村民自治制度的現狀與未來

秦平安

摘 要：村民自治制度一直以來作為我國社會生活中存在的一種農村組織制度，意義重大，這一創造性的制度對我國的農村發展良好現狀的形成起了決定性作用。然而，實踐中這一制度的運行也確實存在著一些問題和矛盾。因此，本文將認真分析我國村民自治制度的現狀，包括當前這一制度取得的成就及存在的一些問題并針對這些問題提出相應的可行性建議，同時基于客觀事實分析這一制度的發展方向。

關鍵詞：村民自治制度;現狀;未來發展

一、研究背景與意義

村民自治是我國改革開放以后黨的一項偉大創舉，它是我國能夠迅速良好發展的基礎和途徑。要想村民自治能夠在我國的發展中更好地發揮作用，需要在實踐中去不斷摸索、總結，并最終為建設我國的社會主義新農村做出貢獻。現階段，我國已經基本建立起村民自治制度，但也確實還存在著一些的問題。人們對農民和農村自治還存在著一些認識上的誤區，其中往往以村民自治過程中的村民政治素質欠缺、農村經濟發展水平低、農村宗族勢力對農村管理權力的控制為借口來否定村民自治。

作為農村和農民都占極大比重的農業大國，“農民問題”一直都是國家所首要問題。農村的發展進步，直接影響著中國社會的發展進步。村民自治是我國的家庭聯產承包責任制之后的又一個偉大的創舉。回顧村民自治十幾年來的發展歷程，研究我國村民自治的現狀與未來，探討村民自治制度對我國發展的意義和影響并正視其中現存的一些問題，對我國農村的發展無疑會起到一定的積極作用。

二、村民自治的形成與發展

（一）村民自治簡介

村民自治，就是我國農村的廣大農民根據法律來直接行使自己的民主權利，解決自己的問題。村民自治的核心內容是"四個民主"，即民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，因此，全面推進村民自治，也就是全面推進我國村級民主選舉、村級民主決策、村級民主管理和村級民主監督。其主要內容如下：

1.將村委會干部的選任權交給村民，推進村級民主選舉

民主選舉，就是農村村民依據憲法和組織法等法律法規來直接行使自己的選舉權利，依照自己的意愿選出或者罷免村委會干部，要求選舉過程公開、透明，確保農民可以完全依照自己的意愿推選或者罷免出自己內心的合適人選，保證農村和廣大農民的利益，更好地實現農村地區的發展。

2.將重大村務的決定權交給村民，推進村級民主決策

民主決策，是指一切關系到農村農民利益的重大事項如村集體經濟項目、村辦學校或者其他公益項目等的決定需要經過集體的討論或者投票，主要形式是通過提請村民會議或者是村民代表會議，意見不一致時按照少數服從多數原則確定，以此保證各項相關的重大決定不會為了個別利益而損害農村集體和農民的利益。

3.將日常村務的參與權交給村民，推進村級民主管理

民主管理，就是對于我國農村和廣大農民的各類事項和規定，按照我國憲法和其他法律，同時也要結合本村的實際情況和風俗習慣，做出適合本村現狀習俗的自治章程。自治章程應當在符合法律的前提前符合當地實際狀況，同時涉及問題應當廣泛全面，規定具體合理，作為本村村民的基本行為規范，村民按照本村的自治章程自主管理本村事務，行使民主權利。

4.將對村干部的評議權和村務的知情權交給村民，推進村級民主監督

民主監督，就是村委會的各項工作和決定都應當由本村村民監督，主要通過村務公開、村委會定期報告工作等形式來實現。村民由對村務的知情權，對不合法或者不合理的決定可以提議和舉報，以此來督促農村工作的公開透明，更好地實現農村工作。

（二）村民自治的形成與發展

村民自治制度是繼家庭聯產承包責任制之后我國實行的又一項歷史性的農村制度，是我國農村地區發展的基礎和保證。村民自治制度的核心是村民委員會，也是村民自治制度的組織形式。村民委員會出現于20世紀80年代初期，是在我國基層組織混亂、農村問題嚴重時出現的一種組織形式。當時，隨著國家和社會的發展，人民公社逐漸不再適應當時社會的需求和現狀，農村很多問題如社會治安問題、土地問題等愈發嚴重，我國農村急需一種新的制度形式來改善這一現狀。在此歷史條件下，于1980年2月，在合寨大隊所屬的果作自然村，生產隊隊長韋煥能第一次提出了有關村民委員會的設想，在此基礎上，經過隨后的不斷摸索實踐，1980年7月，韋煥能成為我國第一個村委會主任，我國的村民自治制度也由此萌芽。

我國村民自治制度于1987年11月全國人大常委會于通過了《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》所第一次被以法律的形式確認下來。次年，村民選舉開始在全國范圍內進行，這也是我國村民自治制度正式運作的開始。1994年，我國民政部下發的關于開展村民自制示范活動的通知中，“四個民主”提法第一次出現，這也反映出我國的村民民主制度的逐步完善和發展。

