從“雙到”扶貧到精準扶貧：廣東農村扶貧體制的變革與發展

商春榮

摘? ?要：將扶貧資源傳遞到貧困戶及貧困人口等目標人群，是扶貧理論與實踐上一個難題。政府主導的開發式扶貧所包含的若干元素，都影響了扶貧資源的傳遞及其效率。自2009年后，廣東農村扶貧體制經歷了“雙到”扶貧到精準扶貧的變革。在這一變革中，扶貧的組織機構、貧困戶識別、扶貧資金對貧困人口覆蓋、扶貧資金管理及扶貧考核制等有明顯改進，但仍存在識別成本高昂、扶貧依賴于駐村工作隊與扶貧干部，扶貧政策的著力點與貧困人口需求不一致、產業扶貧政策與實踐存在較大偏差等難以克服的問題，因此，脫貧攻堅之后，作為鄉村振興戰略重點的精準扶貧，在扶貧體制上應進一步變革，逐步實現扶貧治理模式的轉變和形成良性社區發展。

關鍵詞：“雙到”扶貧;精準扶貧;農村扶貧體制;廣東

中圖分類號：F323.89 文獻標志碼：A 文章編號：1008-2697（2020）03-0036-06

一、農村扶貧制度的構成

消除貧困是各國政府力圖實現公平的公共目標。扶貧在理論與實踐上最大難題是如何將扶貧資源傳遞到貧困村、貧困戶及貧困人口等目標人群上。相對于傳統的救濟式扶貧，我國現行實施的政府主導的開發式扶貧通過財政扶貧資金投入，促進貧困地區、貧困村、貧困戶的經濟發展、增加收入來實現脫貧。它包含以下元素：（1）識別貧困人口;（2）誰去扶貧，扶貧的組織與扶貧的主體;（3）扶貧資金來源、使用及管理，財政扶貧資金專款專用，其使用及管理遵循“資金跟著項目走”原則;（4）怎么扶貧，扶貧開發項目選擇及扶貧模式。（5）扶貧績效考核。上述每一元素及其運作都影響扶貧資金能否傳遞到目標人群，從而影響其效率的高低。

從1986年起至今，政府主導的制度化、開發式農村扶貧經歷四個階段：第一，1986—1993年，以貧困縣作為扶貧的基本單位，確定了一批國定和省定貧困縣，對這些貧困縣給予資金和其他形式的扶持。第二，1994—2000年“八七”扶貧攻堅計劃，以貧困縣作為扶貧的基本單位，通過信貸、以工代賑和財政撥款等方式，投資于貧困縣的農田水利、交通等基礎設施，發展地方經濟，用七年左右時間基本解決農村8000萬貧困人口的溫飽問題。第三，2001—2015年，“整村推進”項目式扶貧。這一時期扶貧政策進行了一系列調整：在確定貧困人口集中的中西部少數民族地區、革命老區、邊疆地區和特困地區等四類地區592 個扶貧開發工作重點縣外，扶貧重點從貧困縣轉移到貧困村。在全國范圍內確定了覆蓋約83%的農村貧困人口的148131個貧困村，實施以村為單位的“整村推進”項目式扶貧，試圖消除剩余的3 000多萬農村絕對貧困人口。第四，2016—2020年，精準扶貧與脫貧攻堅階段。2015年11月出臺《中共中 央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》，2016年4月正式啟動精準扶貧，以貧困村、貧困戶為扶貧對象，包含14個連片特困地區在內實現貧困縣全部摘帽，以2011年確定的農村居民家庭人均年純收入2300元為貧困標準，新的貧困標準下7017 萬農村貧困人口脫貧，實現“兩不愁三保障”。

2009年前的廣東扶貧與國家扶貧歷程基本一致。2009～2012年，廣東實行第一輪為期3年的規劃到戶、責任到人的“雙到”扶貧，扶貧的基本單元是貧困村、貧困戶，同時明確并強化扶貧責任主體的職責。2013 ～2015年，實行第二輪“雙到”扶貧。2016年3月起，與全國一致，實施精準扶貧。在前兩輪“雙到”扶貧基礎上，這一時期，廣東按照人均可支配收入4000元為貧困標準，實現相對貧困人口“兩不愁三保障一相當”、2277條相對貧困村脫貧出列、70.8萬戶176.5萬人的相對貧困人口脫貧的目標。

