“全面二孩”政策對學前教育事業的影響及對策

【摘要】“全面二孩”政策是順應我國經濟、社會發展形勢的需要，對有關人口政策做出的重大調整，這種人口變動趨勢會對我國的教育事業，特別是對學前教育造成很大的影響。本文從學齡前兒童數量、幼兒園資源配置、家庭教養方式等方面的變化論述“全面二孩”政策對學前教育的影響，并提出監控人口變動趨勢及做好應對措施，優化幼兒園資源配置及樹立科學教養觀念，讓“大孩”“二孩”共同成長等一系列的教育建議。

【關鍵詞】“全面二孩”政策；學前教育；資源配置

【中圖分類號】G617 【文獻標識碼】A 【文章編號】1005-6017（2020）04-0014-06

【作者簡介】劉超然（1995-），女，河北廊坊人，首都師范大學學前教育學院碩士研究生。

一、問題的背景

（一）“全面二孩”政策的提出

我國在嚴格落實幾十年計劃生育的政策后，人口生育率越來越低，并呈現出逐年下降的趨勢，人口結構逐步進入老齡化。為了緩解我國老年人口的不斷攀升，從2014年開始，我國各省（自治區、直轄市）都逐步實施單獨二孩政策，即允許一方是獨生子女的夫婦生育兩個孩子。但單獨二孩政策實施后，并沒有達到預期的效果。截至 2014 年 12 月，全國僅有不足100 萬對“單獨夫婦”提出再生育申請，而此前的官方預計是每年增加 200 萬人左右。所以，國家再次調整人口政策，希望通過全面放開二孩政策的實施，達到預期目的[1]。2015年，黨的十八屆五中全會決定：堅持計劃生育的基本國策，完善人口發展戰略，全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策，積極開展應對人口老齡化行動。此外，我們需要明確一個概念：二孩不等于二胎。“全面二孩”政策規定：能夠生二孩的夫妻都是第一胎只生了一個孩子的夫妻，如果第一胎是雙胞胎、三胞胎及以上，則不能生二胎。當然如果第一胎是一個孩子，而第二胎生的是個雙胞胎或多胞胎，則是沒法控制的。總體來說，二孩的范圍相對較小，而二胎的范圍寬松些[2]。

（二）當今學前教育發展現狀

隨著我國經濟、社會的迅速發展，學前教育的面貌已經發生了翻天覆地的變化，引起了社會各界的廣泛關注。在十三屆全國人大一次會議記者招待會上，教育部長陳寶生表示，十八大以來，中國的學前教育實現了歷史性跨越，取得了歷史性成就，面臨著歷史性挑戰，具體表現為：一是學前教育的服務能力有了很大提高。我們現在舉辦著當今世界規模最大的學前教育，2017年學前三年在園幼兒4600萬人，這是什么概念？這是一個中等人口國家的概念，是很大的數。二是普及水平和發展速度有了很大提高。2017年適齡兒童的毛入園率達到了79.6%，教育規劃綱要提出的是到2020年達到80%。2017年達到79.6%，這是什么水平呢？單純從毛入園率來看，它達到了中上收入國家的平均水平，發展速度和5年前比提高了15個百分點。三是用于幼教的投入大幅度增長。2016年我們用于幼教事業發展的投入是2800多億元，其中財政性投入1300多億元，總量這幾年年均增長16.9%。我指的是這2800億元，財政性資金5年增長了77%，這個量是很大的。四是我們重構了中國的學前教育體系。從2011年開始，我們實施了兩個學前教育三年行動計劃，去年開始實施第三個行動計劃。這兩個行動計劃下來，五六年時間，是個什么概念？我們現在的幼兒園發展到25.5萬個，這就是我們現在的情況，規模龐大。這些實實在在的變化都在表明，我國學前教育已經改變了體量小、規模小的歷史[3]。國家先后出臺《國務院關于當前發展學前教育的若干意見》《中共中央 國務院關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》等文件，為大力支持學前教育事業發展提供政策上的保障。但與此同時，學前教育發展也面臨著很大挑戰，隨著我國“全面二孩”政策的實施，學前教育的一些短板也愈發明顯：財政保障和成本分擔機制沒有建立起來、普惠性資源不足、高素質幼兒教師隊伍短缺、保教質量參差不齊、人們的幼教觀念需要進一步轉變。以上種種，都說明我國的學前教育迫切需要深化改革，規范發展。

