農村貧困地區返貧成因及對策探析

鄧大松 張晴晴

[摘 ? ?要] 新中國成立70年以來，我國農村改革發展、農民脫貧致富的道路越走越寬廣，取得了舉世矚目的巨大成就。2020年是脫貧攻堅的收官之年，是全面建成小康社會的決勝之年，消除欠發達地區的貧困問題以及防止返貧現象的發生是現代化新農村建設的重要任務。外部社會經濟條件的不可持續性、主體自身綜合能力無法持續有效提高、貧困扶持政策的片面性與短期化，是造成我國農村貧困地區返貧現象出現的主要原因。要解決返貧問題，實現可持續的脫貧，就要將扶貧與社會保障制度、環境治理、提高返貧村民內生動力和知識技能、發展現代化特色農業相結合，為打贏脫貧攻堅戰創造必要條件。

[關鍵詞] 農村貧困地區;精準扶貧;返貧;脫貧攻堅

[中圖分類號] F323.8 ?[文獻標識碼] A ?[文章編號] 1002-8129（2020）06-0046-06

一、問題的提出

自改革開放以來，我國農村的扶貧開發戰略取得了偉大勝利，成為世界上最早實現千年發展目標中“貧困人口減半”目標的發展中國家[1]。2020年是我國全面建成小康社會與脫貧攻堅的關鍵之年。綜合來看，近年來脫貧攻堅成效突出，貧困人口持續減少，脫貧攻堅目標有望全面完成。國家統計局數據顯示，2019年，約340個貧困縣摘帽，年末農村尚有貧困人口551萬人①，比上年末減少1109萬人②，連續7年減貧1000萬人以上;貧困發生率為0.6%③，比上年下降1.1個百分點，向著消除絕對貧困邁出了一大步。貧困地區居民收入也有較快增長，2019年貧困地區農村居民人均可支配收入11567元④，比上年增長11.5%，貧困人口相對較多的云南、貴州、四川農村居民人均可支配收入名義增速分別快于全國農村居民人均可支配收入0.9、1.1和0.4個百分點[2]。然而，扶貧開發不僅僅是貧困地區實現“脫貧摘帽”，也要預防脫貧后返貧的情況出現，實現減貧的同時也達到預防返貧的目的，這才能夠使貧困地區永久性脫貧，從而轉向“自我造血”式的可持續發展[3]。

我國農村貧困人口已經從2015年的5575萬，下降到2019年的551萬，貧困發生率從5.7%降至0.6%，貧困人口占總人口的比例已經相當小⑤。但從絕對數來看，還有500萬左右的貧困人口，同時，脫貧的人口中還有一定的返貧比例，其中，因災返貧人數占比較大。處于溫飽線上的貧困人口在經濟上極其脆弱，一遇天災人禍等不利因素極易返貧[4][5]，據統計在2003年，我國未解決溫飽的貧困人口不但沒有減少，反而增加了80萬人，僅河南、安徽、陜西、黑龍江四省就因自然災害增加了近200萬返貧人口，沖抵了全國扶貧工作的成就[6]。2004年，四川東北部發生洪災，致使貧困地區大部分人口返貧，且超過了當年的脫貧人口。2008年，汶川大地震使四川省貧困地區的返貧人口大量增加，貧困發生率由災前的30%上升到60%以上[7]。在那次大地震中，甘肅省的返貧人口高達230多萬人，主要分布在集中連片的貧困地區[8]。而2020年伊始，新型冠狀病毒肺炎疫情及其引發的返貧致貧連鎖反應也牽動著全國人民的心。截至2020年4月，全國累計確診新冠肺炎8萬多例，全球累計確診近300萬例⑥，本次疫情面廣、時長、勢猛，可能造成因疫返貧、因疫致貧。面對新型冠狀病毒肺炎疫情對我國人民生產生活造成的不利影響，脫貧攻堅戰的時間更緊、任務更重、要求更高。

