地方立法中促進型法規的立法旨意與框架建構

胡捷

摘要 促進型立法作為一種獨特的立法形式，隨著《立法法》的修訂，成為各設區的市立法項目中的重要組成部分。一方面，依托促進型立法的立法旨意，完善社會管理的“前置性”引導模式，強調政府的服務意識轉變;另一方面，結合促進型立法的邏輯框架構成，保障社會治理層面的整體性和有效性，發揮各地的地域特色。本文立足各地《城市文明促進條例》的制定，從內在的立法旨意和外在的框架建構兩個層面來闡述促進條例如何發揮其在社會治理中的作用。

關鍵詞 促進型立法 立法旨意 框架建構 作用

中圖分類號：D920.0 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.02.063

地方立法通常有促進型立法和管理型立法之分。在改革開放初期，市場經濟的發展更多的依賴一個穩定的社會結構以及有序的社會規則，管理型立法賦予政府強大的社會穩定機制，在不破壞市場經濟自身調節作用的前提下，以地方法規的形式保障經濟的飛速發展，管理型立法也一直占據著地方立法極大的比重。隨著社會經濟水平的提升以及社會治理理念的轉變，僅僅依靠單一的管理型法規已經不能滿足當前社會發展的需要，近些年來，促進型立法作為社會發展到一定階段，為更好的完善社會管理機制，彌補管理型立法滯后性而出現的一種新型立法形式，大量的出現在各地的立法計劃中，主要表現為激勵扶持類規范、表彰獎勵類規范、宣示宣言類規范、道德提倡類規范和管理約束類規范六種形式。

《文明條例>作為道德提倡類促進型立法，在十九大關于“加強和改進思想政治建設，深化群眾性精神文明創建活動”，“推動社會主義精神文明和物質文明協調發展”等新時代精神文明建設工作思想的提出后得到迅猛發展，其中《文明條例》在2016年之后呈現“井噴”的趨勢，究其原因是伴隨著經濟發展而來的社會對于精神文明的需求不斷增加，政府單一的事后懲治手段不能彌補部分道德觀念的缺失，促進型立法的出現很大程度上以一種積極引導的方式促進社會道德水平的提升。在當前促進型立法大量涌現的背景下，針對促進型立法的討論更多的集中于經濟類，強調促進型立法對于經濟領域發展的作用，也有學者著重促進型立法的類型化分析，但既有的研究對于道德提倡類的促進型立法以及其立法旨意、框架設計及立法思路等相關議題的討論還不多，這就凸顯了對這些方面開展研究所具有的重要性。

基于此，本文主要是對《文明條例》的立法旨意及框架設計展開討論，但對具體討論相關議題的討論并不意味著說本文僅僅關注某個狹小的問題，毋寧是說，經由對細致而具體問題的討論而在一般法理意義對相關議題加以審視與回答。從這個角度看，本文的研究可以視為是一次解剖麻雀、以小見大的學術討論嘗試。

一、文明促進型立法的價值維度與特性

（一）促進型立法的價值

“倡導性”的社會規范模式。傳統法學將社會規范分為強制性規范和任意性規范，這一劃分很大程度上是建立在社會穩定基礎上對于秩序維護的需要，隨著改革開放的不斷推進，中國法律治理體系的不斷完善，以倡導性規范為主的促進型立法不斷出現。

“參與式”的社會治理模式。隨著民主思想的不斷推進，法律不僅僅作為“設范式”責任權力框架，更強調對于社會民眾的吸納，讓更多的人能夠參與到法律治理體系中來。

“獎懲式”的社會促進機制。在傳統立法體系中，威懾和懲罰是規制人們行為的重要手段，這種依托國家強大力量而形成的治理方式，在很大程度上對促進社會穩定和改善經濟環境起到了重要的作用，但其也存在弊端。

（二）促進型立法與管理型立法的區別

政府角色職能不同。不同法規對于政府的職能要求都不盡相同，在管理型立法框架下的政府職能更加注重對于社會秩序、經濟發展、個人權利的監管與保障，當問題出現的時候，政府往往以一個管理者的身份來處理相應的問題。而促進型條例更強調政府職能的服務性和主導性，充分發揮政府在產業發展和社會發展中的促進作用。

民眾角色定位不同。如前文所說，在管理型立法框架下，政府更多的是以“管理者”的身份出現，而其對應的就是“被管理者”。也即民眾，這種相互關系是在責任權力相對應的前提下形成的，在立法、司法、守法過程中，民眾都相對于處在一種被動的關系中。促進型立法強調對于某一方面的改善和促進，而這些內容往往都與社會生活息息相關，呈現很強的“群眾性”，民眾在促進型法規中呈現較為主動的角色。

調整手段不同。促進型立法更多的是以一種“軟法”的形式出現，大量運用“鼓勵、倡導、引導”等字樣的條文，同時采用獎勵機制來促進條文的更好實施，相對而言，其責任條款只是作為一種輔助手段，是以一種事前防范的法律機制。而管理型條例多采用責任條款，強調對于責任的規范意識，是一種事后治理的法律機制。

（三）促進條例和文明行為的結合

文明行為是一個社會發展過程中符合社會整體道德觀念，迎合城市整體發展趨勢的行為總和，隨著社會經濟的發展以及價值觀念的轉變，對城市發展的評價標準不再僅僅局限于經濟實力，城市的文明水平越來越成為城市建設中關鍵的部分，而市民文明作為城市文明水平的風向標，同樣得到廣泛的重要。在過去，對于市民文明的行為，更多的是采取事后懲治的方式，這種模式并不能從根本上促進市民文明行為，反而容易讓市民對于政府的限制行為有抵觸心理。文明作為一種道德規范，形成于人們價值觀念中，落實在現實行動中，它的“可倡導性”和“可影響性”都與促進條例形成完美的契機。