二、“全面二孩”政策對學前教育的影響

（一）“全面二孩”政策對學前教育兒童數量的影響

生育政策調整對教育帶來的最為直觀的影響就是學前兒童數量的變化。“全面二孩”政策實施后，年齡偏大的育齡婦女會在政策落地后盡快懷孕生育，而年齡較小的育齡人群會依照自己的家庭計劃按部就班地生育第二個孩子，所以，“全面二孩”相對集中的生育周期落在了“十三五”期間（2016～2020年）[4]。計劃生育基層指導司司長楊文莊預計，在“全面二孩”政策實施后，最近幾年我國出生人口會有顯著提高，每年凈增人口在300萬人以上，到2020年左右，差不多有1700萬人出生[5]，學前教育將面臨較大壓力。王藝芳等人根據 2010年女性人口數、2010～2030年出生嬰兒性別比、2010～2029年女性人口死亡率進行綜合測算，得出如下結論：“全面二孩”政策實施后，適齡幼兒的數量將從2019年產生較為明顯的變化，經過計算，3～6歲適齡幼兒人口數量的趨勢均呈倒“V”型，即在一開始的頭三年不會有過于急促的變化，隨著政策的逐漸推進，學齡前人口數量逐漸增多，到 2023年左右達到峰值，5年間將會增加1800萬～4500萬適齡幼兒。因此，“全面二孩”政策的實施會使幼兒人口在一段時間內表現出持續增長態勢，達到一定峰值后逐漸回落，到2030年幼兒人口數量將會大幅度減少。可見，“全面二孩”政策會對幼兒人口數量的發展變化帶來直接的影響[6]。

（二）“全面二孩”政策對學前教育資源配置的影響

1. 幼兒園的數量不足

幼兒園園所是開展學前教育活動的主要場所，“全面二孩”政策帶來的學前教育資源配置的壓力首先表現為幼兒園園所需求的壓力。楊順光、李玲對學前教育園舍的需求進行預測，其中園舍配備標準按照每所幼兒園6個班，每個班30人的規模進行測算，得出我國學前教育園舍需求量以2021年為界，從2016年到2021年間的需求迅速增加，從2016年需要22.65萬所增加到2021年需要31.95萬所，增幅為41.06%；從2021年到2035年間的需求逐漸減少，到2035年大約需要23.64萬所。而《2014年全國教育事業發展統計公報》數據顯示，2014年全國共有20.99萬所幼兒園。通過對比發現，我國2016年的學前教育園舍需求量相比2014年的供給量，還有1.66萬所的缺口；到2021年我國學前教育園舍需求量達到最大值31.95萬所時，相比2014年的供給量，大約有10.96萬所的缺口需要補充；在此之后，學前教育園舍需求量逐漸回落，到2035年，相比2014年的供給量，仍然有2.65萬所的缺口[7]。

2. 師資隊伍出現缺口

為規范幼兒園辦園行為，確保幼兒教育的質量，2013年教育部頒發了《幼兒園教職工配備標準（暫行）》，提出全日制幼兒園每班幼兒應為30人，每班配備2名專任教師和1名保育員，或配備3名專任教師，全園教職工與幼兒比應達到1∶5～1∶7，而全園保教人員與幼兒比應達到1∶7～1∶9。按照一般的配備標準， 幼兒園專任教師的需求數量將從2019年的478.45萬～479.03萬人增加到2024年的710.58萬～981.8萬人，保育教師將從2019年的239.22萬～239.52萬人增加到2024年的355.29萬～490.9萬人[8]。而且，據不完全統計，我國目前還存在120萬的幼兒園教師缺口，各省（自治區、直轄市）都存在師資不足的問題。“全面二孩”政策下快速增長的幼兒園教師數量需求勢必引起更大的供需矛盾。