由于中國扶貧開發工作的長期性、艱巨性、復雜性，收尾階段是扶貧開發工作中的關鍵一環。當前，我國貧困狀況得到了極大的緩解，迎來全面建成小康社會的收官之年，即將實現第一個百年奮斗目標。但是，我們要意識到扶貧攻堅并沒有結束，而是從“貧困—脫貧”階段轉向“脫貧—防返貧”以及“返貧—永久脫貧”的新階段。如何走出“貧困—脫貧—返貧”的怪圈，成為當前扶貧開發工作的重點。貧困地區的經濟開發如何與社會、資源、環境協調一致，實現脫貧的可持續性，是新時期農村扶貧開發的關鍵性任務，也是新農村建設必須破解的難題[9]。

二、農村貧困地區返貧成因分析

（一）外部社會經濟條件的不可持續性

由“脫貧”到“返貧”并不是突然的、無法預測的[10]，良好的外部社會經濟條件作為貧困主體生存發展的依托，是可持續脫貧實現的前提，也是社會和諧發展與穩定運行的根基所在。

按2018年國家農村貧困標準測算，我國一半以上的農村貧困人口集中在西部⑦，西部地區地勢較高，土地資源貧瘠，自然環境惡劣，交通運輸困難，發展農業無優勢。然而，當地人口為化解貧困所導致的生存危機不得不過度開發與使用自然資源，違背自然界的循環規律，陷入“貧困—過度開發資源—脫貧—自然災害—返貧”的惡性循環中，近幾十年來，我國西部地區生態環境一直遭受著嚴重的破壞，盲目開墾導致土壤退化，水土流失嚴重，土地荒漠化，生態承載力不堪重負，生態系統抵御外界自然災害的能力大大降低，自然災害頻發。據統計，2018年我國農作物受災面積達2081.4萬公頃，旱災受災面積771.1萬公頃，洪澇、山體滑坡、泥石流和臺風受災面積728.3萬公頃，自然災害受災人口達13553.9萬人次，自然災害直接經濟損失2644.6億元⑧。大大小小的自然災害給當地農民造成巨大損失，這使得資源匱乏且環境承載力低下的貧困農村脫貧更加困難，返貧卻相對容易。

貧困地區的基礎設施也較為落后。盡管近年來貧困地區的電力、道路等基礎設施條件已有明顯改善，但普及程度與全國平均水平相比還是存在較大差距，仍有一些地區交通閉塞，通訊不暢，缺水缺電。截至2018年，我國連片特困地區仍有2%的農戶居住在竹草土坯房，6.4%的農戶飲水有困難，29.1%的農戶不能便利地乘坐公共汽車⑨。同時，供水、灌溉、泄洪等基礎設施建設滯后，不能滿足農業生產的需求，一些水利設施由于缺乏保養和維修而損壞，導致該地區得不到持續有效的資源供給，因此農戶防災抗損的措施較差、能力較弱，使當地農業生產對自然環境具有強依賴性。一旦出現洪澇、干旱等自然災害，農作物就會面臨大面積減產甚至絕收，而泥石流、滑坡等地質災害沖毀房屋、污染水源，對住房條件與用水條件本就困難的農戶來說，無疑是雪上加霜。由于剛剛脫貧的農戶財富積累少，這都將導致脫貧戶收入銳減，出現大面積返貧的現象。

在欠發達地區，因病返貧的現象也屢見不鮮，突發性疾病以及勞動力意外事故傷殘都會使脫貧戶重新跌入貧困陷阱。農村人口身體健康程度與貧困發生率呈負相關，2018年身體健康的人群貧困發生率為1.6%，而身體狀況較差的人群貧困發生率為2.6%10。一旦家庭的主要勞動力患上大病重疾，盡管建檔立卡戶在脫貧之后仍可享受基本醫療保障待遇，但是一個家庭不僅失去主要勞動力的勞動收入，而且還要負擔家庭的生活開支，返貧風險則會加大[10]。2020年突發的新冠肺炎疫情也是對全面打贏脫貧攻堅戰的巨大沖擊，疫情作為偶發因素會使致貧不利因素疊加，從健康和收入兩方面對貧困地區農民產生不利影響，沖擊脫貧戶脆弱的經濟基礎，加大因疫返貧的風險。

