我國(guó)地方普惠性學(xué)前教育的發(fā)展與定位

車歡歡 席小莉

【摘要】“學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃”是由中央及地方各級(jí)財(cái)政投入實(shí)施發(fā)展學(xué)前教育的戰(zhàn)略規(guī)劃，是加快發(fā)展我國(guó)學(xué)前教育的重大舉措。本研究通過(guò)對(duì)15個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）第三期學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃文本的分析，可以發(fā)現(xiàn)在學(xué)前教育發(fā)展的總體框架下，各省（自治區(qū)、直轄市）在具體的發(fā)展目標(biāo)上存在差異，其實(shí)施措施及具體做法也各具特色。

【關(guān)鍵詞】普惠性；學(xué)前教育；行動(dòng)計(jì)劃

【中圖分類號(hào)】G617 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】1005-6017（2020）04-0008-06

【作者簡(jiǎn)介】車歡歡（1994-），女，山西呂梁人，山西師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院碩士研究生；席小莉（1978-），女，山西臨汾人，山西師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院學(xué)前教育系主任、副教授，博士。

一、問(wèn)題的提出

我國(guó)“學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃”是根據(jù)《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》的目標(biāo)要求，由中央及地方各級(jí)財(cái)政投入實(shí)施發(fā)展學(xué)前教育的戰(zhàn)略規(guī)劃。到2016年底，我國(guó)各地已經(jīng)完成了第一期、第二期學(xué)前教育行動(dòng)計(jì)劃，全國(guó)學(xué)前三年毛入園率達(dá)到77.4%，“入園難”問(wèn)題得到了進(jìn)一步緩解。但是學(xué)前教育仍處于教育體系中的薄弱環(huán)節(jié)，普惠性學(xué)前教育資源不足，覆蓋率低，學(xué)前教育仍處于爬坡過(guò)坎階段。

2017年4月，教育部等四部門發(fā)出《關(guān)于實(shí)施第三期學(xué)前教育行動(dòng)計(jì)劃的意見》，全國(guó)各地積極響應(yīng)，陸續(xù)開展了第三期學(xué)前教育行動(dòng)計(jì)劃的編制工作，但是不同地區(qū)普惠性學(xué)前教育的發(fā)展現(xiàn)狀及未來(lái)規(guī)劃不同，相應(yīng)地各地區(qū)第三期學(xué)前教育行動(dòng)計(jì)劃的具體內(nèi)容也具有明顯的地域特征。鑒于此，本研究通過(guò)分析我國(guó)15個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）第三期學(xué)前教育行動(dòng)計(jì)劃，揭示我國(guó)不同區(qū)域普惠性學(xué)前教育的發(fā)展現(xiàn)狀，推動(dòng)我國(guó)普惠性學(xué)前教育的政策研究，加快學(xué)前教育的發(fā)展進(jìn)程。

二、研究方法

本文的研究對(duì)象是我國(guó)15個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）的第三期學(xué)前教育行動(dòng)計(jì)劃，在15個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）的教育廳（局）官網(wǎng)上找到了各省（自治區(qū)、直轄市）第三期學(xué)前教育行動(dòng)計(jì)劃的文本內(nèi)容，并對(duì)其文本進(jìn)行研究。15個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）包括直轄市及東部地區(qū)的北京市、重慶市、浙江省、福建省、廣東省，屬于中部地區(qū)的山西省、湖南省、河南省、湖北省、安徽省，屬于西部地區(qū)的四川省、陜西省、寧夏回族自治區(qū)、青海省、甘肅省。這15份文本展示了不同區(qū)域我國(guó)普惠性學(xué)前教育的發(fā)展現(xiàn)狀及通過(guò)3年的努力，不同區(qū)域普惠性學(xué)前教育的發(fā)展藍(lán)圖。

三、研究結(jié)果

（一）不同區(qū)域?qū)W前教育的發(fā)展現(xiàn)狀與面臨的問(wèn)題

各文本的開頭都是基于各省（自治區(qū)、直轄市）2016年的數(shù)據(jù)，來(lái)分析當(dāng)下學(xué)前教育的發(fā)展?fàn)顩r以及所面臨的問(wèn)題，在總結(jié)第一期、第二期學(xué)前教育行動(dòng)計(jì)劃取得的成果的同時(shí)也指出了學(xué)前教育當(dāng)前所遇到的問(wèn)題。

