關(guān)于我國學(xué)前教育立法的思考

王曉星

【摘要】新時期新形勢下，面對人們更為高端的學(xué)前教育需求和更為復(fù)雜的學(xué)前教育法律關(guān)系，原有的學(xué)前教育立法已經(jīng)嚴(yán)重滯后，難以解決新形勢下的新問題。筆者認(rèn)為，我國亟須制定高位階的專門的學(xué)前教育法，以法律的形式明確學(xué)前教育的性質(zhì)、管理體制、保障和監(jiān)管機制、師資隊伍建設(shè)等關(guān)系學(xué)前教育事業(yè)健康和可持續(xù)發(fā)展的根本性問題，推進(jìn)學(xué)前教育事業(yè)科學(xué)發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】學(xué)前教育;可持續(xù)發(fā)展;思考

當(dāng)前，我國學(xué)前教育處于快速發(fā)展期和關(guān)鍵期，一些長期以來未得到有效解決的重難點問題，正迫切需要通過法律手段進(jìn)行解決。加快學(xué)前教育立法是全面推進(jìn)依法治國的重要任務(wù)，也是確保學(xué)前教育在新時代健康、可持續(xù)發(fā)展的必由之路。

一、我國學(xué)前教育的法制現(xiàn)狀

我國學(xué)前教育的現(xiàn)行法律規(guī)制包括多個法律層級，依照《立法法》所確立的法的效力等級，現(xiàn)行有關(guān)學(xué)前教育立法散見于《憲法》、部分法律、行政法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件中。第一，《憲法》。《憲法》中有關(guān)學(xué)前教育的原則性規(guī)定夯實了發(fā)展學(xué)前教育的根基。第二，法律。主要包括《教育法》《未成年人保護(hù)法》《民辦教育促進(jìn)法》中關(guān)于學(xué)前教育的一般規(guī)定。第三，行政法規(guī)與部門規(guī)章。我國學(xué)前教育專門領(lǐng)域的行政法規(guī)主要是1989年以中華人民共和國國家教育委員會第4號令形式發(fā)布的《幼兒園管理條例》，主要內(nèi)容包括舉辦幼兒園的基本條件和審批程序、幼兒園的保育和教育工作、 幼兒園的行政事務(wù)、 獎勵與處罰等。此外，規(guī)范學(xué)前教育的部門規(guī)章包括原國家教委1996年發(fā)布的《幼兒園工作規(guī)程》，教育部和公安部2006年發(fā)布的《中小學(xué)幼兒園安全管理辦法》，衛(wèi)生部和教育部2010年發(fā)布的《托兒所、幼兒園衛(wèi)生保健管理辦法》，發(fā)改委和教育部、財政部2011年發(fā)布的《幼兒園收費管理暫行辦法》，教育部2012年3月發(fā)布的《學(xué)前教育督導(dǎo)評估暫行辦法》，衛(wèi)生部2012年5月發(fā)布的《托兒所、幼兒園衛(wèi)生保健規(guī)范》等。這些法律文件都從不同方面對學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展進(jìn)行了一定的規(guī)范引導(dǎo)。第四，地方性法規(guī)和規(guī)章。在國家對學(xué)前教育的不斷加強和重視下，各級地方政府也積極進(jìn)行地方立法的探索和實踐，制定和實施了在本地區(qū)適用的學(xué)前教育地方性法規(guī)和規(guī)章，這些也構(gòu)成了我國學(xué)前教育法制體系的重要組成部分。

二、加快推進(jìn)我國學(xué)前教育立法的必要性

（一）穩(wěn)步推進(jìn)學(xué)前教育事業(yè)科學(xué)發(fā)展的需要

我國學(xué)前教育領(lǐng)域立法嚴(yán)重滯后。目前實踐中起到規(guī)范學(xué)前教育工作的主要立法還停留在二三十年前出臺的《幼兒園管理條例》和《幼兒園工作規(guī)程》等法規(guī)上。新形勢下，面對人們更為高端的學(xué)前教育需求和更為復(fù)雜的學(xué)前教育法律關(guān)系，原有的學(xué)前教育立法已經(jīng)嚴(yán)重滯后，難以解決新形勢下的新問題。

（二）完善我國教育法律體系的要求

目前我國關(guān)于學(xué)前教育的專門立法，最高層級實際上是1989年的《幼兒園管理條例》這一行政法規(guī)，這樣的層級明顯偏低。根據(jù)《教育法》規(guī)定，在法定的四個段位學(xué)制教育中，唯獨學(xué)前教育目前缺乏高位階的法律。學(xué)前教育立法的缺失可以說對我國學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展非常不利，不僅影響了我國教育法律體系的完善，更不能適應(yīng)依法治教的要求。

三、關(guān)于我國學(xué)前教育的立法思考

（一）以法律形式明確學(xué)前教育的地位和性質(zhì)