3. 學前教育經費不足

教育投入是否充足、有效和公平，關系到教育事業的持續、穩定和健康發展。長期以來，我國學前教育經費占教育總經費的比例一直低于1.5%，而學前教育國家財政經費占國家財政性教育經費的比例更是低于1.4%。2010年之后，我國學前教育迎來了發展的黃金期，要求擴大學前教育的資源總量，解決廣大人民群眾“入園難、入園貴”的難題[9]。但是越來越高的辦園成本，越來越大的教育需求，都使學前教育所需經費越來越多。按照供求理論，學前教育的需求與供給將決定幼兒園的收費價格，面對幼兒園的供不應求，幼兒園的學費很可能持續上漲[10]。國家對學前教育的財政投入雖然也在大幅增長，但是我國目前的學前教育經費供給水平遠遠不能滿足未來學前教育發展的需求，有時還會出現地方政府不重視學前教育的發展，幼兒園經費來源是在初高中和小學分配完畢之后的剩余經費，家庭則成為學前教育經費上漲的主要分擔者。學前教育經費需求與供給之間的矛盾十分突出，經費的不足也會帶來園舍建設不達標、幼兒伙食水平得不到保證、玩教具配備不齊全等一系列不良后果，不利于學前教育事業的發展。

4. 教育資源分配不均

教育資源的分配不均一直以來是一個有待解決的問題，在“全面二孩”政策實施后愈發明顯，特別是公辦園和民辦園、東中西部地區幼兒園、城鄉幼兒園存在較大差異。教育資源分配不均，其中一個突出表現就是經費的分配不均，學前教育經費分配不均體現在以下幾個方面：幼兒園的教育經費主要由地方政府分配，大多數地方政府把財政教育資金投向公辦幼兒園，民辦幼兒園得到的財政支持微乎其微。在鼓勵社會辦園的政策指導下，民辦園的規模迅速增長，占到了所有幼兒園數量的半數以上，并且仍在繼續增長。然而，由于缺乏資金支持，很多民辦園為了能夠維持高質量的教學水平和完備的園所環境，只能以高昂的學費作為其資金的主要來源，“入園貴”的問題就加劇了。而一些沒有競爭優勢，學校條件較差的民辦園由于面臨的競爭壓力較大，為保證一定的生源數，面向社會的收費水平相對不高，再加上得不到經費的支持，可能會加重“入園差”的問題，引起很多家長的不滿。

學前教育經費分配不均還表現在城鄉之間不均衡。城鎮幼兒園往往能夠得到更多的財政支持，但處于農村和偏遠地區的幼兒園，由于地方政府的資助有限，還有政府往往只關注反映政府表現的“面子工程”，在教育方面的投入很少。由于教育經費分配的長期傾斜，城鎮幼兒園繼續以足夠的財政支持改善辦學條件，而處于農村和偏遠地區的幼兒園則因缺乏資金而苦苦掙扎，制約了學前教育的發展。

中西部地區對教育資源的投入遠不如東部沿海地區，而全面放開二孩后，東部地區家庭可能迫于較大的生計壓力，不會很快產生要二孩的想法。相較之下，中西部地區的生計壓力較小，因此政策的受惠人群也主要集中在中西部地區，基本來自小城鎮、農村或少數民族地區，此時，中西部地區在教育投入上可能會面臨更大困難。

（三）“全面二孩”政策對父母教育觀念的影響

國內外有關子女數量和家庭養育關系的研究一直很多，舒姆、薩瑟恩和菲格利的研究表明，父母的教育觀念會以環境設置和教育方式為中介影響兒童的發展[11]。資源稀釋理論（Resource Dilution Theory）認為，家庭資源是有限的，孩子數量越多，家庭內部各種資源可分配給每個孩子的就越少[12]。也有研究表明，父母對后出生的孩子更少懲罰，也不那么嚴厲[13]。

生育二孩后，父母面臨多子女教育的新問題。不同的家庭中，父母的教養觀念會有不同的轉變，有的父母會更加關注大孩的情緒與體驗，防止產生對大孩的忽視；有的父母卻因為時間和精力有限，更加關注二孩；有的父母能夠主動根據二孩出生后所出現的問題進行分析與反思，從而優化自身的教育方式，提升教育水平。在大孩與二孩發生沖突時，雖然多數父母都會盡可能做到一視同仁，問清是誰的錯誤，再進行下一步處理。但由于條件限制，父母有時無法準確地判斷誰對誰錯，在這種情況下，父母可能會采用“哥哥謙讓弟弟”“姐姐照顧妹妹”的策略，大孩往往因為父母的這一舉措產生“爸爸媽媽是不是不愛我了”的心理體驗，不利于幼兒心理的健康發展。“二孩”政策的全面實施，給家庭教育提出了新的要求和挑戰[14]。

