超大城市“一把手”應急處置能力提升路徑探究

李永清

摘要：重特大突發事件甚至巨災往往發生在超大城市，超大城市“一把手”處置急難險重任務能力如何，事關處置成敗。“一把手”在高等級脆弱性和美好生活新期待雙重挑戰面前，要把高超的、卓越的能力作為自己追求的目標，同時，全社會需要對新冠肺炎疫情進行深層次反思，并把反思轉化為“革命”“改革”“重構”，轉化為治理效能建設、制度建設。

關鍵詞：超大城市;“一把手”;應急處置能力;提升路徑

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2020.03.004

2020年1月新冠肺炎疫情在超大城市武漢爆發，這為超大城市“一把手”處置急難險重任務能力敲響了警鐘。“一將無能，累死三軍”，超大城市“一把手”作為干部隊伍中“關鍵少數”中的“關鍵少數”，在領導班子中居于核心地位，肩負著總攬全局、協調上下的重要責任。當危機跡象剛剛露頭、迫在眉睫和正在發生的時候，他們能否釋放出“非常之力”，往往決定危機處置的成敗。2003年SARS疫情以來，在戰洪水、斗雪災、抗地震、處置群體性事件等一系列重大突發事件中，“一把手”處置急難險重任務能力有了長足進步。在此次新冠肺炎疫情防控過程中，絕大多數“一把手”展現了出色的處置急難險重任務能力，但也有一些“一把手”能力明顯不足。

一、超大城市“一把手”能力面臨雙重挑戰

（一）高等級脆弱性提出的嚴峻挑戰

與一般城市相比，超大城市由于是一個復雜性與多樣性疊加的巨大系統，必然會遇到超出一般邏輯的公共安全風險。在面對各種風險時，往往表現出更高的脆弱性，在韌性上面臨更大的挑戰。

1.超級空間尺度帶來的脆弱性

一是生態脆弱性。超大城市土地開發強度高，農田和生態空間不斷縮小，空間尺度幾乎逼近生態底線，接近各種資源承載能力的臨界點，導致環境污染加重、熱島效應顯著、生態風險加劇，可持續發展堪憂。城市系統對自然或人為致災因子的敏感度增加，為突發事件的孕育、發生、發展提供了天然土壤。例如，2003年SARS疫情、2013年H7N9型禽流感等都是在超大城市爆發的。二是容量脆弱性。空間資源配置主要考量的是經濟性，健康性和開放性考慮不足，導致一些重要場所成為高風險累積地。例如，武漢這個千萬級人口超大城市的商圈只有中南路、武漢廣場、江漢路、光谷等幾個區域。在這些狹窄區域內，人口密度高，流動頻繁，風險極易引爆，并快速傳導和內外擴散。

2.超級建筑高度和低度帶來的脆弱性

隨著城市立體化、垂直化發展，一方面，超大城市向天上發展，高層建筑及超高層建筑如雨后春筍;另一方面，往地下發展，停車場、商業街、綜合體、綜合管廊、軌道交通等大量布局。它們體量龐大、功能復雜、人員密集、危險源多，有更高的孕災性，容易產生火災（爆炸）、積澇、風災、電梯傷人、踩踏、恐怖襲擊等各類風險，管控難度大，導致“認不清、想不到、管不到”的事件發生概率較大。

3.超級發展速度帶來的脆弱性

超大城市處于轉型的重要階段，發展速度迅猛，有的甚至是加速度發展，人流、物流、信息流、資金流等要素高度聚合流動，各類“大城市病”層出不窮，各類矛盾空前激化，[1]居住擁擠、交通堵塞、社會騷動、公共服務設施和交通市政基礎設施不足等時刻困擾著城市管理者。

4.超級人口密度帶來的脆弱性

從致災因子分析，由于超大城市人口都屬千萬級以上，并且每年還有大量外來人口不斷涌入數量大、密度高、流動性強、活動頻繁，而市民的素質有待提升。城市系統受人為因素干擾很大，具有顯著的脆弱性，因而更容易發生“人禍”。

5.超級處置難度帶來的脆弱性

突發事件一旦發生，超大城市發展中隱藏的“猙獰面目”會原形畢露，并且會產生放大效應。在此次疫情中，“超大規模優勢”就給疫情傳播帶來了“便利”，甚至轉變為“超大規模劣勢”，給處置帶來了“不便”。因此，需要“一把手”有高超的、卓越的應急處置能力。

（二）美好生活新期待提出的獨特挑戰

超大城市經濟發達，現代化程度高，承載更美好的市民生活。中國特色社會主義進入新時代，我國社會的主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。由于超大城市的市民對美好生活新期待的獨特性，這個矛盾表現得更加突出。

