新發展理念下渝東南民族地區高質量發展路徑探析

陽盼盼

摘? ?要? ?“創新、協調、綠色、開放、共享”的新發展理念將引領我國“十三五”乃至更長時期經濟社會發展的各領域和全過程。渝東南民族地區要更好地實現高質量發展，必須在發展中貫徹新發展理念：堅持創新發展，培育內生發展新動能;堅持協調發展，形成城鄉融合新格局;堅持綠色發展，建設生態文明新山區;堅持開放發展，構建區域合作新局面;堅持共享發展，奪取精準扶貧新成就。

關鍵詞? ?新發展理念;民族地區;高質量發展;發展路徑;渝東南

中圖分類號：F127? ?文獻標志碼：C? ? DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2020.4.014

渝東南民族地區是全國為數不多的以土家族和苗族為主的少數民族聚居區，地處武陵山區。而武陵山民族地區是我國14個集中連片特困地區之一，生態環境脆弱，經濟發展水平不高，是我國全面建成小康社會的攻堅克難之地。多年來，隨著國家在武陵山片區率先開展區域發展與扶貧攻堅試點，渝東南民族地區經濟社會實現了較快發展，但仍存在著基礎設施建設滯后、公共服務供給不足、農村生產生活條件較差等問題。十八大和十九大的相繼召開為渝東南民族地區帶來了重大發展機遇。國家與區域之間經濟合作的不斷加深為發展提供了新思路與新模式;“一帶一路”倡議為發展提供了開放的機遇和更廣闊的市場空間;長江經濟帶建設提高了發展的生態化與質量化;國家對革命老區與民族地區的大力扶持為發展提供大量政策支持;新一輪西部大開發增加了公共服務與人才新供給;小康社會全面建成和脫貧攻堅期進入倒計時獲得更優惠的財政、產業支持;鄉村振興戰略全力助推“三農”大發展和“美麗鄉村”建設。那么，如何利用好這些機遇，實現渝東南民族地區的高質量發展就有其現實意義。

1 堅持創新發展，培育內生發展新動能

歷史經驗表明，創新是決定國家競爭成敗和發展成效的關鍵[1]。渝東南民族地區實現高質量發展的關鍵之一則在于：以產業創新引領產業轉型升級，以制度創新完善小康社會建設的制度環境。

1.1 推進產業創新，促進產業結構轉型升級

我國經濟發展已進入新常態，產業轉型升級已成為必然趨勢，必須緊緊依靠創新驅動，實現產業競爭力全面提升和經濟邁上新臺階。從國際環境看，新一輪科技革命和產業變革正在孕育興起，大量新技術、新業態、新商業模式逐步涌現，產業結構調整的步伐明顯加快。各國正大力搶奪新一輪科技競爭制高點，只有搶抓產業變革的歷史機遇，提升產業技術水平，才能形成強勁的產業競爭力。

渝東南民族地區集革命老區、民族地區、貧困地區于一體，生態環境脆弱，農村產業基礎薄弱，農民增收渠道窄，經濟發展較為粗放，能源資源消耗高，生態環境破壞嚴重，出現了經濟結構不合理、經濟質量和效益低等問題，經濟發展后勁明顯不足。顯然，在資源環境趨緊的約束下，傳統“靠山吃山、靠水吃水”的產業發展模式已難以為繼，必須走創新發展道路，推動產業發展由粗放型向集約型轉變，發展地區特色產業，增強產業技術含量，為地區經濟可持續發展提供新動能。

1.2 加大制度創新，建設全面小康制度環境

隨著世界經濟發展進入轉型期，世界科技發展正醞釀新突破，我們要堅持以經濟建設為中心，不斷解放和發展生產力，同時要解決貧富差距過大、區域發展不協調、生態環境破壞和腐敗易發多發等問題，需要改革經濟社會發展中的相關制度。

當前，渝東南民族地區農村人口占比較高，農村人口中有相當一部分人生活在交通不便、信息閉塞的偏遠山區和高寒山區。脆弱的生態環境嚴重影響了農業、農村的可持續發展和農民收入增長。堅持制度創新，為經濟社會發展提供動力與保障，已成為渝東南民族地區如期全面建成小康社會必不可少的一部分。

改革金融制度，如發展巨災保險、農村小額信貸，為農村地區建設現代農業、發展農村經濟提供資金支持等。深化土地利用制度改革，盤活農村地區閑置土地資源，有效增加農民收入。改革文化制度，增加教育供給，推進文化建設，豐富人們的精神世界，保證女性的公平受教育權，提高人們的法治意識，增強渝東南民族地區的內生發展動力。