三、建議

（一）監控人口變動趨勢，做好應對措施

“全面二孩”政策的實施必將帶來人口的變化，國家有必要對人口變化趨勢進行預測和動態監測，掌握人口和教育資源現狀。通過對人口的預測和監測，不僅可以了解未來一二十年新生人口的規模和變動，也可以為科學測算學前教育資源需求、合理配置學前教育資源提供依據。首先，在獲得和更新基礎數據時，要有效結合全國人口普查和抽查工作，盡可能收集到及時、真實、動態的人口數據，即學齡前人口和學前教育資源存量信息，包括育齡家庭數量、現存子女數量、居住區域、入園情況、學前教育資源存量和幼兒園布局等信息，并且定期補充遺漏的相關信息，監測人口變化。在人口信息收集和存儲上，要制定統一標準，保證數據指標的一致性，為后期數據的跟進和比較分析奠定基礎。其次，是建立數據庫和人口動態監測系統。以幼兒、幼兒園教師、幼教機構為模塊，納入幼兒個人信息、家庭背景信息、幼兒園教師信息、幼教機構布局信息等，根據以上檢測指標跟蹤人口變化情況，并按月和季度公布和上報數據[15]，保證信息的科學性和時效性。及時有效地了解“全面二孩”政策實施下學前教育的發展情況，有助于國家做出科學的決策。

（二）優化幼兒園資源配置

1. 建立靈活開放的辦園體制，以多種形式擴大學前教育資源

充分考慮人口變化趨勢，做好新人口的測算，擴大普惠性的學前教育資源。近日，國家發展改革委、中宣部、教育部等18個部門聯合印發《加大力度推動社會領域公共服務補短板強弱項提質量 促進形成強大國內市場的行動方案》，指出充分利用各種資源發展公辦園，規范城鎮小區配套幼兒園建設。支持街道、村集體、有實力的國有企事業單位，特別是普通高等學校舉辦公辦園。進一步完善普惠性民辦園認定標準和扶持政策，鼓勵社會力量辦園，政府可通過購買服務、綜合獎補、減免租金、派駐公辦教師、培訓教師、教研指導等方式，扶持普惠性民辦園發展[16]。為了解決新增幼兒的入園問題，可以利用閑置的中小學校舍改建或者擴建成幼兒園并適當新建園所。但是，考慮到后期學前適齡人口又會不斷回落，為了避免多建園所帶來不必要的資源浪費，新園數量需基于科學合理的人口測算，放學后和假期時也可以考慮把幼兒園作為社區活動場所或另作他用。玩教具和其他必備物力資源的供給也應根據人口變化情況進行相應的配置。此外，為保障園所質量，要注意改善幼兒園的辦園水平，可采取示范園再辦分園的形式，擴大優勢資源存量[17]。重點擴大農村地區、脫貧攻堅地區、新增人口集中地區的普惠性資源。要注意研究和制定好新建和改造的居民小區，老城與城鄉接合部，鄉鎮街道等學前教育資源的規劃與配套建設政策，以保障學前適齡兒童能就近享有一定質量的學前教育。

2. 加大幼兒園教師的培養力度，提升教師隊伍質量

隨著“全面二孩”政策的實施，國家需要根據學齡人口高峰遷移做適當師資儲備。加快培養大專以上學前教育人才，辦好幼兒師范專科學校和幼兒師范學院，支持師范院校設立學前教育專業，擴大本專科層次培養規模及學前教育專業公費師范生招生規模，培養熱愛學前教育事業、才藝兼備、擅長保教的高水平幼兒園教師。為了使學前教育畢業生能快速融入幼兒園的教育教學工作，應加強高校與幼兒園的合作，加大學前教育專業師范生的實習力度，本科、專科學生在接受兩年學校教育后，可以鼓勵學生進園見習或實習。一方面，可以緩解師資緊缺的壓力；另一方面，有助于學生綜合實踐能力的提升[18]。

