新舊動能轉換的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才政策研究

黃鐘晨

摘 要：新舊動能轉換作為重要的國家戰(zhàn)略，必須以創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才作為支撐。基于轉型經濟理論，以政策工具類型及創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才開發(fā)為主設計二維分析框架，對近3年各部委及湖北省出臺的涉及新舊動能轉換、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才開發(fā)的相關政策進行內容分析，對應X-Y維不同側重的政策設計框架提供優(yōu)化路徑，從而提升政策工具使用的針對性、操作性、有效性，對于優(yōu)化創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才體制機制、推動新舊動能轉換具有指導作用。

關鍵詞：新舊動能轉換;創(chuàng)新創(chuàng)業(yè);人才政策;內容分析

0 引言

當前，我國正處在新舊動能轉換發(fā)展戰(zhàn)略踐行的關鍵時期。新興產業(yè)因其巨大的市場潛力、高效的成果產出、豐厚的利潤回報、飛速的技術創(chuàng)新為經濟發(fā)展注入新動能;傳統(tǒng)產業(yè)響應號召轉型升級，解決結構性矛盾、提升產品附加值，也是動能轉換的應有之義。然而新興產業(yè)迭代日新月異，不確定性強;傳統(tǒng)產業(yè)能耗大、可持續(xù)發(fā)展性不高。在一項實證研究中，我國22個制造業(yè)行業(yè)僅有不到七分之一處于全球產業(yè)鏈和價值鏈的中高端。先進基礎工藝和產品技術基礎的缺失使得傳統(tǒng)產業(yè)轉型升級的核心技術難以突破，新興產業(yè)培育發(fā)展也缺乏科技創(chuàng)新的智力基礎。如何助力新興產業(yè)發(fā)展、延續(xù)傳統(tǒng)產業(yè)價值、突破產業(yè)轉型升級壁壘、實現(xiàn)新舊產業(yè)耦合發(fā)展，關鍵還在于解決產業(yè)轉型升級的智力需求與現(xiàn)有人才結構不匹配的問題，亦即做實做強創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才的有力支撐。人才失衡引發(fā)的市場失靈需要政府力量調節(jié)，新舊動能轉換情境也要求政府干預引導，以打造優(yōu)質全面的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才儲備。為強化新舊動能轉換的人才隊伍建設，國家先后出臺《關于深化人才發(fā)展體制機制改革的意見》《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020）》等文件，優(yōu)化用人環(huán)境、提升用人福利、完善用人機制。然而創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才環(huán)境存在新舊動能轉換情境下創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才鏈與創(chuàng)新鏈、產業(yè)鏈、價值鏈銜接錯位、人才資源與區(qū)域發(fā)展技術需求對接錯位、人才政策工具應用與新舊動能轉換人才發(fā)展要求連接錯位。現(xiàn)有人才政策研究涵蓋了不同地域、行業(yè)、情境等的內容分析，一定程度上明確了特殊情境下各地區(qū)、行業(yè)內創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才政策的缺失與不足，但時間、區(qū)域、背景仍存在差異。要完善創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才政策體系，實現(xiàn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才隊伍崗位自由流動、成果自由轉換、創(chuàng)意自由迸發(fā)，必須進一步明確研究對象，厘清面向新舊動能轉換的人才政策變革中的不足與缺失，從而解決實際問題。

1 理論框架

1.1 轉型經濟

從轉型經濟的結構視角出發(fā)，作為“內力”的企業(yè)技術提升引發(fā)產業(yè)轉換升級，作為“外力”的政府調控手段延伸產業(yè)價值鏈，促進產業(yè)價值創(chuàng)造。轉型經濟理論構建了通過知識、技術、管理維持、推動、更新產業(yè)發(fā)展的理論框架，同時對國民的創(chuàng)造性、技術能力、管理能力提出更高的要求。新舊動能轉換催生的產業(yè)結構調整勢必重塑創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才需求結構;創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才結構的構成和質量又關系到產業(yè)結構的優(yōu)化升級。作為新舊動能轉換的核心要素，新興產業(yè)高端人才供給不足、人才結構單一;傳統(tǒng)產業(yè)人才創(chuàng)新能力不足、勞動力要素流通不暢，共同制約了新舊動能轉換進程。因而，根據(jù)轉型經濟理論，人力資本的開發(fā)和積累及其規(guī)模效應對新舊動能轉換成效舉足輕重。

