任務。從政策的角度看，職業教育校企合作制度的主要特點有：第一，以恢復職業院校和企業的聯系為政策目標。這一時期職業教育校企合作制度的目的是通過多種形式恢復職業院校和企業的聯系。職業院校和企業的聯系方式主要有兩種，一是職業院校利用自身條件舉辦企業;二是職業院校和企業建立固定的聯系。第二，以政府命令為政策工具。為了恢復職業院校和企業的聯系，政府主要采用的是強制性工具。例如，1991年，國務院發布《關于大力發展職業技術教育的決定》中提出“企事業單位必須認真解決職業技術學校實驗、實習設備和校內外實習基地，企業應積極接納職業技術學校師生到廠實習。”可見，通過政府命令的方式，明確指出了企業在職業技術學校實習活動中應該承擔的責任。第三，以實訓基地建設為政策重點。重建期間，職業教育校企合作制度建設的重點是實訓基地建設[2]。應該來說，政策實施之后取得了較好的效果。許多職業院校紛紛利用閑置的校舍舉辦企業，校辦企業如雨后春筍般冒了出來。職業院校與企業建立了穩定的聯系，在一定程度上提高了實習質量。

制度重建時期，職業教育校企合作的制度變遷呈現出以下特點：第一，制度變遷的主體是中央政府。這一時期，地方政府始終承擔著職業教育校企合作的重要責任。例如，1980年，中共中央《關于轉發全國勞動就業會議文件的通知》中提出“提倡省、市、自治區經濟管理部門和企業向學校投資、出專業教員、提供實習場地。”盡管如此，中央政府始終是該階段職業教育校企合作制度變遷的主體，其發文機構有中共中央、原國家教育委員會、原國家計劃委員會等。第二，制度變遷的形式為強制性。這一時期，中央政府主要通過頒布指導性意見而使職業教育校企合作的制度發生變化。例如，1986年，原國家教育委員會、原國家計劃委員會、國家經濟委員會聯合下發《關于經濟部門和教育部門加強合作促進就業前職業技術教育發展的意見》中提出“積極探索發展職業技術教育的新路子。可以進行廠校合作培訓制度的試點。”第三，制度變遷的動力主要是經濟體制的變革。改革開放以后，我國開始從計劃經濟體制向市場經濟體制轉型，資源配置的方式發生重大改變。隨著經濟體制轉型，我國的職業教育辦學體制也開始發生變化。1985年，中共中央頒布《關于教育體制改革的決定》，提出“發展職業技術教育，要充分調動企事業單位和業務部門的積極性，并且鼓勵集體、個人和其他社會力量辦學。”在這樣的條件下，社會力量紛紛參與職業教育辦學，為校企合作營造了良好的外部條件。

（二）法制化時期（1996—2017年）

1996年，第八屆人民代表大會審議通過《中華人民共和國職業教育法》，標志著職業教育校企合作進入法制化階段。《職業教育法》第二十三條規定：“職業學校、職業培訓機構實施職業教育應當實行產教結合，為本地區經濟建設服務，與企業密切聯系，培養實用人才和熟練勞動者。”產教結合是校企合作的重要目的，校企合作是產教結合的重要實現形式。從這個意義上說，產教結合是校企合作的第一次升級。我國將產教結合寫入《職業教育法》，意味著校企合作開始具有明確的法律基礎。之后，我國相繼發布《關于進一步發揮行業、企業在職業教育和培訓中的作用的意見》（2002年）、《中華人民共和國就業促進法》（2007年）、《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年） 》（2010年）、《關于深化產教融合的若干意見》（2017年）等文件，推動了職業教育校企合作的法制化進程。