三、當前村民自治現狀分析

（一）村民自治取得的成就

1.農村基層民主政治建設的形式不斷豐富

當前，我國基層民主政治建設的形式不斷豐富，全國實行村民直接選舉的農村占我國農村的95%以上，同時，不論是農村村委會換屆選舉的次數或者村民參加直接選項形式民主權利的人數都非常可觀，尤其是基層民主政治建設的形式，由單一的等待本村村民選舉開始走向競職演講等競爭形勢，選舉環節也采取秘密投票等強有力措施予以保證。

2.農村基層民主政治建設的內容逐步充實

農村基層民主政治建設的內容逐步充實，我國的基層民主政治建設，不僅包括傳統的農村經濟項目、村農辦學校及其他公益項目等事務，而是隨著社會的發展進步，新型農村合作醫療、農村養老政策等不斷出現的新事項也開始納入基層民主建設內容，由此我國村民自治的內容越來越充實合理。

3.農村基層民主政治的組織建設得到加強

我國農村的村民委員會中基本都設立了人民調解委員會、治安保衛、公共衛生等下屬委員會，同時，各村也相應建立了村民會議和村民代表會議制度，村民理財小組、村務公開監督小組等組織也逐步完善，我國農村基層民主政治組織建設不斷加強。

（二）村民自治中存在的問題

1.候選人提名不合理

關于候選人的問題，我國《村民委員會組織法》第十二條規定：“年滿十八周歲，不分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限，都有選舉權和被選舉權”。雖然法律對此有相應的規定，但現有規定卻不夠具體細化，導致對候選人要求不夠具體明確，

2.賄選現象普遍

村民選舉中存在很多難以界定是否為違法行為的行為，例如在村委換屆中，可能會出現部分候選人在選舉權答應為某些選民謀取一定利益或者直接以財物相贈，以此取得村民的支持。這種現象在我國一些農村選舉過程中普遍存在，甚至會直接決定了由誰當選，而不管選舉的人是否真的適合農村工作、是否真心實意為村民謀福利等。

3.村民參與意識淡薄

我國村民的民主意識、參與意識總體較低。雖然我國的村民自治制度在不斷地發展進步，村民對它的了解認識也在逐步提高，但是我國部分地區的部分村民確實由于受教育水平、文化程度等原因的限制，民主意識和參與意識無法滿足我國的村民自治制度對村民自身條件的要求，這就導致了制度的存在與實現之間的一種矛盾，直接限制甚至阻礙了村民自治的發展。

4.被監督者權力過大

現實生活中，村民自治中一項明顯問題就是被監督者權力過大，民主決策和民主議事難執行。雖然《村委會組織法》中明確規定涉及本村的重大事項都應當經過村民會議的討論決定，但是實踐中由于種種現實原因，很多時候是由兩委直接決定的，而沒有真正的實現民主決策與管理，由此對于是否真正能做出有利于村民的決定難以保證。

（三）村民自治中存在問題的原因分析

1.配套法律尚不健全

我國的《憲法》《村民委員會組織法》等都對我國的村民自治制度做了相應的規定，然而，由于村民自治制度實踐中實行時間不長，我國法律無法規定得全面細致，更無法對各類現實問題面面俱到;加之我國地域遼闊，民族眾多，風俗習慣各不相同，這也直接導致我國法律無法做出統一的明確規定來約束和保障村民自治制度的實現。因此，雖有法律約束，法條有時過于簡單或者狹隘，導致農村工作的執行缺乏相應的法律制度的支持。

2.宣傳力度、普法程度較低

雖然近幾年我國不論是政策還是立法，都強調了對于基層來說法律宣傳的重要性，也在實踐中加以實施。但是現實生活中，基層群眾對法律的接受程度還遠遠不夠，村民并沒有充分接受和了解村民自治的內容和優勢，很多人的思想意識比較傳統甚至封閉，對新事物的出現缺乏熱情，這也直接造成了村民對于村民自治工作的參與意識淡薄，基層工作缺乏積極支持，阻礙了基層的建設和發展。

3.人員素質有待提高

我國農村村委會干部人員素質有待提高，主要有兩方面的原因：一是由于歷史和現實的原因，農村村委會干部年齡普遍偏大，相比年輕干部，他們可能有大量的農村工作經驗和實踐中鍛煉出的工作能力，但同時想法、作風偏于保守，缺乏一定的進去熱情和開拓精神，甚至無法適應接受各項與時俱進的政策方針;二是農村青年大多通過教育經歷留著城里，部分青年也可能選擇進城打工或者創業尋找個人發展機會，青年人才的流失，這也導致了村民自治不能真正得到實現和發展。

4.監督機制不健全

目前，盡管村民自治制度中的監督機制不斷完善，但仍舊存在一些現實問題，主要表現為：

（1）監督程序不完善。由于歷史和現實的問題，我國監督制度在實行過程中的一個重要問題就是程序不完善，包括選舉準備階段和選舉進行過程，從選民登記到投票、唱票、結果公布，都有待改進和完善。