1.2 政策工具二維分析矩陣

學界普遍認同政策工具包括管制、引導、調控、分配四種功能。具體到人才政策工具，現(xiàn)有研究基于國內實證分析基已證實人才政策工具對創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才開發(fā)具有引導及補償作用。胡威基于北上浙三地的人才政策實證研究得出現(xiàn)有政策彈性小、擴散能力低、訴求響應慢的問題;孟凡坤等基于我國14個城市的人才政策梳理強調現(xiàn)有政策設置仍存在落實效率不高、政策效益發(fā)展性不強、高層次人才吸引力不夠、持續(xù)性福利跟進不多的問題，難以彌補人口紅利缺失;楊小微基于貴州產業(yè)升級現(xiàn)狀，強調更新人才政策以滿足新舊動能轉換下高新人才需求，提出包括人才引進、激勵、評價、部署等方面的政策優(yōu)化機制。為實現(xiàn)現(xiàn)有人才政策的改進和完善，還需對現(xiàn)有政策做出更全面細致的分析，厘清問題進而提出解決機制。

2 數(shù)據(jù)來源與研究方法

2.1 數(shù)據(jù)來源

考慮到政策分析的銜接性、針對性、代表性，本研究所選取的政策文本均來源于2017-2019年度官方公開文件，包括國家級、湖北省、武漢市各部門出臺的涉及新舊動能轉換、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才的相關政策。中部湖北、湖北武漢在新舊動能轉換情境下的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才發(fā)展方面有極大的研究潛力：一是“湖北力量”在中部崛起戰(zhàn)略中的重要地位，以結構高級化、產業(yè)高端化、生產高效化為導向，在新舊動能轉換工作中成效卓著;二是湖北作為教育重鎮(zhèn)、人才大省，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才總量可觀，然而依舊存在結構失衡問題，關系到新舊動能轉換的持續(xù)性、完善性。基于此，本研究的政策文本來源應當符合研究需要，結合內容梳理出近3年共34份相關文件，部分如表1所示。

2.2 研究方法

2.2.1 X維-政策工具類型維度

本文采用Rothwell提出的政策工具分析框架，將供給型、環(huán)境型、需求型工具作為X維衡量尺度。供給型工具強調通過供給側改革加大投入，改善人才相關的供需情況，直接推動創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才發(fā)展。環(huán)境型工具強調通過間接或抽象政策手段構建良性的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才發(fā)展環(huán)境并以此發(fā)揮其蝴蝶效應、群體效應的積極影響。需求型工具強調通過需求側改革激發(fā)現(xiàn)有人才市場內生性動力，帶動人才事業(yè)成為“引進來”“牽起手”的協(xié)同發(fā)展模式。

2.2.2 Y維-創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才開發(fā)維度

人才作為具備創(chuàng)造性的個體，能一定時期內通過一定的知識或技能，在勞動過程中為社會發(fā)展作出積極的貢獻。創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才政策，代表了特定時期政府部門出臺并實施的有利于創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才吸引、培養(yǎng)、使用、留駐等一系列工作部署。因而本研究中亦將創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才政策縱向分為人才吸納、培養(yǎng)、開發(fā)、留駐四個維度。二維影響效應合成結構如圖1所示。

2.3 內容分析

基于收集到的政策文件，在Nvivo11Plus中對所有的案例文本進行逐句閱讀，并對政策文本進行編碼，梳理具體政策條款反映的主題，對概念進行整合并形成政策文本的類型范疇。