1.全面性

超大城市市民日益增長的美好生活需要比一般城市市民更早被全方位激活，體現為對經濟、政治、文化、社會、生態文明全面發展的要求和八個方面的“更”（更好的教育、更穩定的工作、更滿意的收入、更可靠的社會保障、更高水平的醫療衛生服務、更舒適的居住條件、更優美的環境、更豐富的精神文化生活）一個都不能少。面對這種情況，管理者必須從整體入手，全面把握需要，統籌推進經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和生態文明建設。建立科學化的公共政策供給體系，最大限度滿足市民需求，確保市民的幸福感穩步提升。

2.高層次性

超大城市的市民往往對比國際一流城市市民的生活，而且隨著社會交往和信息技術的發展，這種比較特征愈加強化。他們不僅對教育、醫療、養老、社保、就業、住房等民生領域的“硬需要”提出了更高要求，而且對民主、法治、公平、正義、安全、秩序、幸福、環境等方面的“軟需要”日益增長，導致了超大城市公共輿論管控和應對面臨與一般城市所不同的難題：既要確保有限的表達機會能合理引導超大城市的公共輿論，又要確保有限的表達機會能夠充分表達不同輿論主體的意見。[2]相關數據表明，北京、上海、重慶、天津等城市由于經濟發達、工作機會眾多、公共物品供應充足對許多人有著很大的吸引力，但是，那些生活和工作在這些超大城市的人們卻有著較低的安全感。[3]

二、超大城市“一把手”必須具備的處置急難險重任務能力

危機時刻生死攸關，是最需要領導權威的，但現實生活中又往往最缺乏領導權威，而領導權威的缺失往往成為危機處置失敗的開始，因為等待的過程就是失敗情緒發酵、蔓延的過程。[4]領導權威主要源于“一把手”的危機領導力。

（一）堅定的政治力

“疾風知勁草，板蕩識誠臣?！薄笆匾环剿?，保一方平安”是對“一把手”政治能力的低層次要求。一把手負責的地區、單位，好比一塊陣地，黨和人民把這塊陣地交給了你，你就要盡心盡責“把守”好。“把守”好的基本前提是不能出亂子。這個都做不到，何談“為官一任，造福一方”的高層次要求。

新冠肺炎疫情爆發是一次對“一把手”黨性鍛煉的大考。為什么有的超大城市存在嚴重的“中樞乏力、六神無主”應對失措的治理癥狀呢？這與“一把手”的政治力不堅定有關。有的“一把手”從政心態不良，平時政治堅定的表態是明朗的，但在疫情面前卻不能把榮辱得失放在一邊，壓不住陣、站不出來、豁不出去，成了昏官、庸官、懶官;有的“一把手”政治堅定的口號喊得震天響，但在疫情面前卻打著正確的旗號去做背離黨的要求和人民利益的事，這實際上是偽忠誠、假堅定。

（二）準確的研判力

危機領導力中，研判力是應對危機、決定危機走勢的基礎性能力。危機有一個“逐漸形成和強化”的過程，[5]這次疫情從最初發現病例到明確“人傳人”的結論，有近一個月的時間。2019年12月27日，“疫情上報第一人”湖北省中西醫結合醫院呼吸內科主任張繼先，將4位病人的癥狀做出新型冠狀病毒肺炎的疫情判斷，并第一時間向上報告;12月30日，8名醫務人員通過微信群向同事發出提醒;2020年1月3日，新加坡等國家和香港地區發出了疫情預警;1月7日，中國疾控中心成功分離出首株新冠病毒毒株。這些擺在政府面前的信息是模糊的、有限的，既有多人的傳染病例，又有專家“可控”的表態，使得疫情撲朔迷離。但如果這些信息能引起“一把手”的高度注意，把事情想得嚴重些，按規律辦事，尊重醫務人員和專家的意見，做出實事求是的分析研判，則疫情斷不至于擴散蔓延?？墒?，當地“一把手”從問題的性質分析（“尚未發現人傳人”）到風險程度的判斷都出現了失誤，從而錯失了疫情防控的最佳時機。