2 堅持協調發展，形成城鄉融合新格局

渝東南民族地區所在的武陵山片區整體經濟社會發展水平較低，區域內部的經濟社會發展也不平衡。從整體看，區域所轄的市縣區發展水平均處所在省市中下游;從內部看，各省市經濟發展不均衡，重慶市、湖南省所轄區域相對較高，貴州省所轄區域則嚴重滯后，部分省市內部發展也極不均衡[2]。習近平總書記曾指出：“城鄉發展不平衡不協調，是我國經濟社會發展存在的突出矛盾，是全面建成小康社會、加快推進社會主義現代化必須解決的重大問題。”[3]不協調是武陵山民族地區城鄉建設中的短板，城鄉融合發展是實現鄉村振興、實現高質量發展的必然環節。因此，渝東南民族地區應努力探索城鄉融合的新路徑，促進區域內的協調發展。

2.1 妥善處理工農城鄉關系，促進工農城鄉協調發展

盡管工農及城鄉關系正在發生歷史性變化，農民生活質量和農村面貌得到明顯改善，但是農村經濟社會發展仍顯著滯后于城市，制約城鄉經濟社會統籌協調發展的深層次體制機制性障礙仍然存在[4]。隨著城鎮化進程的加快，人才、資金等各種資源仍在向城市集聚——在地區內部，渝東南民族地區的人才、資金流動由鄉村流向城市（如流向重慶主城區，或者流向武陵山片區的中心城市黔江）;在地區外部，則流向其他相對更為發達的城市（或者是流向東南沿海地區，或者是流向武陵山片區中心城市懷化、銅仁等）。鄉村，尤其是貧困鄉村，基本留不住人，出現眾多“空巢老人”“留守兒童”和“空殼村”。因此，盡管城鄉之間的相對差距在縮小，絕對差距的增長速度在縮小，但絕對差距仍在繼續擴大。

只有加強農業的基礎地位，健全農村市場和農業服務體系，建立以工促農、以城帶鄉的長效機制，鄉村才能“留得住人”。只有優化城市產業體系、空間體系、基礎設施體系、城市公共服務體系和城市管理體系，不斷提升城市環境質量、人民生活質量和城市競爭力，形成工農、城鄉協調發展機制，才能建立現代農業，促進農業科技進步，發展好農村經濟，保障全體人民共享經濟社會發展成果。

2.2 推動城鄉經濟社會融合發展，縮小城鄉發展差距

區域不協調是新時代發展不平衡不充分的突出問題之一，實施區域協調發展戰略，是解決新時代主要矛盾的關鍵抓手之一。推動城鄉經濟社會融合發展，是加快渝東南民族地區農村經濟社會發展的需要。渝東南民族地區農村人口占比高，只有發展好農村經濟和社會事業，縮小農村公共服務水平與城鎮的差距，讓農民增收和農村經濟增長，使農村宜業宜居宜游，才能不斷擴大內需、促進社會穩定和國民經濟持續發展。

2018年中央經濟工作會議強調“提高城市群質量，推進大中小城市網絡化建設”，關鍵在于推進城鄉區域經濟一體化，即城鄉區域基礎設施一體化和空間市場一體化，實現“全國”一盤棋。實現城鄉融合發展，要針對渝東南民族地區不同層級城鎮的特點和不足，制定出明確的城鄉協調發展路徑。如充分發揮黔江這樣的中心城市的輻射帶動力，提高城市首位度，加快綜合交通樞紐建設，優化城市產業體系、空間體系、基礎設施體系、城市公共服務體系和城市管理體系，不斷提升城市環境質量、人民生活質量和城市競爭力，增強城市吸引力和承載力。提升城市發展品質，以城市群作為城鎮化發展的主體形態，以特色小鎮作為城鄉融合發展的重要著力點，推動產城人文融合發展。破解要素市場一體化，實現人、資本等要素的自然流動[5]。

3 堅持綠色發展，建設生態文明新山區

渝東南民族地區生態環境脆弱，自然災害頻發，部分地區水土流失和石漠化現象嚴重，經濟發展與環境矛盾較為突出。這要求渝東南民族地區選擇合適的路徑保障經濟發展質量，從而既能獲得“金山銀山”，也能留住“綠水青山”，實現可持續發展[6]。