學(xué)前教育是國民教育體系的重要組成部分，是實現(xiàn)人的終身發(fā)展的起點和基礎(chǔ)，發(fā)展好學(xué)前教育事關(guān)國家民族的希望與未來。因此，學(xué)前教育立法首先要明確學(xué)前教育在整個國民教育體系中的基礎(chǔ)性地位和作用。鑒于我國經(jīng)濟發(fā)展水平現(xiàn)狀，目前還無法將學(xué)前教育納入義務(wù)教育體系中，但不可否認(rèn)的是，學(xué)前教育與義務(wù)教育一樣，是政府投入與社會力量相結(jié)合、不以盈利為目的的社會公益事業(yè)，其具有社會公益的屬性，因此，學(xué)前教育立法還必須明確公益性和普惠性。

（二）確立學(xué)前教育管理體制，強化政府管理職責(zé)

學(xué)前教育立法首先要明確政府在學(xué)前教育階段的管理職責(zé)，以法律形式確立“中央領(lǐng)導(dǎo)、省市統(tǒng)籌、以縣為主”的學(xué)前教育管理體制，規(guī)定中央、省、市、縣各級政府在發(fā)展學(xué)前教育事業(yè)、提供基本公共學(xué)前教育服務(wù)當(dāng)中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的主要職責(zé)，強化各級政府積極進(jìn)行學(xué)前教育的頂層設(shè)計和統(tǒng)籌規(guī)劃、合理配置教育資源的責(zé)任。在立法中尤其要強調(diào)縣級政府教育部門必須切實擔(dān)負(fù)起監(jiān)管職責(zé)。鑒于當(dāng)前全國教育行政部門學(xué)前教育管理力量薄弱的情況，可在學(xué)前教育立法中規(guī)定縣級以上政府教育主管部門設(shè)立學(xué)前教育科（處），從組織機構(gòu)設(shè)置上保證這項工作專職專責(zé)完成。

（三）構(gòu)建科學(xué)合理的學(xué)前教育經(jīng)費保障體制

未來的學(xué)前教育法應(yīng)該有針對性地確立科學(xué)合理的學(xué)前教育經(jīng)費保障體制，為學(xué)前教育提供必備的辦學(xué)資金和穩(wěn)定的經(jīng)費來源，切實解決“入園難、入園貴”問題。各級政府要將學(xué)前教育經(jīng)費列入財政預(yù)算，單項列支學(xué)前教育財政投入，明確財政性學(xué)前教育經(jīng)費占同級教育經(jīng)費的最低比例，并逐步擴大比例。在形成以國家財政撥款為主的經(jīng)費保障基礎(chǔ)上，積極拓寬學(xué)前教育經(jīng)費的其他來源渠道，確保學(xué)前教育經(jīng)費充足，以實現(xiàn)學(xué)前教育的公益、普惠目標(biāo)。同時，為真正實現(xiàn)教育公平，還應(yīng)在立法中明確學(xué)前教育經(jīng)費的分配、使用要重點向農(nóng)村、邊遠(yuǎn)、貧困地區(qū)傾斜，加大對這些地區(qū)學(xué)前教育事業(yè)的支持力度，縮小城鄉(xiāng)和地區(qū)差距。

（四）明確學(xué)前教育的辦學(xué)要求和審批等制度

學(xué)前教育機構(gòu)的辦學(xué)質(zhì)量直接關(guān)系到幼兒自身成長和幼兒權(quán)益保障。因此，以法律形式明確學(xué)前教育機構(gòu)的辦學(xué)條件、程序等基本要求，設(shè)立幼兒園開辦的審批制度非常必要。國家設(shè)立的幼兒園辦園標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)包含幼兒園選址、幼教設(shè)施設(shè)備、衛(wèi)生安全、教師資質(zhì)、師生比例等基本條件和內(nèi)容。各地可在國家標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合地方經(jīng)濟社會發(fā)展的實際情況，探索制定地方的辦園標(biāo)準(zhǔn)。賦予縣級政府教育行政主管部門對設(shè)立幼兒園的審批權(quán)，嚴(yán)格幼兒園開辦準(zhǔn)入制度，經(jīng)資格審查合格者方能獲得辦園許可。同時，立法應(yīng)確立縣級教育主管部門對學(xué)前教育機構(gòu)的定期檢查和抽查制度，確保學(xué)前教育機構(gòu)在辦學(xué)過程中始終依法辦園，保障學(xué)前教育事業(yè)健康有序發(fā)展。

（五）以法律形式保障幼教人員權(quán)益，提高學(xué)前教育師資水平

當(dāng)前，我國學(xué)前教育法制中存在對幼教的法律定位不清、身份定位不明等問題。大多數(shù)幼教人員工作強度大、福利待遇偏低，師資流失情況時有發(fā)生。未來在學(xué)前教育立法中應(yīng)明確幼教與中小學(xué)教師享有同等的政治經(jīng)濟和職業(yè)地位，保障基本工資、社會保障等待遇和專業(yè)發(fā)展的權(quán)利。明確幼教人員的專業(yè)素養(yǎng)要求，嚴(yán)格幼教職業(yè)準(zhǔn)入門檻。確立幼教繼續(xù)教育和職業(yè)教育制度，加強教師職業(yè)能力和職業(yè)道德培訓(xùn)，不斷提高幼教的整體素質(zhì)。

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（作者單位：中共南陽市委黨校）