基于規則視角的我國種業對外開放度評估

陳龍江　高陽

摘? ?要：種業對外開放關乎我國糧食安全，本文從規則視角評估我國種業對外開放度。對相關政策法規的梳理顯示，近年種業對外開放政策總體上并未大幅放松。進一步采用AHP-FCE法的綜合評估結果表明，基于規則的我國種業對外開放度為中等開放，模糊綜合評判值介于低度開放和中等開放之間。未來種業開放政策應進行動態小幅分類調整，有收有放，適度提高開放總水平。

關鍵詞：種業;開放度;糧食安全;層次分析法;模糊綜合評判法

中圖分類號：F320 文獻標志碼：A 文章編號：1008-2697（2020）01-0004-06

一、引言

1997年9月，農業部和原國家計委等四部（委、局）聯合發布《關于設立外商投資農作物種子企業審批和登記管理的規定》，正式拉開了我國種業對外開放的序幕（陳龍江、熊啟泉，2012）。這一規定對外資在我國設立農作物種子企業的相關問題進行了比較詳細的規定，成為我國種業對外開放的規則準繩。之后，歷次修訂的《中華人民共和國種子法》、歷次修訂的《外商投資產業指導目錄》、《農作物種子生產經營許可證管理辦法》、《國務院辦公廳關于建立外國投資者并購境內企業安全審查制度的通知》、《關于加快推進現代農作物種業發展的意見》、《全國現代農作物種業發展規劃》、《關于深化種業體制改革提高創新能力的意見》等政策法規也部分涉及種業對外開放的規則。

種子是糧食安全的關鍵，種業更是關系國計民生的戰略產業（趙剛、林源園，2009）。種業安全是我國糧食安全的前提，是農業安全的先決條件之一。因此，在當前跨國種業巨頭加快進入我國種業的背景下，有學者認為國內種業正面臨全線失守、全軍覆沒的險境（顧列銘，2010），中國種業面臨滅頂之危（趙剛、林源園，2009），亦有學者認為中國種業沒有開放過度（陳龍江、熊啟泉，2012），外資進入中國種業還未達到威脅程度（靖飛、李成貴，2011;李成貴，2012），開放比改革更重要（佟屏亞，2009）。因此，如何把握種業對外開放度是一個非常重要的政策問題。如果開放過度，可能會帶來產業安全問題，而開放不足，則不利于種業市場的競爭與發展壯大（陳龍江、熊啟泉，2012）。

基于以上考慮，本文從規則視角，梳理我國種業對外開放政策法規，采用模糊綜合評價法（Fuzzy Comprehensive Evaluation，FCE）和層次分析法（Analytical Hierarchy Process，AHP），綜合評估種業對外開放開放度，并解讀相應的政策啟示。

二、規則視角的種業對外開放政策變遷

根據我國開放政策的實踐，種業開放政策可以從如下幾方面進行梳理：一是涉及種業的產業政策，包括外商投資的產業限制、禁止和企業并購的國家安全審查政策等;二是微觀層次的企業設立與經營有關的政策法規，包括企業設立審批程度、控股限制、注冊資本要求、企業類別限制等;三是境外企業與國內科研機構、企業進行技術研發合作的有關政策，如必要條件下進行國家安全審查、種質資源交換等;四是種子進口政策，如進口許可、進口稅收優惠差別待遇等。筆者七年前曾對種業開放的政策做了部分梳理（陳龍江、熊啟泉，2012），因此，本部分在重新歸類的基礎上，重點對2012年以后的政策變動進行更新梳理。

（一）產業政策

對外商投資種業的產業限制體現在自2002年起，直至2017年的《外商投資產業指導目錄》等政策法規中。2015年修訂生效的《外商投資產業指導目錄》明確禁止外商投資“農作物、種畜禽、水產苗種轉基因品種選育及其轉基因種子（苗）生產”（國家發展和改革委員會、商務部，2015）。2017年修訂版本則規定：禁止外商投資“我國稀有和特有的珍貴優良品種的研發、養殖、種植以及相關繁殖材料的生產（包括種植業、畜牧業、水產業的優良基因）;農作物、種畜禽、水產苗種轉基因品種選育及其轉基因種子（苗）生產”（國家發展和改革委員會、商務部，2017）。

2018年8月，在國家進一步擴大對外開放的背景下，《外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2018年版）》（以下簡稱2018年版負面清單）發布（國家發展和改革委員會、商務部，2018），這是對《外商投資產業指導目錄（2017年修訂）》中的外商投資準入負面清單進行的修訂。2018年版負面清單大幅度放寬市場準入，清單長度由63條減至48條，共在22個領域推出開放措施，但是仍然堅持2017年外商投資產業指導目錄中涉及種業的兩項禁止外商投資領域。