三、職業教育校企合作的制度變遷特征

職業教育校企合作制度已經走過了40年。那么，它的演變規律是什么？筆者認為，職業教育校企合作的制度變遷具有如下特點。

（一）制度變遷的主體

職業教育校企合作制度的變遷，是政府、企業、行業、職業院校和個人等主體共同努力的結果。總的來看，我國職業教育校企合作的制度變遷呈現出從中央政府為主向地方政府為主、從單一政府主體向多元主體轉移的特征。在制度重建期，中央政府始終是該階段職業教育校企合作制度變遷的主體，其發文機構有中共中央、原國家教育委員會、原國家計劃委員會等。法制化時期，制度變遷的主體以地方政府為主。地方性政府綜合運用立法、政策指導、撥款、信息共享等手段，加快本地區職業教育校企合作的制度建設。專門化時期，政府、企業、行業、職業院校和個人分別承擔著校企合作的責任，享有相應的權利。協調利益相關者的利益訴求與沖突逐漸成為制度建設需要處理的關鍵問題。

（二）制度變遷的形式

職業教育校企合作制度的變遷，既有強制性制度變遷，還有誘致性制度變遷。總的來看，我國職業教育校企合作制度呈現出以強制性制度變遷為主、誘致性制度變遷為輔的特征。在制度重建期，中央政府主要通過頒布指導性意見而引發職業教育校企合作的制度變化。在法制化時期，職業院校和企業行業不僅積極參與政府舉辦的校企對接活動，還共同頒布推動校企合作的措施。在專門化時期，隨著校企合作的內容與形式的變化，需要中央政府積極發揮統籌、協調、指導的職能。在這樣的條件下，中央政府適時頒布《職業學校校企合作促進辦法》，校企合作開始進入全新的階段。然而，隨著《辦法》的實施，逐漸暴露出一系列的問題。例如，《辦法》沒有配套實施細則，導致其難以真正落地。這就要求職業教育校企合作的參與主體積極行動以推動制度變革。

（三）制度變遷的動力

職業教育校企合作制度的變遷，是內外部因素共同作用的結果。總的來看，我國職業教育校企合作制度的變遷，外因是條件，內因是根據。從外部因素來看，經濟體制的變革是主要方面。改革開放以后，我國開始從計劃經濟體制向市場經濟體制轉型。隨著經濟體制轉型，我國的職業教育辦學體制也開始發生變化。社會力量紛紛參與職業教育辦學，為校企合作營造了良好的外部條件，推動校企合作的制度變革。從內部因素來看，建立現代職業教育體系是重要方面。現代職業教育體系的基本特點是規模合理、結構科學、制度完善、保障有力。應該來說，完善校企合作制度是建立現代職業教育體系的關鍵一環。究其原因，職業教育具有跨界性。如果沒有企業的積極參與，職業教育的質量就難以保證，現代職業教育體系也難以真正建立。

四、職業教育校企合作的制度變遷方向

當前，我國職業教育校企合作制度存在著法律體系不夠健全、缺乏合作雙贏機制、監督評估機制不完善等問題[5]。那么，職業教育校企合作制度究竟向何處去？為了推動職業教育校企合作走向深入，其制度變遷的基本方向應該是：發揮政府主導作用，增強企業主體動力，努力打造命運共同體。

（一）發揮政府主導作用

政府發揮主導作用，是完善職業教育校企合作制度的基礎。具體來說，可以從三個方面著手。首先，廣泛宣傳動員。在我國，職業教育校企合作存在著“校熱企冷”的窘境。究其根源，主要是企業獲得的收益比較低。較近的一項調查顯示，企業參與校企合作的成本和收益構成呈現較大的差異性，但總體呈“低成本、低收益”狀態[6]。因此，政府應該通過電視、報紙、雜志、微博等各種媒體，宣傳企業參與職業教育校企合作可能獲得的高收益。例如，在勞動力市場競爭日趨激烈的條件下，企業可以通過與職業院校合作育人減少對外部勞動市場的依賴。其次，加強組織領導。《辦法》第十九條規定，“國家發展改革委、教育部會同人力資源社會保障部、工業和信息化部、財政部等部門建立工作協調機制。”部際工作協調機制的建立，能夠更好地發揮政府對職業教育校企合作的指導功能。在這樣的條件下，各級地方部門也應盡快建立相應的工作協調機制。再次，重視監督落實。隨著《辦法》的頒布，我國職業教育校企合作有了專門的法律依據。然而法律能否發揮作用，關鍵在于是否落到實處。因此，國務院教育督導委員會應該對省級政府落實《辦法》的情況進行定期或不定期的督查。各級地方政府也應建立相應的督查機制，最大程度地發揮法律對職業教育校企合作的促進作用。