由此可見，扶貧瞄準單元從貧困縣到貧困村、貧困戶，不斷縮小下沉，以期提高識別準確性和政策瞄準精度。扶貧開發模式從最初的經濟增長“涓滴”效應發展到精準扶持貧困村、貧困戶增收。政府消除農村貧困的決心越來越堅定，財政扶貧資金的投入量越來越大，扶貧管理體制不斷完善。

二、從“雙到”扶貧到精準扶貧

“雙到”扶貧由廣東省逐步探索出來的。2007年，廣東省政府提出了“規劃到戶、責任到人”扶貧開發模式，經過兩年的醞釀，2009年正式實施。“雙到”扶貧旨在建立一種瞄準機制，扶貧對象要準確到戶、扶貧資源落實到戶、扶貧責任落實到人。“雙到”扶貧將扶貧責任分解到珠三角等發達地區政府機構、企業、學校，醫院等，這些幫扶單位與貧困村結對，由幫扶單位幫助貧困村、貧困戶在一定時間內脫貧，并對這些幫扶單位的扶貧責任與成效進行考核。幫扶單位派出駐村工作隊、扶貧干部進駐貧困村，識別貧困戶并具體實施幫扶措施。“雙到”扶貧有效地解決了“誰去扶貧”的問題[1]。

2009—2012年第一輪“雙到”扶貧，劃定2500元為扶貧標準，派出由11524 名干部組成工作隊進駐3407個貧困村，累計投入資金227.3 億元，實現3407個貧困村、36.7萬戶貧困戶、157萬貧困人口脫貧①。2013-2015年第二輪“雙到”扶貧，以當年全省農民人均純收入的33%，即3480元為扶貧標準，派出7986名干部進駐2571個重點幫扶村，累計投入資金202.95億元，實現20.9萬戶貧困戶、90.6萬貧困人口的脫貧②。兩輪“雙到”扶貧開發，共投入各類幫扶資金430億元，派出2萬名駐村工作隊和扶貧干部，先后使5978個貧困村，50.7萬貧困戶、248.6萬貧困人口實現了脫貧③，“雙到”扶貧取得了顯著的成效。

在“雙到”扶貧顯著成效背后，存在著一些問題：第一，幫扶單位幫扶力度不一，貧困村之間資金投入不平衡。如中山市對口幫扶廣寧縣省定貧困村投入資金多達300多萬元，而非省級貧困村投入30萬元至60萬元③。造成兩類貧困村基礎設施和公共服務水平的巨大差異。第二，幫扶主體與幫扶對象之間“責任倒掛”。當扶貧資金成為無償獲得的外部公共資源時，貧困戶不愿放棄公共資源、不愿脫貧，扶貧成為扶貧干部的責任，消除貧困似乎是政府一廂情愿的事情。第三，投入到村與到戶的資金比例懸殊。如廣寧縣第二輪“雙到”扶貧中，累計投入幫扶資金2.15億元，投入到貧困戶的資金3400萬元，投入到貧困村資金1.81億元，占比分別為15.82%、84.18%④。相對于到戶的資金，到村的資金用于產業發展少，用于基礎設施或醫保、養老、助學等公共服務類項目較多，扶貧資金沒有起到促進貧困村、貧困戶自我發展的作用。

針對“雙到”扶貧中存在問題，從“雙到”扶貧演化出了精準扶貧。精準扶貧總體上延續了“雙到”扶貧體制，從“雙到”扶貧到精準扶貧，除了扶貧目標從消除絕對貧困人口向相對貧困人口轉變外，也具有明顯的邊際變革：第一，派出的駐村工作隊覆蓋到全部貧困村。按照貧困人口的比例和貧困程度，貧困村包含省定貧困村和面上貧困村兩類，“雙到”扶貧階段，扶貧資金向省定貧困村傾斜，駐村工作隊只派出到省定貧困村。精準扶貧階段，所有的貧困村都由扶貧責任單位派出駐村工作隊跟進幫扶，一定程度上糾正了重省定貧困村輕面上貧困村的傾向。在2277條省定貧困村，在駐村工作隊外增派1名第一書記駐村。為此，廣東共派出駐村工作隊員41345人，組成12162個駐村工作隊駐村3284條貧困村，派出第一書記2277人，強化了農村扶貧的人才儲備與組織⑤。