1. 不同區(qū)域?qū)W前教育的發(fā)展現(xiàn)狀

由于15份文本對(duì)于學(xué)前教育發(fā)展現(xiàn)狀的項(xiàng)目設(shè)置不等，詳略不一，下面主要從幼兒園總數(shù)、在園幼兒數(shù)、教職工總數(shù)、專任教師數(shù)、毛入園率以及較2010年毛入園率提高的百分點(diǎn)等方面對(duì)不同區(qū)域的學(xué)前教育現(xiàn)狀進(jìn)行分析比較。

表1顯示經(jīng)過(guò)兩期的學(xué)前教育行動(dòng)計(jì)劃，我國(guó)各地區(qū)的學(xué)前教育都取得了長(zhǎng)足發(fā)展。表中顯示除四川省以外，各地區(qū)的學(xué)前三年毛入園率都提高到了80%以上，同時(shí)，與2010年相比，各地區(qū)的毛入園率都有所提高。甘肅省經(jīng)過(guò)兩期的學(xué)前教育行動(dòng)計(jì)劃，其毛入園率提高了50.32個(gè)百分點(diǎn)，毛入園率達(dá)到了90%，超過(guò)了中部省份的毛入園率。

幼兒毛入園率情況能夠更好地反映不同區(qū)域?qū)W前教育的普及和發(fā)展情況。因此，由表1中可見，經(jīng)過(guò)兩期的學(xué)前教育行動(dòng)計(jì)劃，我國(guó)中部省份和西部省份的學(xué)前教育毛入園率都有明顯提高，能夠基本滿足幼兒的入園需求，“入園難、入園貴”問(wèn)題得到了有效的緩解。因此，幼兒園應(yīng)該把接下來(lái)的行動(dòng)目標(biāo)放在增加普惠性學(xué)前教育資源和提高保教質(zhì)量上，在提高學(xué)前教育結(jié)構(gòu)質(zhì)量的同時(shí)，提高學(xué)前教育的過(guò)程質(zhì)量，增加幼兒園教育的內(nèi)涵。

2. 不同區(qū)域?qū)W前教育發(fā)展面臨的問(wèn)題

經(jīng)過(guò)第一期、第二期學(xué)前教育行動(dòng)計(jì)劃的實(shí)施，我國(guó)各地區(qū)的學(xué)前教育都取得了不同程度的發(fā)展與進(jìn)步，但是學(xué)前教育發(fā)展仍面臨很多亟待解決的問(wèn)題。表2總結(jié)了2016年不同地區(qū)學(xué)前教育發(fā)展面臨的問(wèn)題，從表中可以看出普惠性資源供給不足、教師數(shù)量短缺、工資待遇偏低、保教質(zhì)量參差不齊是各地區(qū)面臨的共同問(wèn)題。此外安徽省、山西省、陜西省和甘肅省學(xué)前教育城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡；福建省、河南省、甘肅省出現(xiàn)了公辦幼兒園和民辦幼兒園結(jié)構(gòu)不合理的現(xiàn)象；福建省幼兒園學(xué)位緊缺。

2019年4月28日，虞永平在《中國(guó)教育報(bào)》發(fā)表的《普惠性學(xué)前教育必須追求優(yōu)質(zhì)》一文中指出，普惠性學(xué)前教育資源的擴(kuò)大，能進(jìn)一步緩解或逐步消除“入園難”問(wèn)題、解決“入園貴”問(wèn)題、能不斷提升教育質(zhì)量，此外普惠性學(xué)前教育資源的擴(kuò)大和質(zhì)量的維護(hù)關(guān)鍵在政府[1]。幼兒教師的缺失和流動(dòng)也是當(dāng)前學(xué)前教育發(fā)展面臨的主要問(wèn)題之一。現(xiàn)階段，大部分幼兒園教師在體制外生存，其人事管理依附于幼兒園所在地區(qū)的人才中心。另外，幼兒園缺少科學(xué)的人事管理體制，沒有相應(yīng)的職稱評(píng)定機(jī)制，造成了幼兒園教師同工不同酬的現(xiàn)象，使得很多教師因不滿薪酬而選擇離開，出現(xiàn)幼兒教師數(shù)量短缺的局面。此外，公辦幼兒園費(fèi)用實(shí)惠、設(shè)施齊全、管理規(guī)范、師資優(yōu)良等優(yōu)勢(shì)成了絕大多數(shù)家長(zhǎng)的首選，但目前公辦幼兒園數(shù)量較少，難以滿足需要，而部分民辦幼兒園因條件不好，導(dǎo)致生源不足[2]。同時(shí)城鄉(xiāng)和園所發(fā)展的不平衡導(dǎo)致幼兒園保教質(zhì)量參差不齊。