2.3.1 詞頻聚類分析

利用Nvivo11Plus對政策進行詞頻統(tǒng)計生成詞匯云，如圖2所示，按字號的大小、深淺反映出詞語出現(xiàn)頻率的高低。“創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)新、政策、人才、服務、產業(yè)、轉換”等突出顯示代表其在政策原文中出現(xiàn)頻率高，即本文所選用的政策基本滿足新舊動能轉換情境下人才建設的研究需要。利用Nvivo11Plus對政策文本進行高頻詞聚類分析生成樹形圖，如圖3所示。前100個高頻詞具備明顯的屬性差異，從左至右可進一步提取出“保障”“財稅”“服務”“資源”“管理”“科研”“培育”等創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才管理概念，為政策文本編碼提供分類基礎。參照Pearson相關系數(shù)法衡量高頻詞相關性，分別設定“0.6-0.8”、“0.8-1.0”的強相關、極強相關參數(shù)閾值，符合相關條件的高頻詞間相互聯(lián)結，如圖4、圖5所示。例如“創(chuàng)新-知識-產業(yè)-科技-科研-高校-人才”等詞匯群組，一方面由聚類分析圖可知以上高頻詞按其類型差異分屬于不同概念組，另一方面相關性聯(lián)結通路則反映出政策作用于創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才開發(fā)的邏輯聯(lián)系及側重方面，因而將高頻詞聚類分析結果分別與政策工具類型及人才開發(fā)階段結合，生成X-Y政策分析框架。

2.3.2 X維度編碼

將34份原始政策文件按基本政策工具維度分類，經過層層提取核心概念共形成三類12層概念框架，Nvivo11Plus各級框架節(jié)點如表2所示。

2.3.3 Y維度編碼

對以上34份新舊轉換政策文本按創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才開發(fā)研究維度分類，通過對條款的梳理共劃分為四類16層，Nvivo11Plus各級框架節(jié)點如表3所示。

2.3.4 單一維度編碼

為便于統(tǒng)計分析，以“政策編號-政策類型-政策條款”形式對有效政策條款進行數(shù)字編碼整理。其中“政策類型”以Y維度政策分類為例：

第一類為新舊動能轉換中的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才規(guī)模需求。包括針對海外來華人士、海歸華裔華僑、北上港澳臺胞、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)軍農、自主創(chuàng)業(yè)學生等創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)儲備的吸引措施（編碼1）;針對人才驛站搭建的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)場地提供、數(shù)據(jù)庫開放共享、關聯(lián)崗位增設等措施（編碼2）;針對人才財稅便利的稅收優(yōu)惠、財政扶持、補助激勵，統(tǒng)籌規(guī)劃新舊動能轉換專項引導基金等措施（編碼3）;針對人才氛圍營建的政策引導宣傳、解讀推廣等措施（編碼4）。

第二類為新舊動能轉換中的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才培育需求。包括基于新興行業(yè)需求提升人才培訓的目的性、專業(yè)性、實用性（編碼5）;優(yōu)化現(xiàn)有的培訓平臺，構建專業(yè)化的職業(yè)實訓基地，打造開放式的眾創(chuàng)空間，推動創(chuàng)業(yè)孵化基地成型（編碼6）;強調產學研等融合，實現(xiàn)主體共建完善，教學對接產業(yè)發(fā)展，聯(lián)動滿足產業(yè)需求（編碼7）;發(fā)放重點人群接受新業(yè)態(tài)新技術的培訓補貼等（編碼8）。

第三類為新舊動能轉換中的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才開發(fā)需求。包括完善人員編制管理，健全績效職稱考評，放寬用人自主權等（編碼9）;涉及到用工過程中人才的權益護航（編碼10）;涉及到完善分配制度、加快成果轉化、加大財稅支持、營造愛才氛圍等（編碼11）;完善就業(yè)風險管控機制、提高信息化治理水平、搭建資源對接平臺等（編碼12）。

第四類針對新舊動能轉換中人才留駐需求。包括基于五險一金的基礎上完善社保醫(yī)保，延長基礎保障鏈條（編碼13）;提升服務質量和效果同時簡化手續(xù)和流程，實現(xiàn)管理和辦理的雙向便利（編碼14）;提升人才留駐信心，對人才進行多渠道分流安置（編碼15）;提升對重點人才的吸引力，發(fā)放獎勵補貼、場地供給、政策優(yōu)惠等實際福利等（編碼16）。由于政策文本量較大，部分分類編碼過程如表4所示。