（二）主體自身綜合能力無法持續有效提高

盡管脫貧戶在扶貧開發中獲得了一定的扶持，物質生活水平有一定的提高，家庭收入暫時超過貧困線，但封閉落后、陳舊保守的思想觀念并沒有隨之改變，這必然制約著脫貧的持久性，反貧困的內生動力不足，這是脫貧戶再度返貧的主要根源[11]。由于貧困連片區大多處于欠發達地帶，多為山地和丘陵地形，交通不便，通信不暢，現代化程度不高，因此脫貧戶落后的思想觀念根深蒂固，不易改變。他們往往較難接受新科學、技術及工藝，更難以將之推廣運用到農業生產中。對于市場經濟了解較少，習慣于小農經濟自給自足，不能適應市場競爭，也不敢面對市場。還有一些返貧戶缺乏主觀能動性，抱有“等、靠、要”的依賴思想，脫貧愿望不強烈，不思進取，對返貧聽之任之[1][4][9]。

在欠發達地區，農村教育質量差，農戶收入微薄，人力資本投資水平較低。從受教育水平看，貧困發生率與戶主受教育程度成反比，戶主受教育程度較低的群體貧困發生率相對較高。2018年戶主受教育程度為文盲的群體中貧困發生率為6.5%，戶主受教育程度為小學的群體中貧困發生率為2.4%，戶主受教育程度為初中的群體中貧困發生率為1.2%，戶主受教育程度為高中及以上的群體中貧困發生率為0.9%11。低水平的教育致使貧困家庭人口能力低下，無法掌握先進的技術技能，隨著社會的發展，一些外出務工的脫貧戶由于受到自身教育水平和技能的限制，就業渠道與就業面狹窄，也無法獲得理想的勞動收入[5]。這間接導致脫貧農戶勞動力依然以農業收入為家庭主要收入，外出務工比重低，不能從社會上獲取足夠的資源和收入，從而抗風險能力低。

還有一些脫貧戶才剛剛解決原生貧困問題，卻因為受“多子多福”“養兒防老”等傳統觀念的影響，超生欲望膨脹，致使剛跨越貧困線卻又因為超生子女難以承受更大的養育、教育開支的負擔而重新返貧[1]。同時，由于子女較多而收入不足，無法滿足下一代的受教育需求，使下一代仍處于低素質能力水平狀態，加強了階層固化，很大概率出現貧困的“代際遺傳”。

（三）貧困扶持政策的片面性與短期化

為幫助貧困戶盡快擺脫貧困，國家與各地政府出臺了一系列扶貧優惠政策，我國的扶貧戰略由過去的區域增長帶動轉變為扶貧到戶，大力實施專項扶貧、教育扶貧、基礎設施扶貧、產業扶貧、旅游扶貧等多項扶貧路徑，還推出“互聯網+”精準扶貧、精準識別、精準管理、精準幫扶，減少了中間環節，提高扶貧效益，在實踐中收到了顯著的效果。扶貧優惠政策刺激經濟發展，推動貧困地區擺脫了貧困。隨著貧困地區脫貧戶增多，扶貧的情景發生改變，扶貧政策和手段卻沒有隨之改變，這些政策的效力會出現不同程度的弱化，一些自主財富生產能力弱的農戶在政策“斷供”的情況下迅速返貧，從而影響脫貧的可持續性。