（二）不同區(qū)域普惠性學(xué)前教育的目標(biāo)定位

1. 不同區(qū)域普惠性學(xué)前教育發(fā)展的總體目標(biāo)

學(xué)前三年毛入園率主要反映的是各地區(qū)學(xué)前教育的普及程度，普惠性幼兒園覆蓋率反映的是各地區(qū)普惠性學(xué)前教育的發(fā)展程度，兩者均為三年行動(dòng)計(jì)劃的核心指標(biāo)，所以各地區(qū)通過(guò)學(xué)前三年的毛入園率和普惠性幼兒園覆蓋率來(lái)確定到2020年學(xué)前教育發(fā)展的總體目標(biāo)。

從表3可以看出，我國(guó)直轄市及東部省份學(xué)前三年毛入園率指標(biāo)定在85%～98%之間，我國(guó)中部省份學(xué)前三年毛入園率指標(biāo)定在85%～90%之間，我國(guó)西部省份學(xué)前三年毛入園率指標(biāo)定在85%～96.01%之間，如果這些指標(biāo)在2020年能如期實(shí)現(xiàn)的話，我國(guó)就基本完成了3～6歲學(xué)前教育的全覆蓋任務(wù)。同時(shí)從表3中也可以看出，直轄市及東部省份、中部省份和西部省份普惠性幼兒園覆蓋率的指標(biāo)均在80%～85%之間，這表明經(jīng)過(guò)三期學(xué)前教育行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施，我國(guó)普惠性幼兒園覆蓋率要達(dá)到80%以上，普惠性學(xué)前教育資源總量增加，“入園難、入園貴”問(wèn)題能得到進(jìn)一步緩解。

2. 不同區(qū)域普惠性學(xué)前教育發(fā)展的具體任務(wù)

從表4（見下頁(yè)）可以看出，不同區(qū)域普惠性學(xué)前教育發(fā)展的具體任務(wù)有所異同。對(duì)于普惠性學(xué)前教育資源的供給，即解決“入園難”的問(wèn)題，重慶市的具體發(fā)展任務(wù)是“大幅度提高普惠性學(xué)前教育資源的供給水平”，而西部省份如陜西省的具體發(fā)展任務(wù)是“擴(kuò)大普惠性學(xué)前教育資源”，青海省是“著力擴(kuò)大資源總量”“逐步實(shí)現(xiàn)建檔立卡貧困村學(xué)前教育資源全覆蓋”，前者重在提高供給水平，而后者旨在擴(kuò)大普惠資源。可見，對(duì)于普惠性學(xué)前教育資源的供給，不同區(qū)域之間還存在一定的差距。

對(duì)于普惠性民辦幼兒園的發(fā)展，即如何解決“入園貴”的問(wèn)題，廣東省及中部省份的具體發(fā)展任務(wù)是“扶持普惠性性民辦幼兒園發(fā)展”，而西部省份的具體發(fā)展任務(wù)則是“支持普惠性民辦幼兒園發(fā)展”“大力發(fā)展普惠性民辦幼兒園”。前者使用的“扶持”和后者使用的“支持”在概念和要求上有所不同，“扶持”含有實(shí)際幫助的意思，包括財(cái)力、物力以及人力的幫助，是一種具體的行動(dòng)；而“支持”是口頭上或者精神上的鼓勵(lì)，不一定提供實(shí)際的幫助行動(dòng)。