在限制外商投資產業方面，2015年、2017年修訂生效的《外商投資產業指導目錄》要求“農作物新品種選育和種子生產（中方控股）”，列入限制外商投資。在最新的2018年版負面清單中，對于外商投資種業的控股要求進行了部分放開，取消小麥、玉米之外農作物新品種選育和種子生產須由中方控股的限制（國家發展和改革委員會、商務部，2018）。

在歷次修訂的外商投資產業指導目錄中，鼓勵類中唯一涉及種業的是2007年以來的《外商投資產業指導目錄》以及2018年版負面清單，均將水產苗種繁育（不含我國特有的珍貴優良品種）列入鼓勵外商投資產業。

在國家種業安全審查機制方面，2011年發布的《國務院關于加快推進現代農作物種業發展的意見》提出，做好外資并購境內種子企業安全審查工作。2012年底出臺的《全國現代農作物種業發展規劃（2012-2020年）》強調，要制定和完善外資進入農作物種業開展資源研究及種子研發、生產、經營等領域相關管理辦法，規范國內種子企業、科研機構與國外種子企業技術合作（國務院辦公廳，2012）。2016年1月生效的新《種子法》增加了“國家建立國家種業安全審查機制”的要求，并列舉說明：境外機構、個人投資、并購境內種子企業，或者與境內科研院所、種子企業開展技術合作，從事品種研發、種子生產經營的審批管理依照有關法律、行政法規的規定執行。

（二）研發合作政策

研發合作方面，早期外資企業與國內企業和科研機構的科研合作管理相對比較寬松，政策執行不規范也造成了一些亂象，導致種質資源非法獲取等問題，此后，國家對于科研合作開始加以規范。相關的政策涉及兩方面：一是種質資源交流，二是與國內企業和科研機構的技術合作。

在種質資源交流方面，2003年發布、2004年修訂的《農作物種質資源管理辦法》規定：國家對農作物種質資源享有主權，任何單位和個人向境外提供種質資源，應當經所在地省、自治區、直轄市農業行政主管部門審核，報農業部審批;對外提供農作物種質資源實行分類管理制度，農業部定期修訂分類管理目錄（農業部，2003）。2011年4月發布的《國務院關于加快推進現代農作物種業發展的意見》提出，鼓勵外資企業引進國際先進育種技術和優勢種質資源，規范外資在我國從事種質資源搜集等行為（國務院辦公廳，2011）。

2012年12月出臺的《全國現代農作物種業發展規劃（2012-2020年）》強調，要制定和完善外資進入農作物種業開展資源研究及種子研發、生產、經營等領域相關管理辦法，規范國內種子企業、科研機構與國外種子企業技術合作（國務院辦公廳，2012）。2017年10月7日修訂版《農業轉基因生物安全管理條例》亦規定：中外合作、合資或者外方獨資在中華人民共和國境內從事農業轉基因生物研究與試驗的，應當經國務院農業行政主管部門批準（國務院，2017）。

2016年1月生效的新《種子法》增加了“國家建立國家種業安全審查機制”的要求，外資與境內科研院所、種子企業開展技術合作，在關系國家安全的情況下，亦適用國家種業安全審查機制。

（三）進口政策

2016年起施行的修訂版《中華人民共和國種子法》規定，從事種子進出口業務的種子生產經營許可證，由省、自治區、直轄市人民政府農業、林業主管部門審核，國務院農業、林業主管部門核發。同時規定，從事種子進出口業務的，除具備種子生產經營許可證外，還應當依照國家有關規定取得種子進出口許可。

2009年《種子（苗）種畜（禽）魚種（苗）和種用野生動植物種源進口稅收優惠政策暫行管理辦法》及實施細則規定：在“十一五”期間對進口種子（苗）種畜（禽）魚種（苗）和種用野生動植物種源，免征進口環節增值稅，但外資企業進口商品種子（苗、球）和中方企業代理外資企業進口的種子（苗、球）不予免稅（財政部、海關總署、國家稅務總局，2009）。2011年發布的《關于種子（苗）種畜（禽）魚種（苗）和種用野生動植物種源免征進口環節增值稅政策及2011年進口計劃的通知》將免征進口環節增值稅延續至“十二五”期間，同時刪除了外資企業進口不予免稅的規定（財政部、海關總署、國家稅務總局，2011）。