3.1 資源開發與市場經濟相結合，實現生態系統與經

濟系統對接

不能保障發展質量的經濟增長必然是空中樓閣，即使當前通過犧牲生態的方式發展了經濟，實現了脫貧，未來也極容易返貧。因此，渝東南民族地區在將資源優勢轉換為經濟優勢時，需要將資源開發與市場經濟結合起來，轉變經濟發展方式，實現生態系統與經濟系統對接。城鎮化、工業化進程要注重經濟社會發展中的生態效應。在構建產業體系時應將生態效益擺在首位，提高科學技術創新能力，提高農業產業的科技含量，走生態效益型產業發展之路。

渝東南民族地區結合資源開發與市場經濟可從以下3個方面著手：1）大力扶持綠色食品生產，建立綠色食品生產與檢測、質量與安全標準，積極推廣生態農業模式。2）利用環境友好型技術對傳統優勢產業進行改造升級，發展清潔能源和可替代能源，建立循環型工業體系。3）大力發展以生態（鄉村）旅游業、現代物流業、信息服務業、大健康產業為主的生態服務業。

3.2 資源節約與環境保護先行，實現生態系統與開放

方式對接

渝東南民族地區的城鎮化、工業化需要深入研究、分析生態背景，樹立生態優先的思想，以環境承載容量為基礎，處理好經濟發展和生態環境保護之間的關系。

1）以國家生態功能區劃為基本依據，從各地區的生態環境背景出發，對影響經濟發展（尤其是城鎮化和工業化建設）的生態因素進行綜合評估，對不同地區的城鎮發展適宜區域進行劃定。對于渝東南地區而言，需要特別重視生態環境的保護工作。生態環境條件相對較好、密度較大的城市發展地帶主要是考慮如何提升其城鎮的整體生態功能。水土流失、過度墾荒、植被破壞、土地沙化等地則需要與退耕還林、退耕還草等生態治理工程相結合。

2）科學規劃生態脆弱區域的精準扶貧工程，在經濟發展過程中明確區分不宜發展城鎮、不宜進行工業化的區域，特別是亟待保護的植被山川、濕地、草原和荒漠化地帶等生態保護區，同時嚴格規劃內陸河流域、高寒和干旱地區的產業布局及人類經濟行為，以確保上述地區的經濟活動不會產生次生災害，對地區生態環境造成破壞。渝東南生態環境相對脆弱，森林覆蓋率相對較高，植被對水土保持的意義非常重大，在城市建設上則應以中小型特色城區為主，便于當地的生態保護[7]。

3.3 政策制定與政策實施護航，實現生態保護與經濟

建設并行

從全國來看，我國的生態環境法律體系還不能完全適應渝東南民族地區經濟社會發展的需要，特別是環境法在西部各地區的地方配套法規和具體落實措施也不夠完善，甚至存在虛位現象。從區域來看，由于受到民族、風俗習慣等的多重影響，渝東南民族地區還有著較為豐富復雜的民族生態習慣法。該地區的民族生態習慣法蘊含著深刻的人與自然和諧共生思想，對維護當地的生態平衡能起到很好的保護作用。由此，在該地區經濟建設中需要充分挖掘民族生態習慣法的積極理念，使其與國家環境保護法實現對接，發揮現代價值。

從具體制度的建設上來說，應完善生態移民制度和生態補償制度。渝東南民族地區大多數貧困人口集中在生態脆弱地區，面臨著經濟發展與生態保護的雙重困境，進行生態移民能涵養當地的草地與森林，并將這些生態脆弱區過載的人口遷移到生態環境相對較好的區域以獲得更好的發展。但在進行生態移民時，需要做好后續的產業服務，帶動搬遷農戶就業;制定落實各項優惠政策，確保搬遷農戶的后續保障;加強對扶貧生態移民建設的督促檢查且做好監管工作。渝東南民族地區生態安全意義重大，如果發展生態友好型產業（如節水農業、防風固沙、植樹造林等），其所得收益有可能會小于傳統型產業，可完善生態補償制度，確定補償標準和范圍，由受益的其他地區給予部分資金進行補償，這樣有利于生態友好型產業的持續發展。2019年3月27日，重慶江北與酉陽簽訂了橫向生態補償協議，購買酉陽的森林面積，可謂是一種很好的嘗試。