對(duì)于學(xué)前教育城鄉(xiāng)間發(fā)展不平衡的問(wèn)題，福建省的具體發(fā)展任務(wù)是“加強(qiáng)新增人口集中地區(qū)和城鄉(xiāng)接合部幼兒園建設(shè)”，廣東省是“重點(diǎn)加強(qiáng)粵東西北地區(qū)、計(jì)生政策調(diào)整新增人口集中地區(qū)、老舊城區(qū)和城鄉(xiāng)接合部幼兒園建設(shè)”；而中部省份如湖南省的具體發(fā)展任務(wù)是“重點(diǎn)加強(qiáng)脫貧攻堅(jiān)地區(qū)和鄉(xiāng)村幼兒園建設(shè)”，安徽省的具體發(fā)展任務(wù)是“重點(diǎn)加強(qiáng)脫貧攻堅(jiān)地區(qū)、皖北地區(qū)、大別山區(qū)和城鄉(xiāng)接合部幼兒園建設(shè)”；西部省份如青海省的發(fā)展任務(wù)是“將幼兒園建設(shè)納入城鄉(xiāng)公共服務(wù)設(shè)施配套建設(shè)規(guī)劃”。通過(guò)比較可以發(fā)現(xiàn)，直轄市及東部省份重點(diǎn)是加強(qiáng)人口集中地區(qū)和城鄉(xiāng)接合部幼兒園的建設(shè)，中部省份則是重在加強(qiáng)貧困地區(qū)和城鄉(xiāng)接合部及鄉(xiāng)村幼兒園的建設(shè)，而西部省份重在把幼兒園建設(shè)納入到城鄉(xiāng)公共服務(wù)體系，可見不同區(qū)域具體的發(fā)展任務(wù)是有一定差距的。

（三）不同區(qū)域第三期學(xué)前教育行動(dòng)計(jì)劃的發(fā)展舉措與保障機(jī)制

1. 不同區(qū)域普惠性學(xué)前教育的發(fā)展舉措

制定具體的發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展任務(wù)是學(xué)前教育行動(dòng)計(jì)劃的重要前提，而科學(xué)的發(fā)展舉措是學(xué)前教育行動(dòng)計(jì)劃得以完成的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。從15份文本可以看出，全國(guó)各地區(qū)都確定了普惠性學(xué)前教育的發(fā)展舉措，其中有一些相似的基本舉措，同時(shí)也存在不同的符合各地發(fā)展?fàn)顩r的做法，體現(xiàn)了發(fā)展舉措的共同性和多樣性。從表5（見下頁(yè)）可以看出，各地區(qū)相似的基本舉措主要有擴(kuò)大公辦學(xué)前教育資源、扶持或支持普惠性民辦幼兒園發(fā)展，其中對(duì)于普惠性民辦幼兒園發(fā)展的扶持力度有所不同，北京市提出“支持普惠性民辦幼兒園實(shí)施修繕改造，改善辦園條件”，浙江省提出“對(duì)普惠性民辦幼兒園經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助”，福建省提到“扶持民辦幼兒園普惠優(yōu)質(zhì)發(fā)展”，與中部省份和西部省份相比較可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)直轄市及東部省份給與普惠性民辦幼兒園一定的經(jīng)濟(jì)支持，并且力求普惠性民辦幼兒園的優(yōu)質(zhì)發(fā)展。

由于各地區(qū)普惠性學(xué)前教育的發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展現(xiàn)狀不同，不同省（自治區(qū)、直轄市）除基本措施外，還有自己的不同的行動(dòng)方式和方法。東部省份著力推進(jìn)普惠性幼兒園的認(rèn)定工作，其中浙江省提出“大力推進(jìn)普惠性幼兒園認(rèn)定工作”、福建省要“規(guī)范普惠性民辦園認(rèn)定、管理和扶持”以及廣東省提到要“逐年認(rèn)定和扶持一批普惠性民辦幼兒園”；中部省份和西部省份均有提到要加強(qiáng)和規(guī)范城鎮(zhèn)住宅小區(qū)配套幼兒園的建設(shè)與管理；而我國(guó)西部省份主要采用一些適應(yīng)本地區(qū)要求和體現(xiàn)區(qū)域特色的做法，如四川省提到要“加快民族地區(qū)學(xué)前教育發(fā)展”，甘肅省“提升牧區(qū)學(xué)前教育的普及水平”。此外部分省市提到了特殊兒童學(xué)前教育和山村幼兒園的發(fā)展舉措。

2. 不同區(qū)域普惠性學(xué)前教育的保障機(jī)制

15 份文本的最后一部分均是基于本省市的發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展舉措提出了第三期學(xué)前教育行動(dòng)計(jì)劃的保障機(jī)制，標(biāo)題為“工作保障”或“保障措施”或“組織實(shí)施”等。經(jīng)統(tǒng)計(jì)分析（見表6），15份文本中均提出了一些共有的保障措施，即“加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)”“加大資金投入”“加強(qiáng)督導(dǎo)檢查”和“健全工作推進(jìn)機(jī)制”。