2016年4月財政部、國家稅務總局下發的《關于“十三五”期間進口種子種源稅收政策的通知》表明，“十三五”期間繼續對進口種子（苗）、種畜（禽）、魚種（苗）和種用野生動植物種源免征進口環節增值稅，沒有將外資企業進口排除在免稅優惠之外（財政部、國家稅務總局，2016）。但是，最新的2017年《農業部辦公廳關于印發<“十三五”期間進口種子種源免稅政策實施辦法>的通知》中又明確規定：“具有下列情形之一的，不予進行免稅標注確認：外資企業進口商品種子（苗）;中方企業代理外資企業進口的種子（苗）”（農業部辦公廳，2017）。這意味著，目前外資種業在進口免稅優惠方面不能享受國民待遇。

（四）簡要總結

基于以上相關政策法規的變遷，可簡要總結當前種業開放的政策規則如下表1所示?？傮w而言，在國家進一步擴大開放的大背景下，種業對外開放政策并未大幅放松變動，大部分的政策規定保持不變，除2018年農作物新品種育種和生產政策方面較大放松控股要求限制外，在科研合作等方面的開放政策呈現收緊趨向更加嚴格的態勢。

三、種業對外開放度綜合評估

（一）群組決策的AHP-FCE法

在前文對種業對外開放政策的梳理基礎上，進一步構建基于規則的綜合指標體系進行開放度評估。由于綜合評價結果受各層次指標權重的影響很大，因此權重系數確定合理與否，關系到結果的可信度。目前研究中采用主觀賦權法和客觀賦權法兩類方法，兩者各有優缺點：主觀賦權法由專家根據實際情況確定權重，受主觀經驗影響可能存在較大偏差，而客觀賦權法切斷了主觀性來源，系數具有絕對客觀性，但仍有一個不可避免的缺陷是確定的權數有時與指標的實際重要程度相悖（杜棟、龐慶華、吳炎，2015）。基于以上考慮，為提高科學性，結合主觀和客觀賦權法，采用群組決策AHP-FCE相結合的混合方法，來確定種業對外開放政策綜合評估中的權重分配和綜合評估結果。

AHP法最早由美國T.L.Saaty于1980年提出（Saaty，1980），而后在1990年進一步完善（Saaty，1990）。層次分析法是一種解決復雜決策問題層次化、數量化的定性與定量相結合決策方法，通過兩兩比較的方式判斷所在層次上的各因素相對的重要性，并依據這些綜合判斷來確定各因素在決策中的相對權重，即表示為分解-判斷-綜合的一個決策思維過程（林春，2017）。在這一評價中，若評價者是由多個人組成，則構成群組決策的層次分析法。為盡可能提高評估的準確性，本文采用群組決策層次分析法，邀請從事農業開放和種業研究的相關專家進行評價。

作為模糊數學的一種具體應用方法，我國學者汪培莊首次提出了模糊綜合評判法（FCE）（杜棟、龐慶華、吳炎，2015）。FCE法是借助模糊數學的隸屬度理論把定性評價轉化為定量評價的方法，即對受到多種難以直接量化因素制約的事物或對象做出一個全面的總體評價（楊綸標、高英儀、凌衛新，2011）。這一方法能較好地解決邊界模糊的、難以量化的模糊問題， 適合各種非確定性問題的解決（張建華，2015）。

本文先采用群組決策AHP法確定各指標的權重，再采用FCE法獲得各指標的評估值，最后進行綜合加權，得到最終的評估結果，這一過程采用專門軟件yaahp12.0軟件實現。

（二）綜合評估結果

經專家咨詢，構建了種業對外開放度評估AHP層次結構模型，模型共分三層：目標層、準則層和指標層。目標層：基于規則的對外開放度評估指標體系A。準則層：產業政策（A1）、企業設立和經營政策（A2）、研發合作政策（A3）、種子進口政策（A4）。指標層：農作物新品種育種和生產政策（A11）、轉基因品種選育和生產政策（A12）、我國稀有和特有的珍貴優良品種的研發生產等政策（A13）、國家種業安全審查機制（A14）、設立企業審批政策（A21）、注冊資本要求政策（A22）、注冊企業類別限制政策（A23）、股權占比限制政策（A24）、國內企業稅收優惠政策（A25）、種質資源國際交流政策（A31）、與國內企業和研究機構技術合作政策（A32）、種子進出口許可證審批政策（A41）、進口生產用種子審批政策（A42）、國內企業進口種子海關免稅政策（A43）。