（三）果斷的決策力

危機決策是在信息有限性、情況不確定性、時間緊迫性的硬約束下進行的，必然是一種高風險的行為，它更多體現的是責任和擔當。它要求“一把手”敢冒風險拍板，有時甚至還要力排眾議，拿出突破瓶頸的高招奇步。原武漢市委書記說：“如果早采取嚴厲的管控措施，結果會比現在好，對全國各地的影響要小，也會讓黨中央、國務院少操心?！边@表明，“一把手”在決策上有兩個失誤：一是不遵循時間第一原則層層上報，瞻前顧后，患得患失，優柔寡斷，防控措施總是滯后于疫情發展節奏，造成險象環生、岌岌可危的被動局面。二是沒有及時發出預警，對疫情苗頭掉以輕心，對危機的征兆喪失了起碼的警覺，錯過了第一個窗口機遇期。在疫情已經引起全社會關注的情況下，不僅沒有采取果敢的措施外防輸出、內防擴散，還依然決定派送20萬張免費旅游券;1月18日，又舉行有4萬個家庭參加的“百家宴”;直到1月22日，才啟動突發公共衛生事件二級應急響應，1月23日武漢封城，痛失了將疫情控制在局部地區的第二個窗口機遇期。

（四）周密的部署力

疫情牽扯面很廣，涉及內容很多，突發狀況很多，細節問題很多，不可預測風險很多，是全方位的工作，是總體戰，要求“一把手”統籌全局、考慮周全、多路出擊，并且要密切跟蹤疫情防控形勢不斷變化、及時分析面臨新情況新問題，重新調整工作部署。有的“一把手”形式主義、官僚主義嚴重，不到一線、基層去，靠發布文件來部署工作，對任務落實情況，目標實現情況一問三不知，工作部署顧此失彼、甚至碎片化。例如，一方面，防控治療一線醫療物資嚴重告急，另一方面捐贈物資管理混亂，出現了急缺物資積壓倉庫等現象;一方面，應對疫情的指揮系統運作高效，另一方面，保障城市正常運行的指揮系統不順暢;一方面，封城的正效應顯著，另一方面，由于后續工作沒及時跟上，封城的副作用（如買菜難、看病難、出行難、滯留武漢的一些外地人淪為流浪者等）也很突出。

（五）全面的協調力

重大突發事件表現出明顯的復雜性和跨界性特征，[6]“一把手”必須有統籌全局、協調四方、處理復雜局面的能力。只有各個主體協同一致、形成合力，才能有效治理。疫情阻擊戰涉及中央—地方的縱向協同、多部委共聯的橫向協同，中央與多地共建的傘狀協同，政府—市場—社會的多重協同。由于有的“一把手”協調力不夠全面，出現了部門分割、條塊分割、地域分割、軍地分割、政企分割、政社分割等現象。

（六）強大的引導力

謠言、猜測和炒作與突發事件相伴而生、相伴而行，已成為網絡輿情中普遍的“次生災害”。不會引導輿情的“一把手”不是好“一把手”。面對重大突發事件，作為“第一新聞發言人”，“一把手”如果不主動出面、介入遲緩或干預不當，往往會加劇此類“災害”?？梢哉f，面對重大輿情事件“頂格回應”，也成為危機輿情應對的基本法則。此次疫情出現了不少謠言，一些自媒體以流量為導向，甚至有些主流媒體也發布了不實報道，讓一些群眾對疫情披露的真實性產生了懷疑。有的“一把手”在公眾面前釋放悲情、巧妙甩鍋、推諉責任，使黨和政府的公信力受到侵蝕。

（七）規范的法治力

非常之時行非常之事，但不可行非法之舉。我國已經出臺了400多個有關應急管理的法律法規及其標準，并不缺法律，缺的是領導干部的“法治思維”及其運作能力。這次疫情防控，有的“一把手”沒有嚴格遵守權力邊界，強調嚴格執法過了頭，致使一些地方的執法人員野蠻執法，一些居民委員會擅自設立一些無權規定的剝奪或限制居民權利的“土辦法”（比如擅自封鎖居民家門禁止居民外出等）。這些行政自由裁量任性擴大現象，引發民眾不滿，成為影響疫情防控的消極因素。

三、全面提升“一把手”處置急難險重任務能力的路徑

此次疫情防控暴露出的上述問題，絕不能視為工作上的偶然失誤，更不能認為是某位“一把手”運氣不好。我們需要有一種刮骨療傷、壯士斷腕的精神，進一步深層次反思，并把反思轉化為“革命”“改革”“重構”，轉化為治理效能建設、制度建設。