第二，貧困戶識別的準確性提高。農村貧困戶的識別在貧困標準基礎上采用民主評議的方式。在扶貧“雙到”階段，雖然形成了入戶調查、民主評議、公示審核等識別程序，但貧困戶的識別仍然比較依賴村干部。特別是非貧困村，由于沒有駐村工作隊，誰是貧困戶通常是村干部說了算。精準扶貧時期，總結出了“四看”、“五優先”、“六進”、“七不進”等綜合識別方法及“回頭看”、“再回頭看”、“兩個全面”等核查方法。在上述一輪又一輪識別與核查基礎上，通過扶貧、工商、民政、房管等部門與行業信息共享，逐步建立了扶貧大數據平臺及貧困村、貧困戶信息檔案和幫扶檔案，貧困戶識別的準確率提高到99%左右⑥。

第三，扶貧資金覆蓋全部貧困戶、貧困人口。在扶貧“雙到”階段，省定貧困村每年可獲得由省、市兩級財政配套專項資金45萬元用于整村推進的扶貧項目，而面上貧困村則沒有專項扶貧資金，對其幫扶停留在慰問上。精準扶貧階段，每條貧困村獲得200萬元專項扶貧建設資金，平衡了貧困村之間資金投入的巨大差異。特別值得一提的是，具有勞動能力的貧困人口每年獲得人均2萬元的財政專項扶貧資金，扶貧資金覆蓋到了貧困村之外的貧困戶和貧困人口。

第四，貧困戶在扶貧項目的立項流程中參與程度有所增強。扶貧項目立項過程中缺失貧困戶的參與，可能導致扶貧項目不符合貧困戶的意愿與需要。“雙到”扶貧階段，項目的選定是向貧困戶調查摸底后，由幫扶干部與村干部選定報批。精準扶貧階段，項目的選定必須由貧困戶自愿申請，經由幫扶單位、村干部等同意報批后實施，貧困戶在扶貧項目的立項流程中參與程度增強，扶貧項目更符合貧困戶的意愿與需要。

第五，扶貧專項資金管理更加嚴格。扶貧專項資金由縣財政統籌使用與管理，鎮、村確定了扶貧項目后，資金才能撥付至鎮、村專項賬戶，確保資金跟隨項目走。從“雙到”扶貧到精準扶貧，扶貧專項資金的使用程序發生變化：從事前資金轉變為事后資金，即從項目實施前拿到扶貧預算資金，變成駐村工作隊與鎮村先行墊付，項目實施后，縣級主管部門審核、報賬后才能收回資金。這一轉變堵塞了扶貧專項資金使用中的跑冒滴漏現象，資金管理更加嚴格。

第六，扶貧考核制度合理化。駐村工作隊作為扶貧責任單位的執行主體，是扶貧考核的重要的對象。駐村工作隊開展工作的力度、實效與其派出單位所擁有的財力與資源、工作隊成員的個人努力與能力相關，也與當地基層鄉鎮、村委的支持與配合相關。兩個階段扶貧的考核內容基本相同，但考核機制發生了一定的變化。“雙到”扶貧階段，考核的對象是駐村工作隊，扶貧文件也下發到駐村工作隊。精準扶貧階段，考核的對象改變為當地鎮黨委政府、村“兩委”以及駐村工作隊，扶貧文件改為直接下發到鎮政府，駐村工作隊的角色定位為支持、幫助、促進和服務于鄉鎮等基層組織進行扶貧。這一規則的變化意味著扶貧考核制度更為合理化。