在構建以上層次結構模型基礎上，以各層次指標之間的隸屬關系為基礎構建了5個判斷矩陣，采用yaahp軟件生成相應專家咨詢問卷，邀請中國社會科學院農村發展研究所等單位從事相關研究和工作的專家學者進行專家問卷調查，對各層次指標的相對重要性進行評價，形成了各指標兩兩重要性比較值的判斷矩陣結果。在對各專家問卷數據進行檢查基礎上，對個別未通過一致性檢查的判斷矩陣，采用yaahp 12.0軟件提供的修正算法進行自動修正①，剔除了自動修正項數占某因素總項數50%的專家數據。在此基礎上，對各專家數據采用算術平均方法進行加權計算結果集結，最終得到各層次指標的相對權重，并進一步得出各個指標對決策目標的權重。

表2匯總了對專家咨詢數據加權計算的準則層指標判斷矩陣與相對權重結果。結果表明，研發合作政策的重要性最高，權重最大，占0.3287，其次是企業設立與經營政策，而后是種子進口政策，最后是產業政策。這一權重結果，與近年要求加緊科研合作管理，防范外資企業掌握企業核心研發成果從而實質上控制合資企業，或者通過科研合作非法獲取中國特有種質資源等現實相一致，而產業政策的相對重要性最低，可能的原因在于，產業政策的限制和壁壘作用非常明顯，但由于其禁止或限制產業準入，政策意圖過于明顯，容易給外資和國外政府造成攻擊的口實。

采用群組決策AHP方法，利用yaahp 12.0軟件測算驗證，最終通過各項檢驗確定了開放度評估指標體系各層次指標的最終權重②，如表3所示。

由于對種業開放政策的開放度評價具有很強的模糊性，因此采用FCE來評價。FCE評價指標體系與AHP法的層次結構模型完全一致，具體以最低層的指標層各指標進行評價。根據開放度的通常評價分級，構建了以下等級評價集：{完全開放、高度開放、中等開放、低度開放、完全不開放}五個等級。

基于前文確定的評估指標權重結果，我們生成了FCE專家咨詢問卷，請專家學者根據調查表所提供的當前各項開放政策資料和個人經驗對各項指標進行評價，每個指標的評價尺度均為評語集中的五個模糊等級評語。在對專家學者評價結果進行整理和統計基礎上，我們采用軟件加權計算綜合評價結果。

為計算最終模糊評價結果，給評價集{完全開放、高度開放、中等開放、低度開放、完全不開放}中的每個等級分別賦值（9，7，5，3，1），加權計算得到FCE各層次評價指標的得分均值如表4所示。加權結果表明，從政策類別來看，研發合作政策開放度最高，其次是進口政策，然后是企業設立與經營政策，產業政策開放度最低。具體政策來看，開放度較高的有注冊資本要求政策、國內企業稅收優惠政策、進口生產用種子審批政策等，而我國稀有和特有的珍貴優良品種研發生產等政策、轉基因品種選育和生產政策的開放度很低。表4同時表明，最終的模糊綜合評價綜合得分為4.3469。

經加權計算得到綜合評價等級隸屬度結果如表5所示。綜合以上兩表結果可知，最終的最大隸屬度為中等開放。因此，本文認為，截止2018年8月，我國種業對外開放政策的開放度為中等開放，模糊綜合評判值介于低度開放和中等開放之間。

四、結論與政策啟示

對種業對外開放相關政策法規的梳理表明，在國家總體擴大開放的背景下，種業對外開放政策并未大幅放松變動，大部分的政策規定保持不變，除2018年農作物新品種育種和生產政策方面較大放松控股要求限制外，科研合作政策呈現收緊態勢。

進一步采用層次分析法-模糊綜合評判法，基于規則構建綜合評估指標體系對我國種業對外開放度進行綜合評估，結果表明，截止2018年8月，我國種業對外開放政策開放度為中等開放，模糊綜合評判值介于低度開放和中等開放之間。

外資在給我國種業帶來諸多積極作用的同時，也帶來了沖擊和挑戰，并引發了種業被外資壟斷控制的種業安全擔憂。但是，我們不能因為這些負面影響與擔憂而阻止外資種業的進入，因為對外開放是一個不可逆轉的趨勢，只有堅持改革開放才能確保產業安全（成思危，2011）。未來仍然要堅定不移地對外開放，但是要適度（陳錫文，2009）。從評估結果來看，未來種業對外開放政策應在保持總體穩定的前提下，綜合考慮種業科技發展趨勢和開放政策調整的影響，進行動態小幅分類調整，有收有放，適度提高種業對外開放政策的總體開放水平。

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（責任編輯：李韻婷）