盡快明確和完善幼兒園教師資格準入制度，提高幼兒園教師的準入門檻和待遇，加快建立與完善國家對長期在艱苦邊遠地區工作的鄉村幼兒教師的工資與待遇傾斜制度。通過生均財政撥款、專項補助等方式，解決好公辦園中非在編教師、公辦性質幼兒園與普惠性民辦園教師的工資與待遇問題，逐步實現同工同酬。強化職前培養和培訓，提高幼兒園教師的專業素養和能力。同時，要完善幼兒園教師質量評價和監測體系，通過自我評價與他人評價相結合、觀察與反思相結合等多種形式，對幼兒教師進行全方位的考評。“全面二孩” 政策實施后，教師解決問題的能力和家園溝通能力也顯得尤為重要，這時候需要教師沉著冷靜不驕不躁，分析問題產生的根源，站在公平公正的角度去解決問題。幼兒教師也要增強自覺發展意識，注重更新自身專業素質與能力。同時還應強化師德師風建設，對于違反職業行為規范、影響惡劣的，應取消其從教資格，有效整頓教師隊伍，讓家長放心送孩子入園。

3. 加大財政投入力度

多年來，教育事業發展的實踐證明，財政支持是學前教育事業乃至整個教育事業發展的有力保證，因此需確保財政投入的主體地位。“二孩”的出生將加重家庭的經濟和生活負擔，國家有必要加大公共財政對學前教育資源的支持力度，保障好“二孩”出生后的受教育權利，切實緩解生育“二孩”家庭的學前教育成本，分擔壓力。政府應不斷加大對學前教育的投入力度，建立起學前教育經費的穩定增長機制，既要調整財政經費分配的結構，又要加大向學前教育傾斜的力度，著力保障幼兒園基礎設施的建設，提高幼兒教師的福利待遇。發放投入后更要進行對經費的監管與評價，最大程度上發揮資金的使用效益[19]。在經費使用上，應基于公平與普惠的教育價值取向，做到對公辦、民辦以及各個層次的幼兒園一視同仁[20]，將優勢資源向弱勢群體傾斜，平衡好公共財政對民辦幼兒園和公辦幼兒園的扶持力度。在總體不斷提高財政性學前教育支出在教育財政支出中的比例的同時，適當調整經費傾斜程度，鼓勵西部地區及東部貧困地區學前教育事業的發展[21]。

隨著經濟、社會的飛速發展，人民的生活水平越來越高，對優質、公平、多樣化教育的需求日益強烈，對教育質量的要求也日益提高了。政府一方面要制定相應的辦園標準，對滿足條件的民辦幼兒園給予與公辦幼兒園同樣的財政資助，以便整合公辦和民辦的學前教育資源，提高資源存量的質量；另一方面要加強對民辦幼兒園的幫扶和管理，提高其軟硬件水平，全面改善辦園條件，使園舍條件、玩教具和幼兒圖書配備應達到規定要求，努力實現教育資源配置的公平。

4. 盡快出臺學前教育相關法律文件，給予制度保障

目前，我國學前教育還缺乏獨立的專門的法律來規范。學前教育的管理和投入還不能得到法律的保證，要在短時間內，真正、有效地擴大學前教育資源，同時保障教師隊伍建設與學前教育質量，最根本的，還在于盡快研究出臺學前教育專門的法律，給新形勢下學前教育的積極發展提供有力保障。以法律的形式，明確學前教育性質、地位，規定各級政府與相關部門的責任，制定行之有效的舉措，對新時期適宜的管理體制、投入體制、辦園體制等做出明確規定，均衡教育資源配置，加大對辦園違法違規行為的懲治力度，積極從容地應對“全面二孩”政策實施下的新形勢，保障并促進我國學前教育事業的健康、可持續發展[22]。

（三）樹立科學教養觀念，讓“大孩”“二孩”共同成長

“二孩”家庭教育系統如果出現問題會影響兒童的健康發展，父母的科學教育觀念則會使家庭系統更加穩固、健康。政府可以主導統籌協調各類社會資源、豐富學校指導服務內容，對不同類型的“二孩”家庭進行有針對性的指導與引領，提供可操作的家庭教育指導[23]，幫助“二孩”家庭樹立科學的教育觀。“二孩”家庭面臨著不同年齡、不同性格、不同氣質的兩個孩子，其成長軌跡與發展必然存在差異，父母需遵循兩個孩子各自的成長規律，尊重兩者之間的差異，加強對不同年齡孩子的情感關注和心理養育，避免對比和偏愛，平等處理孩子之間的矛盾，平衡教育資源。還應對各個孩子的身心特點、性格、能力等做全方位了解，幫助每個孩子實現其個性發展[24]。