4 堅持開放發展，構建區域合作新局面

渝東南民族地區各區縣在地理區位、文化傳承和發展基礎上具有天然的聯系，發展潛力大，但其作為老少邊窮連片地區，區域合作長期受制于各種體制壁壘，區域合作難以推進，加劇了地區經濟社會發展矛盾，擴大了與全國經濟社會發展的差距[8]。以旅游發展為例，一些景區缺乏與相鄰地區的協調與合作，導致旅游產品趨同化;部分地區旅游宣傳促銷分散，未聚成合力，難以形成轟動效應;一些地方旅游產品開發深度不夠，文化品位和地方特色沒有得到充分展示等。區域內各地區的單打獨斗，并沒有取得良好的發展效果，反而導致了惡性競爭。開放是繁榮發展的必由之路，渝東南民族地區的高質量發展應探索如何構建區域合作新局面。

4.1 加強對內合作，深化區域一體化發展

實現區域發展合作共贏，需要加強區域內經濟合作、旅游合作，深化區域一體化發展。在對內開放上，區域內各區縣要圍繞“同城化”做文章，提升片區知名度和影響力。打破區域經濟邊界，強化流通基礎設施建設，完善現代市場服務體系，提升區域內市場主體活力。推進交通互聯互通，加強各區縣規劃對接協調，著力推動區域間高速公路、鐵路、民航、水運的連接，建立高效便捷的空中、水上、陸上走廊。推進旅游文化合作交流，整合文化旅游資源，共同研究制定區域文化旅游發展戰略，聯合推出精品生態旅游線路，聯動開展旅游項目招商與營銷推廣，加強與武陵山片區內其他城市的航線開發與合作，打造知名旅游品牌，不斷提升區域文化旅游產業綜合競爭力。推進區域醫療衛生合作，提升區域醫療水平。

加強區域間產業互動交流，推進產業協作。積極創新合作模式，優化投資環境，加強信息共享，根據各地區資源優勢與產業基礎，共同挖掘產業發展新優勢，推進資源型城市與傳統產業轉型升級，培育優勢互補的新興產業、打造區域內龍頭企業、創立區域共用產品品牌，共同打造國家級重大產業基地。推進人才共育，加快培養各類實用型人才，加強區域內經濟區人才交流大會與人才交流活動，實現公共就業與人才服務網站人力資源供求信息資源共享，推動人力資源一體化開發。

4.2 加大對外開放，形成區域發展新增長極

在對外開放上，注重通道建設和經貿合作，加強合作與交流，著力構建“米字型”開放格局。積極主動融入“一帶一路”和長江經濟帶建設，利用好西部大開發戰略，增強區域經濟整體實力。全面加強區域商貿能力建設，提升區域對外商貿能力，合作構建通關體制機制，探索貨物直通放行合作機制，合作建設銷售網點，設立區域貿易平臺，在主要貿易城市設立窗口，探索建立聯合貿易機制。加強與對口支援省市的銜接，深化經濟、教育、就業、科技、干部人才、產業等方面的交流與全面合作。

構建農業對外開放新格局，提高區域農產品國際競爭力。根據中共中央、國務院關于實施鄉村振興戰略的部署，優化區域內資源配置，著力于農業的節本增效。以渝東南民族地區整體的農業發展情況為基礎，大力發展特色優勢農產品，擴大高附加值農產品的生產與銷售（甚至是出口）。建立健全區域內農業貿易政策體系，著眼于國際，積極培育具有國際競爭力的大糧商和農業企業集團。

5 堅持共享發展，奪取精準扶貧新成就

我國是社會主義國家，消除貧困、改善民生，實現共同富裕，一直是黨和政府的重要使命。渝東南民族地區的減貧絕不只是本地區的事，而是全社會的事，幫助貧困地區、貧困群眾脫貧，讓他們與其他地區的人們能一起共享社會主義經濟建設的成果，實現共同富裕，是中國特色社會主義應有之義。

5.1 匯聚多方資源，構建全民參與扶貧大格局

改善最貧困群體的生活境況是現代文明社會共同的價值取向，也是實現共同富裕這一社會主義本質的直接要求。渝東南民族地區還存在著基礎設施差、公共服務供給不足、產業發展薄弱等情況。脫貧攻堅所需人財物的投入量大且持久。在全面建成小康社會的過程中，可以充分發揮社會力量在特定行業、特定市場或特定地域的專業性優勢，通過匯聚多方資源，調動社會各界參與扶貧的積極性，提升扶貧效率。

