多元糾紛解決背景下我國行政訴訟調解制度之構建

孫樹成

摘要 在我國行政司法實踐中，法律明文規定行政訴訟具有可調解性的特征，且在《行政訴訟法》原則上行政訴訟是不可調解的，從多年的實踐經驗看，行政訴訟適用于調解，同時在一些具有爭議的事件中，能夠有效提高爭議解決方案的效率，解決大部分的行政爭端，對維護社會和諧穩定具有重要意義，滿足現代社會主義發展的需求。隨著社會的進步與發展，我國的法律體系和制度逐漸趨于完善，合作國家理念的變遷，行政訴訟調解制度的引入，促使政府角色發生演變，故當下我國構建行政訴訟調解制度具有可行性。本文通過行政訴訟可調節性之爭引出構建行政訴訟調解制度的作用，提出構建行政訴訟調解制度的基礎理論，最后借鑒參考國外行政訴訟的調解制度構建我國特有的行政訴訟調解制度。

關鍵詞 行政訴訟 調解制度 構建

中圖分類號：D925 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.02.014

一、問題的提出

從《行政訴訟法》相關規定可以看出，在立法中原則上具有不可調解性，特殊案例外除外，即使滿足調解性，同時還需要滿足對應的條件，例如行政裁量、補償、行政賠償等。截止到目前為止，行政審批事件調解工作卻從未停止過，甚至成為特殊事件中主要的調解方式。行政訴訟調解事件不僅缺乏法律依據，同時在形式上還與法律明文規定相違背，行政訴訟調解事件不僅不利于司法權威的鞏固，還缺乏救濟制度、結案方式、統一的原則。但是從《關于行政訴訟撤訴若干問題的規定》司法解釋來看，雖然提供了依據，但是法律地位被限制，仍沒有解決行政訴訟制度中的問題。

從理論上看，行政訴訟的可調解仍沒有具體的解釋，且行政訴訟事件也在逐年提高，《行政訴訟法》中關于行政訴訟調解的規定，雖然有利于行政訴法糾紛調解，但是在多元糾紛解決背景下，當下構建行政訴訟調解制度具有重要意義。

二、構建行政訴訟調解制度的理論基礎

（一）行政主體角色的演變

隨著人民生活水平的提高，公民角色的演變，公民對政府的期望更高，行政主體的任務變得更加重要，逐漸行政主體的管理范圍超出了界限。因此也演化成一種具有現代化的政府服務方式，例如公私合作、軟法治理等，同時也緩解了政府一定的負擔。如果從行政訴訟的角度看，行政機關和公民之間的糾紛在逐年增加，法律明文規定行政訴訟不得調解，如果按照此法律規定執行下去，就會顯得司法效率低下，審批時間冗長，同時還會引發人民不滿等問題。無論從國內，還是從國外對于行政訴訟事件來看，都制定了一定的改革措施，且都是為了減輕法院負擔的目的，很顯然不夠重視行政權。在這種情況下，只有重新界定行政主體的角色。

（二）糾紛解決機制觀念的革新

在多元化糾紛解決背景下，部分學者認為在司法體系中應引入競爭理念，并重新構建司法權能。司法主要是為人民服務，且本質上是一種服務方式，如果考慮當事人的需求，堅持以市場為導向，這樣會傾向當事人，首先考慮自身的利益。多元化糾紛解決方式雖然能夠在一定程度上緩解行政主體和相對人之間的矛盾，同時還能提高行政的滿意度，更有利于解決糾紛事件。

在行政訴訟事件中，相對人往往考慮的重點與法院裁判的重點不相同。在非調節情況下，一般只有一種或者幾種裁決方式，可認定為訴訟請求被駁回，這樣會造成社會大眾與法律人的認識錯誤。

從社會角度看，訴訟標的和當事人的范圍比較廣泛，如果能夠采取有效的措施進行解決，那么就會擴張訴訟標的的范圍，這樣更有利于形成共贏的局面。

（三）合作國家理念的變遷

在行政合作不斷加強、行政任務不斷外包的背景下，行政者會在法律范圍內，選出最合適的形式，也可能存在私法和公法體系中選擇最合適的手段，從而實現公共行政的目的。

從傳統行政法理論來看，行政的最終目的就是最大化保障公益。也有部分學者認為行政追求的利益除了國家利益、個人利益外，還有公共利益，這種利益是由政府而個人，由內而外的，也是國家追求公共利益的基礎。傳統的理念逐漸被國家理念所替代，并誕生一種全新的理念“公私合作使公益具體化”，在這種理念下，行政行為已經開始演變，演變成合作開放式的權利支配模式，同時部分對應的司法也做出了相應的調整。行政訴訟的應用范圍不僅限于“裁判糾紛”，還應用于以外方式終止糾紛，所以我國的行政訴訟調解應向多元糾紛解決范圍擴張，建立對應有效的糾紛解決機制。

三、構建行政訴訟調解制度

（一）堅持自愿是行政訴訟調解程度的啟動前提

從德國的調解法可以看出，在行政訴訟調解上，法官擔任調解人，且法官的擔任并不會受到法律的拘束，同時也不是由對應的法律選任，而是由“調解人由當事人選任”。從我國的《行政訴訟法》來看，我國的行政調解堅持公共、公正、保護合法權益，包括個人、社會以及國家等利益。所以，在行政訴訟法中針對一些調解事件采取調解制度，首先必須要滿足當事人的基本要求，包括當事人是否自愿。這樣調解方式就會與國外的調解相同，另外針對調解主持人也沒有特別規定，可以由法官主持或者是第三方主持。從德國的《調解法》可以看出，司法實踐過程中，法院主持調解是啟動方式之一，前提是由雙方當事人合意申請，在這里存在一個問題，那就是在行政訴訟調解程序中，如果未經過雙方的同意，直接由第三方或者是法院強制主持調解，這種做法是否合理？從目前的學界觀點和立法內容開看，自愿原則是否不能廢除，必須要堅持一致的自愿原則。從我國的立法歷史來看，先有《民事訴訟法》.后有《行政訴訟法》，且后者基于前者，在特殊的調解事件上，必須要遵守自愿的原則。從調解的理念上來看，調解制度就應該堅持自治、自愿的原則，主要才有利于解決各種糾紛活動，所以必須要以自愿為前提，如果當事人不愿意或者是整個事件無法進行調解，這種情況下就不能啟動調解程序。不同的學者有不同的觀點，部分國外學者認為自愿原則并不完全使用行政訴訟法官調解，因為法院在行政訴訟糾紛上具有相應的職權，可以根據職權行使法官調解，在這種情況下就不能遵守當事人的意愿。從我國的行政訴訟案件和當下的司法狀況來看，在大部分案件里都能夠有效遵守當事人自愿的原則，但是只在具有調解空間的案件中，且沒有出現法官強制執行調解的狀況發生。主要原因是民事訴訟法與行政訴訟法之間具有一定的聯系，且立法基礎不同，在行政訴訟案件中主要牽涉到公權力，如果出現涉及到公共利益（第三方或其他），那么在這種情況下就必須要創建“行政強制調解”制度。