精準扶貧強調“精準”，其政策、資金、產業幫扶等方面需要結合特定區域貧困農戶的實際情況，因時因地因人制宜開展減貧行動。然而，受之前扶貧過程中的行為習慣、經驗意識等影響，扶貧怪象橫生，效果不佳。某些企業、機構和單位為了快速完成政府下達的扶貧任務，打著“精準扶貧”的幌子，以現金或物資供應作為扶貧主要手段進行普惠性減貧，此類扶貧政策與貧困戶發展實際并不相符[11][12]。有的地方政府采用的扶貧行為和措施過分地強化短期目標，從而忽視了長期扶貧項目的規劃，這些“短平快”的扶貧手段只能解決貧困戶眼前的問題，政策的執行脫離了政策本身，形式扶貧的結果往往使扶貧項目效率低下。貧困地區的公共基礎設施缺失、醫療衛生體系不健全、教育資源薄弱，而一些扶貧政策多是針對扶貧戶個人的項目而缺失配套設施的建設，與地區發展需求不相符。這些扶貧政策缺乏可持續發展的后勁，成為返貧的重要原因。

三、解決農村貧困地區返貧問題的對策

2020年是脫貧攻堅戰的收官之年，是全面建成小康社會的決勝期，受新冠肺炎疫情的影響，全球經濟停擺，中小企業面臨破產危機，大量務工者面臨失業風險，這容易打亂扶貧工作節奏，造成扶貧質量下降。2020年第一季度國內生產總值為206504.3億元，與去年同期相比下降11558.5億元，農村居民人均可支配收入累計增長率為-4.7%12，這對于本就處于溫飽線的脫貧戶來說，無疑是雪上加霜。防止欠發達地區脫貧戶返貧，是當前政府在農村工作中的一項重要任務。因此，對貧困和返貧成因保持清醒的認識，是預防返貧的措施奏效的關鍵，是打破“貧困—脫貧—返貧”怪圈的有力武器。

（一）扶貧與社會保障制度相結合

在欠發達地區的農村，由于農民在災禍中自我保障與自我發展能力較弱，除了有效預防外，加大對貧困人口的保障力度，有機協同農村社會保障體系與扶貧政策是脫貧和防止返貧中必不可少的一部分。政府應加快建設和完善覆蓋全民的社會保障制度，逐步完善社會救助式扶貧制度，為貧困戶提供食品、醫療、教育等政策傾斜，全力承擔起貧困地區社會保障的責任與義務。對老、弱、病、殘等缺乏或喪失勞動能力的貧困戶實行長期救濟，保障其基本生活需求并給予他們子女受教育的機會，防止貧困的“代際遺傳”[13]。對遭受疾病或自然災害的農村貧困戶，政府應保證專項救助的及時性、準確性、適應性，增加其收入來源，妥善處理災后重建的各項事務，幫助其渡過難關。同時，要在貧困地區設立衛生義務醫療站，配套教育資源，為貧困農戶提供最基本的醫療與教育服務，建立起內容齊全、覆蓋農村貧困人口的社會保障網。

（二）扶貧與環境治理相結合

面對生態環境惡化、自然災害頻發的生態危機，我們必須堅持走綜合開發和可持續發展的道路，保護貧困地區的生態環境與自然資源。綠水青山就是金山銀山，按照生態文明建設的要求，促進自然資源的可持續利用，發展節約型農業、可循環農業、生態型農業是新時期農村扶貧開發可持續的重要方針。對水資源、森林資源、土壤等可再生資源的開發與利用要符合生態環境建設科學規劃，加強自然資源的保護與管理，著力解決干旱地區缺水問題，實施貧困山區的水土流失治理與綜合開發，形成生態環境治理的合力。在災害頻發的地區應努力發展防災避災產業，加大貧困地區道路、通訊、農田、水利、電力等基礎設施建設，加大設施農業的投入比例，改善農業基本生產條件，實現農業增產、農民增收，保障貧困地區自然、經濟、社會發展的良性循環。