當前我國經濟發展進入新常態，國內產業結構持續調整，經濟增速放緩，精準扶貧的持續投入空間受限。而渝東南民族地區整體經濟實力較為落后，在帶動農民就業與增收、支持農民創業等方面較為乏力。因此，調動以民營企業為代表的社會力量參與扶貧，是對以政府為主導的脫貧攻堅力量的強大補充，能極大緩解政府的資金壓力，獲得政府、幫扶主體和貧困群眾的三贏。企業的專業化運作能有效提升脫貧效率。企業對于市場環境的感知、市場機遇的把握及具體項目的營運較行政機構更加準確有效。對于參與幫扶的企業，扶貧進程本身是企業開拓市場、布局產業鏈的難得機會。貧困地區資本存量低、生產要素相對便宜，特色產品和服務的發展潛力大。在貧困地區經營項目，企業也可降低生產成本、提高投資回報率。

5.2 關注特殊貧困群體，使扶貧“不落一人”

在目前的貧困人群識別中，有一部分人可能尚未達到貧困建檔立卡的標準，因此游離于被扶貧的人群外。這個群體的貧困可能是由社會轉型帶來的，人口規模相對較小，經濟社會地位相對較低，但他們同樣缺乏自我發展的能力，對社會穩定與發展影響較大。當扶貧攻堅進行到一定階段時，這部分人的貧困問題就逐漸凸顯。通過梳理，渝東南民族地區的特殊貧困群體主要包括城鎮支出型貧困群體、城鎮老齡化貧困群體、失獨貧困群體，以及農村“三留守”人員和農民工等。長期以來，由于國家財力有限、農村村級組織較為松散、民政部門信息系統不夠完善等因素，難以完全覆蓋他們并給予相應資助。

對特殊貧困人群進行扶助時，我們可能更需要的是大力發展生產，使青壯年勞動力能就地就業，以減少勞動力流出地的留守兒童、留守婦女和留守老人現象;對孤寡老人、重大疾病患者等可能需要進行社保兜底，進行民政救助;對農民工的扶助則需要完善城市社會保障制度。尤其相對于其他經濟實力較強的城市而言，渝東南民族地區城鎮經濟實力較弱，城鎮貧困人群的境況相對更差，而我國扶貧政策的重心主要在農村，城鎮貧困群體得到的扶助政策仍然相對較少。倘若城鎮貧困群體得不到重視，城市貧困現象可能逐步惡化，產生和加劇社會沖突。建議在繼續開展農村扶貧、對農村特殊貧困群體開展幫扶的同時，加大城鎮特殊貧困群體的扶貧力度。

6 結語

黨的十九大報告鮮明提出，中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。人民群眾不僅對物質文化生活提出了更高要求，而且對民主、法治、公平、正義、安全、環境等各方面的要求也日益增長。這意味著，我們要充分發揮社會主要矛盾的導向作用，堅定不移實現創新、協調、綠色、開放、共享的高質量發展，不斷促進人的全面發展和全體人民共同富裕[9]。“創新、協調、綠色、開放、共享”的新發展理念也將引領我國“十三五”乃至更長時期經濟社會發展的各領域和全過程。發展理念是發展行動的先導。貫徹新發展理念，破解發展難題，增強發展動力，厚植發展優勢，關系到渝東南民族地區農村貧困人口能否同步小康，城鎮外來常住人口是否能平等享受公共服務，地區生產能力迅速擴大的同時能否提升優質生態產品的提供能力，實現高質量發展。

參考文獻：

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[3] 習近平.關于《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》的說明[N].人民日報，2013-11-16.

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[5] 王彩娜.城鄉區域發展將形成三大協調趨勢[N].中國經濟時報，2018-1-12.

[6] 陳黎明，王文平，等.“兩橫三縱”城市化地區的經濟效率、環境效率和生態效率——基于混合方向性距離函數和合圖法的實證分析[J].中國軟科學，2015（2）：96-109.

[7] 重慶市城鄉建設委員會.渝東北、渝東南建設特色城區調研座談會成功召開[EB/OL].2015-06-15.http：//www.ccc.gov.cn/xygl/czhjs/2015-06-15-6684696.htm.

[8] 宋愛蘇.老少邊窮連片地區區域合作路徑選擇及機制建設的思考——以武陵山民族地區為例[J].探索，2009（6）：95-97.

[9] 吳家華.正確認識和深刻領會我國社會主要矛盾的變化[J].紅旗文稿，2017（24）：7-9.

（責任編輯：敬廷桃）