（2）監督方式不夠多元。村民自治的核心是選舉村委會，因此對于選舉村委會的監督至關重要，其中，村民的監督則是最主要和有力的監督方式。但在實踐中，村民的監督由于自身素質的限制，往往無法充分發揮其作用，更沒有很好地與權力機關、司法機關、行政機關的相關監督結合。此外，輿論監督也沒有在現實生活中得到廣泛使用。這些原因就直接影響村民自治制度的現實發展，導致候選人賄選、被監督者權力過大等問題。

四、村民自治的未來發展

（一）村民自治問題解決方法

我國的村民自治制度的實行是我國發展過程中的一項歷史性創舉，其歷史意義和影響力巨大，對我國的社會轉型和發展起到了至關重要的作用，然而，事物都有兩面性，這一制度所面臨的問題和挑戰也是客觀存在和不可忽視的，這也是一切新事物的出現和發展的必經過程，正視這些問題并尋找解決辦法，是當前的首要任務。從目前實際情況看，適應我國村民自治現狀中問題的解決方式如下：

1.加強和完善黨的領導

加強和完善黨的領導是實現基層民主自治的核心，更是基礎，同時，也是實現基層民主自治的重要的前提和保障。鄉鎮領導和基層干部，要深入貫徹十九大精神，加強黨的執政能力建設和黨的先進性建設，每個領導干部都應發揮模范帶頭作用，為構建和諧農村提供堅強的思想保證和組織保證，開拓農村黨建工作新局面。

2.建立健全有關法律制度

在我國的基層民主自治不斷發展和完善過程中，許多問題相繼出現，其中很多是由于相關法律不健全、規定不明確導致，因此在這種情況下，建立健全有關法律制度迫在眉睫。比如，較為重要的有對候選人的要求應進一步明確具體，還有對村務公開的內容、時間、形式和程序應進一步完善，再如建立健全我國的基層民主自治的監督機制等。

3.培育農村村民自治民主意識

基層民主自治制度的發展需要每個人的努力，不僅需要領導干部的帶頭實行，更是需要廣大的基層群眾的理解支持。因此，提高村民自治覺悟和民主意識，是村民自治制度良好運作和發展的前提。培育農村村民自治的民主意識的意義主要有以下兩方面：一是可以統一思想，思想是基礎，只有思想統一大家才能團結互助，勁往一處使，凝聚力量，共同促進社會的發展進步;二是民主意識的提高可以更好地激發廣大人民群眾的積極性和熱情，更好地支持我國的村民自治制度的運行。隨著教育的普遍性，我們相信村民自治制度的未來會更好。

（二）村民自治未來發展方向

1.創新和拓展村民有序參與民主

（1）發展我國基層民主自治，關鍵一點是要完善制度建設。當前基層的制度建設不夠完善，部分村委會干部在農村工作中缺少明確的制度約束，工作彈性較大，導致部分村委會干部可能在現實工作中徇私舞弊、不夠客觀，不能把集體利益放在第一位，這也直接影響了村民的民主管理權利和村民利益。因此，我國基層民主制度應加以完善，并建立相應的權利救濟機制，確保在遇到問題時，村民可以通過法律途徑獲得救濟，確保自己的權利和利益不受侵害。

（2）加強制度創新，完善村民代表會議的運作機制。制度的明確合理是村民自治得以實現的基礎和前提，我國基層民主自治制度也應當隨著社會的發展而改變和創新。主要包括健全村民代表會議的相關規則、具體規定村民代表選舉的程序要求等。此外，制度創新的同時也應當注意應與現實相符合，這樣才能促進我國村民自治制度的良性發展。

2.規范和完善村民自治的運行機制

（1）重視建章立制工作。良好合理的規章制度是治理農村工作的前提和基礎。我國是法治國家，不管是哪個地區的工作都應當在當地的法律法規、規章制度的約束和指導下進行。特別是地方和村莊，法制觀念和發展一般比較落后，這直接影響農村工作的開展，因此，各地方應當根據具體實際情況，制定一系列可操作性較強的規章制度，將村莊引向制度化軌道，為農村的發展和未來保駕護航。

（2）重視依制治村工作。有了明確合理的規章制度，如果不依制進行工作也不會起到任何作用。規章制度只是前提，而真正要將其運用的實踐中才能發揮作用。因此，要想把法治精神落到農村工作的實處，就必須在強調建章立制的同時更加重視依制辦理。

3.實現和促進村民自愿原則一致性與形式多樣性的有機統一

（1）由村民自治過渡到居民自治。現階段，我國整體發展迅速，經濟的發展直接帶動了國家結構的改變。雖然農村依舊是我國的主要形式，但城市化的不斷擴大，使一些農村逐步被歸入城市范圍;加之農村自身發展迅速，很多落后的農村也漸漸地向社區過渡，由此，我國居民自治可能將會是我國村民自治的一大發展方向。

（2）由封閉性的農村自治轉變為開放的村民自治。當前的村民自治由于種種原因還具有一定封閉性，但是隨著人口流動的加速，地區之間交流的頻繁，封閉的村民自治制度已經無法適應現實的需求，這也促使村民自治逐步走向開放，對村民自治的現行的治理方式有一定的促進，同時也促進了村民自治向更加適應當前社會情況的方向發展進步。

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（山東財經大學 ?山東 ?濟南 ?250014）