綜上所述，精準扶貧在扶貧資源傳遞到貧困人口這一問題上有了較大的改善，但是，精準扶貧制度仍面臨一些難以克服的困難。

三、精準扶貧制度面臨的難點

通過產業扶貧、勞動力就業、低保、教育補貼和培訓、醫療保險和醫療救助、農村危房改造等八項扶貧工程，廣東精準扶貧脫貧攻堅取得了較大成效。截至2018年底，建檔立卡貧困人口“兩不愁三保障”總體實現，有勞動能力貧困人口年人均可支配收入達到9600元以上，92.88%的相對貧困人口實現脫貧，80%以上相對貧困村達到脫貧出列標準⑦。雖則如此，也應該看到，精準識別基礎上“一戶一法”針對性的幫扶，不可避免地面臨許多的難點：

第一，精準識別本身存在許多的困難。首先，貧困戶收入難以精確的衡量。農戶通常沒有收支賬目，農戶的收入形式多樣，給準確核實貧困戶的收入增加了難度。其次，農戶爭當貧困戶的負向激勵未得到克服。無償獲得的經濟幫扶激勵農戶爭當貧困戶，村干部優親厚友的傾向，難以確認誰更應該得到幫扶，都給精準識別帶來困難。與貧困戶類似，貧困村識別同樣存在類似不夠準確的問題，可能的結果是花費大量人力財力扶的不是真貧，也造成邊緣戶、非貧困戶及非貧困村對扶貧政策的不滿。

第二，識別成本高昂。精準扶貧實施以來，全省共動員省內21個地市1.8萬個黨政機關和企事業單位6.5萬名駐村干部及第一書記進駐14個市4848個貧困村，派出駐村工作隊12162個，第一書記2277人，全省各地各部門共動員組織32.67萬人（次）進村入戶，開展相對貧困人口的核查，經過整村摸查、農戶申請、群眾評議、公示、縣鎮審核批準等程序，僅識別這一環節花費3個月到1年時間，核查次數達到3次以上。除此之外，每年年末對全省21個有脫貧攻堅任務及珠三角地區有幫扶任務的7個市黨委、政府的扶貧成效，進行考核、督查和巡查。耗費如此多的人力物力，識別準確性提高的同時，識別與執行成本高昂。

第三，扶貧依賴于駐村工作隊與扶貧干部，貧困戶一直是作為反貧困的對象及被動接受者。政府主導的扶貧制度中，下派工作隊成為高度制度化的農村扶貧工作方式，扶貧干部成為扶貧的執行主體，擔負著扶貧的責任，貧困戶是被動接受者而非積極實踐者，導致了貧困人口脫貧責任的異化。脫貧攻堅時間節點越是緊迫，貧困戶越不愿意簽字脫貧。并且，在政府幫扶力量退出后，容易再次陷入貧困。貧困戶脫貧的內生動力不足，扶貧效果缺乏長效性。

第四，扶貧資金投入使用率低，甚至出現資金滯留閑置。扶貧資金管理由事前資金轉為事后資金之后，由于鎮、村資金不足，難以墊付項目所需資金，導致扶貧項目進展緩慢，財政扶貧資金投入使用率低。有些村鎮、貧困戶找不到合適的產業項目，出現扶貧資金滯留閑置，影響了扶貧成效。用于貧困戶發展生產性項目的人均2萬元扶貧專項資金，為了減少資金運營風險，許多地區由縣、鎮統籌投入到現有的企業或合作社的運營項目中，以資產性收益扶貧形式，在合作期內給與貧困戶固定收益率的分紅，但合作期滿后作為本金的財政扶貧資金的處置，其所形成的物化的扶貧資產的歸屬，沒有明確規定，嚴重影響了扶貧工作的順利開展。

第五，扶貧資金投向偏重于基礎設施或基本服務，扶貧政策的著力點與貧困村、貧困戶的需求不一致。從“雙到”扶貧到精準扶貧，扶貧政策鼓勵的是產業項目幫扶，以期提高貧困戶自我發展能力。雖然投入到產業發展的扶貧資金的比例也在增加，但是，較多的扶貧資金仍是投向多數村民滿意的基礎設施建設或基本服務，投入到產業發展的扶貧資金相對較少。

第六，產業扶貧政策與實踐存在較大偏差。產業扶貧被認為增加貧困戶的自我發展能力、具有造血功能的長效扶貧機制而受到重視。盡管一些到村、到戶的成功的產業項目對貧困村、貧困戶脫貧發揮了重要作用，但是產業項目的選擇涉及到當地資源條件、產業發展基礎、技術、市場與人才等限制，許多產業發展項目扶貧效果不理想，政策與實踐存在較大偏差，理論上存在較大的爭議。