（一）重塑國家治理價值，著力解決“德不配位”問題

國家治理現代化的關鍵是以人為本。生命重于泰山，黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央多次強調，突發事件中應當把人的生命和健康放在第一位，最大限度地減少人員傷亡。有了這樣的價值觀，在危機全過程管理中，“一把手”才會把自己烏紗帽別在腰帶上，抱著謹慎的心態，未雨綢繆預防危機，用敏銳的觸角，及時捕捉危機的前兆，該出手時就出手，才會“運籌帷幄之中”，沉著冷靜面對危機，帶領市民做好危機事件的防備工作;才會“決勝千里之外”，采取一系列措施，動員和組織各種力量和資源迅速果斷控制危機，做好危機善后總結。應該說，這個價值觀每個“一把手”都應該耳熟能詳，但是，有的“一把手”并沒有把它落地生根，名與實不符，出現價值觀分裂。我們要分析影響“一把手”價值觀落地生根的主要機制和因素，提出針對性的解決辦法。

（二）強化應急管理認知，著力解決“認不配位”問題

一是強化應急管理“一定是一把手工程”的認識。應急管理工作“說起來重要、干起來次要、忙起來不要”，沒有得到根本重視。其原因歸根結底就是衡量一個城市的政績主要是經濟，經濟是中心工作，應急管理不是。實際上，應急管理是保護GDP、促進經濟發展的。例如，2015年的“8·12”天津濱海新區爆炸事故直接經濟損失是68.66億元，間接經濟損失一般為直接經濟損失的4倍，總損失就是直接損失的5倍。如此估算，“8·12”事故總損失約為343.3億元，而天津濱海新區2016年GDP為6 654億元，“8·12”的損失就約占濱海新區GDP的5.16%。[7]一起事故幾乎可以讓一個城市全年經濟無增長?！耙话咽帧币獜乃枷肷仙羁陶J識加強急難險重任務處置能力的重要性和緊迫性，切實增加居安思危的憂患意識、時不我待的責任意識。二是強化應急管理需要戰略思維牽引的認識?！耙话咽帧币虚L期作戰的思想準備，要有“功成不必在我”與“功成必定有我”的胸懷，把城市下一步、下幾步乃至未來相當長一段時期的應急管理想得遠一些、看得深一些，一步一步構建成一個比較好的應急管理體制機制。

（三）調整組織路線，著力解決“能不配位”問題

“常態”和“非常態”對領導力的要求是不同的?！俺B”治理重點要求“一把手”的“穩”能力，“非常態”治理重點要求“一把手”的“變”能力。有的“一把手”在“常態”下是非常好的管理者，但在“非常態”下就可能不適合。轉型期的中國超大城市“中軍大帳”中需要“一專多能”的靈魂人物，其素質能力結構應該是高質量復合型的，兩種狀態的領導力都要兼顧，既有“穩”能力，能處置好各種“常態”問題;又有“變”能力，一旦發生危機事件，也能快速把“常態”體制轉換成“非常態”體制，有效應對“非常態”問題。這為組織部門選拔、培養、提升、晉級、考核“一把手”提供了有益的引導。在未來組織路線的調整中，有必要同時關注“常態”和“非常態”下“一把手”的治理能力建設，真正使用那些忠誠、擔當且有能力、有作為的干部，淘汰那些只會喊口號的紙上談兵的“太平官”。

（四）落實教育培訓，著力解決“學不配位”問題

超大城市“常態”管理是專業管理，“非常態”管理專業化程度更高，沒有系統的學習培訓是很難勝任的。“一把手”工作職責重大，工作任務繁重，學習培訓同工作的矛盾突出。從我們問卷調查的結果看，有40.63%的受訪者認為，當前“一把手”教育培訓存在的主要問題是工學矛盾突出，多年不培訓，而且職級越高，這一矛盾越突出，科級、縣處級、地廳級、省部級分別有36.97%、39.66%、45.10%、100%的受訪者的教育培訓受到這一矛盾的影響。因此，需要為“一把手”教育培訓提供特別的制度安排，形成“一把手”必須參加教育培訓的硬約束;需要通過提高認識和真正實現組織需求與“一把手”需求的“同頻共振”，積極激發“一把手”主動參加教育培訓的內需。

參考文獻

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[7]谷林.以五個方面的突破實現應急管理體系和能力現代化[EB/OL].（2019-12-11）[2020-3-21].http：//politics.rmlt.com.cn/2019/1211/563875.shtml？from=singlemessage.

Abstract：Major emergencies and even catastrophic disasters often happen in megacities. The ability of "top leaders" in megacities to deal with urgent and dangerous tasks is crucial to the success or failure of the treatment. The leaders must make the superb and excellent abilities as their goals in the face of the dual challenges of high-level vulnerability and new expectation of good life. At the same time， the whole society needs to reflect deeply on the Novel Coronavirus Pneumonia epidemic situation and turn the reflection into "revolution"， "change" and "reconstruction"， and furthermore into governance efficiency construction and system construction.

Key words：mega city; top leader; emergency response ability; promotion path

責任編輯：王 ?縉