（三）扶貧與扶智相結合

解決貧困問題不應僅僅以貧困戶收入短期增長為主要目標，還應充分注意到主體素質低是返貧人口不能走出貧困的根本原因。百年大計，教育為本，科教興國戰略不僅包括發達地區教育水平的提高和發展高精尖技術，還應重視基礎教育和技術的全方位普及。解決貧困問題，要把人力資本投資作為長期戰略，將提高貧困人口素質作為真正意義上的反貧困“造血機制”，這是非常重要且迫切的。加大農村貧困地區的基礎教育資源投入，包括師資力量與教學設備配置，根據貧困戶子女數量設立教育補貼資金，落實九年義務教育政策，擴大對貧困人口的人力資本開發投入，加強貧困地區教育投資。政府應加大對貧困地區科技發展基金投入，圍繞當地的發展需要增設工業、農業技校，借助教育、培訓等手段，注重提高貧困戶的有關知識和實操技能，提高貧困農戶的自我發展能力[14]。同時，加快職業教育發展，貧困戶除務農外還應掌握多項基本技能，使貧困地區剩余勞動力向非農產業轉移，改變貧困農戶家庭經濟脆弱性，拓寬致富路徑，促進貧困地區經濟發展和文化水平的提高。

（四）扶貧與發展現代化特色農業相結合

調查顯示，2018年我國還有1660萬貧困農村人口13，他們人數多、農田規模小，產業鏈相似且單一，與大市場有效銜接非常困難。傳統的小型種植業生產效率低下，受自然災害的影響較大，已無法使農民走上致富的道路。中國特色社會主義大農業將農產品種植、加工、銷售緊密銜接，生產與經營融為一體，形成多元化的產業形態和多功能的產業體系，保障農產品供給、增加農民收入，能夠促進農業的可持續發展。因此，防止返貧要充分發揮現代化農業、規模農業和生態農業的特色優勢，完善農業經營方式，穩步發展中國特色社會主義大農業，為鄉村振興、農民共同富裕提供根本保障。政府應加大對貧困地區現代農業發展的投入，根據各個貧困地區的實際情況，因地制宜發展與當地環境資源相適應的特色生態農業，加大扶持支農產業的力度，延長產業鏈，形成農業生產與經營一體化、規模化，打造區域特色品牌，增加當地農產品附加值。在有條件的地方，要幫助建立農業電商平臺，引導農民利用現代信息技術，在網上完成農產品的銷售，獲取相關服務，增加致富門路。總之，加快改造傳統農業，積極發展現代農業，把資源開發利用、環境保護與農民持續增收結合起來，促進生態農業、特色農業與規模化農業的發展是新農村建設的首要任務，也是阻斷返貧實現農業可持續發展的必由之路。

四、結語

在經濟快速發展、社會不斷進步的背景下，用最短的時間和最有效的方式徹底消除貧困與返貧現象，是全面建成小康社會過程中的重要任務，也是全國人民的熱切期盼。沒有農村的富裕就沒有共同富裕，就沒有全面小康。改革開放以來，通過發展產業扶貧、生態扶貧、教育扶貧等措施，扶貧開發取得了重要的成果，但防止返貧在我國仍是一場持久戰，任務重、難度大，需要全社會力量共同參與，建立科學的扶貧觀念，立足于脫貧致富的持續性，確保農村貧困地區經濟文化社會持續穩定發展。

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[責任編輯：胡 ?梁]

Abstract： Since the founding of New China 70 years ago， China's rural reform and development， and the peasants' path to getting rid of poverty has become wider and wider， and has achieved tremendous achievements that have attracted worldwide attention. 2020 is the year of ending poverty， and the year of decisive victory in building a well-off society in an all-round way. Eliminating poverty in underdeveloped areas and preventing the occurrence of poverty return are important tasks for the construction of a new modern countryside. The unsustainability of external social and economic conditions， the inability of the subject s own comprehensive capabilities to be continuously and effectively improved， and the one-sidedness and short-term shortfall of poverty support policies are the main reasons for the phenomenon of poverty return to rural poverty areas in China. To solve the problem of returning to poverty and achieve sustainable poverty alleviation， it is necessary to combine poverty alleviation with social security systems， environmental governance， improving the endogenous power and knowledge skills of villagers returning to poverty， and the development of modern agriculture with special characteristics to create the necessary conditions for winning the tough battle against poverty.

Keywords： Poor rural areas; return to poverty; poverty alleviation