二、文明促進型立法的立法旨意

（一）精神文明層面

任何一部規范文件都應具有一定的價值追求，這一價值追求可以被理解為立法旨意，《文明條例》也不例外。就《文明條例》的立法旨意而言，應包括價值與促進兩個方面，具言之價值指的是《文明條例》對何為城市文明、何為文明行為的理解，促進指的是《文明條例》經由何種制度機制設置來實現城市文明、行為文明。《文明條例》本身應是與現代城市文明、現代城市發展相耦合的，它既是城市文明的體現，也是城市文明的發展方向，更是城市文明行為的規范。為此，就《文明條例》的立法旨意而言，應涵括體現城市文明特質、指明城市文明發展方向、促進城市公共秩序生成及提升市民文明修養、規范市民不文明現象等。

城市文明作為一種總體概括，其需要通過生活、工作于其中的市民的具體行為加以表現，所以《文明條例》的立法旨意還應對文明行為加以引導，對不文明行為予以規范，最終實現提升市民文明程度和道德素養的目的。對市民的基本文明行為進行規范，也應成為《文明條例>最終的落腳點。

當然，包括《文明條例》在內的地方法規的立法旨意并非僅僅包含上述基本內容，如有效落實上位法的要求、具有可操作性、職責分工明細等都應是基本的立法旨意。但任何一部地方法規都應存在最為核心和關鍵的目的，也會存在不同價值追求之間的高低有別，這就要求地方性法規必須將那最為根本的目的予以提煉和呈現，這也應是地方法規立法首要思考的問題。同時，還需根據特定的邏輯、建構一定的框架，將地方法規的立法旨意加以表達清楚。

（二）社會治理層面

對上位法的細化。大量的地方立法的出現給予了地方全新的發展機遇，但同時問題也隨之而來，地方性法規如何能夠發揮其價值，并非照搬或者抄襲上位法。相對于地方性法規而言，其上位法涵蓋的范圍更廣，所涉及內容更寬泛，對于細則的規范也更為籠統，介于此，促進型條例的制定強調對于具體行為的規范，所規定的內容也更加符合當地實際，從而更好的發揮其作用。

社會發展的可持續。社會發展的可持續離不開物質條件的基礎，同時，更離不開道德的促進作用，一個城市的文明程度是對城市發展的重要評價標準。當前，隨著物質水平的提高，人民對于精神水平的追求也不斷提高，對于精神文明的建設是對城市建設的重要推動力。

社會秩序的穩定。文明促進型條例的制定涉及社會的各個方面，公共秩序文明行為、公共環境衛生文明行為、交通文明行為、設區公共文明行為等四個方面，以上部分涉及社會生活的各個方面，對城市的社會秩序的穩定有著很大的促進作用。

鮮明的地域特色。文明促進型立法是最能完美體現當地地域特色的立法模式，結合各個地區的歷史遺跡、人物事跡、地域精神的等方面，將其涵蓋在生活的方方面面，以一種“無形”的精神力量推動地區建設。

三、文明促進型條例的框架建構

對現已制定并具有法律效力的《文明條例》的立法現狀（主要是框架結構）進行梳理與分析，是建構符合我們自身立法要求和實際的《文明條例》的首要前提。通過對全國不同省份九個城市的《文明條例》進行梳理，發現主要都是圍繞六個方面開展框架的設置，分為總則、基本文明行為規范、鼓勵與支持、實施與監督、法律責任及附則。一般情況下，附則主要是關于《文明條例》何時生效的規定，所以《文明條例》主要是圍繞五個方面進行的。

總則作為《文明條例》的總領部分，是對整部條例的系統性歸納和指引，主要規定了條例目的、適用范圍、工作機制、職責分配及其他主體等。

基本文明行為規范是《文明條例》所認為的哪些行為應被納入進條例中予以規制，總體而言主要集中于公共環境衛生文明、公共秩序文明、公共交通文明及公共社會文明四個方面。城市環境衛生是城市精神面貌的代表之一，也是城市整體治理能力的體現，環境衛生與城市居民生活質量之間有關正相關系。公共秩序文明是城市居民公共文明程度的體現，隨著陌生人社會的到來及公共領域的形成，公共秩序中的擾民問題、治安問題、不文明行為等都構成了公共文明行為規范的對象。公共交通已成為城市運作不可或缺的一部分，地鐵、公共汽車及BRT、私人汽車等既是交通工具也是公共空間，交通工具本身能否遵守交通規則、能否文明行事及交通工具中的主體能否文明行為，是城市文明程度高低的構成之一。公共社區是城市化中的產物，由陌生人構成的社區能否運作有序，不僅要依靠外部管理，更需要居民自我管理。

法律責任是《文明條例》中的兜底部分，主要是對一些違反《文明條例》的行為進行勸導、教育、批評和處罰等。因為《文明條例》涉及到的城市行政執法、公安執法、衛生監督執法及城市園林綠化監督執法等諸方面，所以一般都需處理好兩個基本關系：一是地方法規（《文明條例》）與上位法之間的關系，即能不能制定相應的處罰事項;二是《文明條例》與其他相關法律之間在處罰事由上的交叉，即在其他法規中已有處罰規定的要不要再次進行規定。

總之，經由對相關城市《文明條例》立法框架的分析，可發現總體上都是圍繞總則、基本文明規范、實施與監督及法律責任承擔這一邏輯順序來設計的。既有的《文明條例》顯然為我們自身《文明條例》的制定提供了有效經驗，但這并不意味著既有的《文明條例》不需要反思與改進，故而避開已發現的不足并進一步開展優化研究，有助于更符合實際的《文明條例》的制定。