同理對X維進行相應編碼，基于對X-Y維度下創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才政策工具內容整理，Nvivo11Plus節(jié)點統(tǒng)計矩陣如圖6所示。

供給型工具使用頻次最高（共118條，占比44.7%），創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才培養(yǎng)作為提升人才供應最有效的方式在政策工具使用上體現(xiàn)得最為明顯，但針對人才的公共服務提供和人才應用基礎設施建設方面投入不夠，具體表現(xiàn)為服務要求籠統(tǒng)、缺乏統(tǒng)一標準、基建響應滯后等問題。另一方面，供給型政策工具整體而言措施重復率較高，部分政策設計仍然流于形式，指向性不強以及仍存在補貼陽奉陰違、稅收明輕暗重、扶持姍姍來遲、服務差強人意等口惠而實不至的問題。

環(huán)境型工具使用頻次次之（共90條，占比34.1%），現(xiàn)有的環(huán)境型工具過度集中于人才效用開發(fā)，在人才吸納和人才培養(yǎng)方面表現(xiàn)松弛，在吸引人才留駐的問題上表現(xiàn)更為薄弱，因此面對吸引海外人才回流、轉變大眾對新興專業(yè)培育認知、現(xiàn)有合作人才留駐等情景時環(huán)境型工具的政策吸引力相對較弱。另外環(huán)境型工具存在部分政策設計頭重腳輕的問題，缺乏可操作性的具體措施。

需求型工具使用頻次最低（僅56條，占比21.2%），創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才引進方面和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才留駐方面的政策與需求型政策重合度相對較高，本質上體現(xiàn)了相關部門對人才質量發(fā)展的持續(xù)性關注和要求。然而現(xiàn)有的需求型工具，一是總量相對不足，影響力相對弱;二是內容相對狹窄，重點仍放在人才的“開源節(jié)流”;三是引進相對失衡，規(guī)模上“量”的突破難以解決專業(yè)結構不合理引發(fā)的“質”的問題。

3 結論與建議

基于供給型工具，供給型工具的高占比體現(xiàn)了政府部門對人才源的重視，該類型政策重心仍應關注人才培養(yǎng)，尤其是厘清不同類型人才的培養(yǎng)機制。在此基礎上確保資金投入、積極響應需求、提升服務質量，夯實人才發(fā)展基礎。另一方面完善全過程政府工作責任制也勢在必行。首先是政策設計階段強調針對性、有效性，嚴厲杜絕各級部門敷衍了事;其次是政策實施階段分解任務責任并落實到個人，以保障政策施行完成度;最后是政策成果交付階段落實成果質量及效益，明確責任人及問責機制。

基于環(huán)境型工具，環(huán)境型工具主要體現(xiàn)政府政策的激勵和關懷導向，本質是配套人才政策，因而在政策設計上應拓寬影響面，通過人才規(guī)劃、法規(guī)管制、財務金融、稅收優(yōu)惠、政策傾斜等措施構建良性自律的培育環(huán)境、制度環(huán)境、金融環(huán)境、組織環(huán)境。另一方面盡量把控環(huán)境型工具的宏觀性和模糊性，注重提升政策的可操作性，針對具體情況加入量化指標，保障其工作實施有條不紊有章可循。

基于需求型工具，需求型工具主要體現(xiàn)政府部門通過創(chuàng)造人才開發(fā)的內生性動力，然而現(xiàn)有數(shù)據(jù)表明該類型工具相對短缺。針對需求型工具首先應在量上做出補充;其次是從現(xiàn)有人才自服務轉變?yōu)樗眨瑢F(xiàn)有需求側改革拓寬到外部，例如外包人才服務業(yè)、建設海外人才機構、加大政府購買力度等;最后是注重人才結構性需求，注意人才隊伍建設的體制性結構性，“開源”需有針對性，以及人才的培養(yǎng)開發(fā)注重因材施教與融會貫通并舉，養(yǎng)成人才本身的復合性多元性，做到一才多用。

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