對(duì)于加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，各省（自治區(qū)、直轄市）都提到要求各市、縣（區(qū)）政府逐級(jí)編制三期行動(dòng)計(jì)劃，把三期行動(dòng)計(jì)劃列入到政府的重要議事日程，此外各省（自治區(qū)、直轄市）還著力建立和完善學(xué)前教育聯(lián)席會(huì)議制度，學(xué)前教育聯(lián)席會(huì)議制度是由鄉(xiāng)政府、鄉(xiāng)教委等部門和鄉(xiāng)街道組成的，其主要職責(zé)是組織推動(dòng)和督促學(xué)前教育法律法規(guī)和有關(guān)方針政策的落實(shí)，著力協(xié)調(diào)和解決學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的難點(diǎn)、重點(diǎn)問(wèn)題[3]。對(duì)于資金投入機(jī)制，我國(guó)各省（自治區(qū)、直轄市）都致力于建立與管理體制相適應(yīng)的生均撥款、收費(fèi)、資助一體化的學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制，確保學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)的科學(xué)高效使用。對(duì)于督導(dǎo)檢查工作，各省（自治區(qū)、直轄市）均提出要建立和完善學(xué)前教育的督導(dǎo)評(píng)估工作，加大對(duì)幼兒園的監(jiān)督和檢查力度，實(shí)施問(wèn)責(zé)機(jī)制，確保第三期學(xué)前教育行動(dòng)計(jì)劃的順利完成。對(duì)于健全工作推進(jìn)機(jī)制，各省（自治區(qū)、直轄市）提出要明確各相關(guān)部門的任務(wù)和職責(zé)，積極協(xié)同配合，建立專項(xiàng)督查機(jī)制，著力破解長(zhǎng)期制約學(xué)前教育發(fā)展的體制機(jī)制問(wèn)題。

四、分析展望

通過(guò)以上分析可以看出，不同省（自治區(qū)、直轄市）第三期學(xué)前教育行動(dòng)計(jì)劃的編制是根據(jù)國(guó)家制定的總體目標(biāo)要求，立足于本地區(qū)的需求和第一、二期行動(dòng)計(jì)劃所取得成果，來(lái)確定發(fā)展目標(biāo)和具體指標(biāo)的[4]。我國(guó)直轄市及東部省份仍是全國(guó)普惠性學(xué)前教育發(fā)展的領(lǐng)頭兵，在擴(kuò)大普惠性學(xué)前教育資源的同時(shí)也加大了對(duì)學(xué)前教育的投入力度，走在了中西部省份的前面；我國(guó)中西部省份則大力發(fā)展農(nóng)村普惠性學(xué)前教育，注重貧困地區(qū)學(xué)前教育的發(fā)展和普及，力求完善學(xué)前教育的公共服務(wù)體系，此外中西部省份立足于當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展情況，積極探索本土化的普惠性學(xué)前教育發(fā)展路徑。

經(jīng)過(guò)第一期、第二期學(xué)前教育行動(dòng)計(jì)劃的實(shí)施，我國(guó)普惠性學(xué)前教育的發(fā)展取得了較為顯著的成績(jī)，但是在接下來(lái)的發(fā)展中，我國(guó)仍需加大對(duì)學(xué)前教育的投入；建立健全學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展與質(zhì)量提高的保障機(jī)制；根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)情況制定合理的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；采取有效措施穩(wěn)定教師隊(duì)伍，提高師資水平，從而提高普惠性學(xué)前教育質(zhì)量。

【參考文獻(xiàn)】

[1] 虞永平.普惠性學(xué)前教育必須追求優(yōu)質(zhì)[N].中國(guó)教育報(bào)，2019-04-28（001）.

[2] 馮曉暉.幼兒園發(fā)展由量轉(zhuǎn)質(zhì) 不平衡不充分問(wèn)題突出[N].中國(guó)信息報(bào)，2018-09-06（001）.

[3] 夏婧，張霞.強(qiáng)化政府主導(dǎo)責(zé)任，大力推進(jìn)學(xué)前教育三年普及——四川省學(xué)前教育普三政策探析[J].學(xué)前教育研究，2010（08）：21-26.

[4] 吳全華.《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》實(shí)施中需關(guān)注的幾個(gè)問(wèn)題[J].教育發(fā)展研究，2011，31（17）：62-65.

本文系山西師范大學(xué)研究生科技創(chuàng)新項(xiàng)目“山西省縣域普惠性學(xué)前教育管理機(jī)制的芮城經(jīng)驗(yàn)研究”（項(xiàng)目編號(hào)：012201053007）的階段性成果。

通訊作者：車歡歡，1009791183@qq.com

（責(zé)任編輯 張付慶）