（二）發揮行業指導作用

發揮行業指導作用，是完善職業教育校企合作制度的基礎。第一，明確行業在校企合作的角色定位。在校企合作中，行業應該承擔好主持人、管理者、督查者等多重角色[7]。作為主持人，行業需要協調好職業院校和企業的利益沖突。作為管理者，行業需要重點銜接好學歷證書與職業資格證書。作為督查者，行業需要確對接好職業院校的專業建設與企業的崗位需求。第二，健全行業參與校企合作的體制機制。國際經驗表明，各國一般通過立法形式確定行業在校企合作中的地位、作用、參與形式、權責等[8]。我國應該修訂《職業學校校企合作促進辦法》，盡快出臺《職業學校校企合作促進辦法實施細則》，為行業更好發揮指導作用創造良好的制度環境。第三，加強行業自身能力建設。行業是職業教育校企合作的指導者，扮演著多重角色，使命十分重大。行業履行自身在職業教育校企合作中的責任，需要不斷加強隊伍和制度建設，在國家職業標準和國家職業資格證書體系建設方面發揮更大作用。

（三）增強企業主體動力

增強企業主體動力，是完善職業教育校企合作制度的關鍵。一方面，增加企業參與校企合作的收益。一項研究顯示，企業參與職業教育校企合作而獲得的收益，包括合作學生頂崗實習的短期收益、合作學校資源的使用收益、政府優惠政策的補給收益[7]。其中，企業獲得的最大收益來自合作學生頂崗實習的短期收益。從資源使用的角度看，企業能夠從合作學校獲得更大的收益，但增長空間有限。因此，政府應落實《辦法》的相關規定，大幅度地增加企業的其他收益。例如，《辦法》第二十二條規定，“縣級以上地方人民政府對校企合作成效顯著的企業，可以按規定給予相應的優惠政策。”據此，政府不僅應該給予相關企業繳納所得稅方面的優惠，還應該在財政、金融、土地等方面給予綜合激勵。另一方面，降低企業參與校企合作的成本。企業參與職業教育校企合作而付出的成本，主要有企業尋找職業院校的信息搜尋和決策成本、企業支付給合作學生的直接或間接成本、企業支付給培訓人員的直接或間接成本等[8]。經驗表明，企業缺乏參與職業教育校企合作的興趣，其根源是企業付出的成本大于或等于收益。因此，政府、職業院校、企業等多元主體應該本著合作共享的精神，努力降低企業參與職業教育校企合作而產生的各種成本。

（四）努力打造命運共同體

努力打造命運共同體，是完善職業教育校企合作制度的保障。所謂命運共同體，是指職業院校在追求自身利益過程中兼顧企業的合理關切，通過校企合作促進雙方的共同發展。對此，我們可以從兩個方面進行理解。首先，在校企合作過程中，雙方有不同的利益訴求。職業院校參與校企合作，主要訴求是提高人才培養質量;企業參與校企合作，主要訴求則是獲得經濟收益。究其根源，職業院校是教育組織，而企業屬于經濟組織。因此，在校企合作過程中，雙方必然存在著分歧。其次，通過校企合作，雙方有著共同的追求。從組織的屬性來看，雙方有著不同的訴求。盡管如此，雙方有著共同的目標，即實現教育鏈和產業鏈的融合。通過“兩鏈融合”，幫助職業院校和企業實現自己的主要訴求。職業院校和企業打造命運共同體，既要共建，更要共享。一方面，雙方可以通過制定專業教學標準、建設實習實訓基地、培訓“雙師型”教師、探索發展混合所有制職業院校等方式，增強職業教育的吸引力。另一方面，雙方可以依據《職業學校校企合作促進辦法》《職業教育法》等法規的規定，簽訂合作辦學協議，共享發展成果。

參考文獻：

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[8]王世斌，潘海生.行業組織參與職業教育校企合作的現狀、經驗及其啟示[J].中國職業技術教育，2012（33）：40-43.

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（責任編輯：楊在良）