目前帶動貧困戶的產業扶貧主要有以下模式：一是小規模的養殖、種植，幫扶單位大多無償給與貧困戶豬苗、雞苗、樹苗及技術指導，發展特色養殖、種植業。相對而言，因較少受氣候影響，養殖比種植更受貧困戶的青睞。二是資產收益模式。以扶貧資金或幫扶單位出資為貧困戶、貧困村入股當地已有的、發展良好的產業項目，來獲得固定或浮動分紅，這類項目因見效快、收益率穩定而成為普遍扶貧模式。三是通過“企業+農戶”、“企業+合作社+農戶”或“合作社+農戶”的產業化經營，由企業或合作社統一技術、統一銷售，讓貧困戶參與種植、養殖等生產管理環節，或吸收貧困戶就業，帶動貧困戶脫貧。

第一類產業扶貧項目產生可能產生如下幾個方面的問題：“項目有一定的規模”的偏好，使這類直接到戶的分散多樣、符合貧困人口需求的小項目，被地方政府視為小打小鬧而往往不受重視。其次，扶貧開發項目的實施需要扶貧對象配套部分資金，而能夠配套一定量資金的往往是中高收入的農戶，配套資金的門檻效應排斥了貧困戶的受益機會而產生扶貧中的精英俘獲。再次，無償發放給貧困戶豬苗、雞苗或樹苗等生產資料，而沒有對農戶形成一定的約束，一些貧困戶將豬苗、雞苗、樹苗或賣掉或轉讓，產業扶貧無從談起。這類直接到戶的產業扶貧項目需處理好門檻效應與零約束之間的矛盾。第二類項目，扶貧資金注入當地已有的產業項目，擴大了已有產業項目的規模，雖省去了產業選擇的困擾和產業發展的風險，卻把產業扶貧簡單化了，貧困戶自身發展能力并未得到提升。第三類項目，通過扶持龍頭企業或合作社等新型農業經營主體，以產業化經營帶動貧困戶，極大的符合了地方政府的規模化的偏好，但是，農業經營主體在產業化經營中規模擴張趨勢的市場邏輯與承擔扶貧濟困的社會道德責任之間，存在著內在的沖突，加大了產業扶貧項目失敗的風險[2]。因而，扶貧實踐中幫扶產業存活率不高，大項目的扶貧效果不如小項目，甚至一些脫離了農村社會資源稟賦和當地實際的產業扶貧項目，扶持了龍頭企業和合作社同時，侵蝕貧困戶的土地經營和傳統生計[3]，政策與實踐存在較大偏差。

總之，精準扶貧的“一戶一法”的意愿或目標，因上述種種原因，不能確保扶貧資源傳遞到貧困人口中。

四、鄉村振興背景下的農村扶貧制度

精準扶貧顯然是鄉村振興戰略的重點。與脫貧攻堅的階段性不同，貧困的動態性、長期性，決定了鄉村振興背景下未來的扶貧體制應具有長效機制。如何建立并完善扶貧長效機制：第一，扶貧的目標與內容明確分類，以達到財政資金投入的公平性。扶貧開發事項要明確分類，可以依據受惠面分為普惠事項和特惠事項。普惠事項包含了兩類：一是改善貧困地區、貧困村的基礎設施或基本條件，以提高地區要素生產力，二是為弱者提供社會保障功能的公共服務體系。特惠事項以特定貧困群體的脫貧致富為目標，提高其生活能力和生產能力[4]。財政資金扶貧的目標應主要集中在普惠事項，將因病、因殘、因學、年老等原因致貧的，脫離扶貧的行列，納入大病醫療、子女就學補助、傷殘補助、養老、低收入家庭等相應的社會保障體系。普惠事項要統一標準，以達到財政資金投入的公平性。

第二，增強非政府組織及農民組織作為扶貧執行主體的作用。現行的政府主導的扶貧體制下，扶貧更多的是中央政府的目標，地方政府和中央政府目標不同，扶貧政策層層落實、扶貧資金層層下撥，容易出現政策執行不力、資金被挪用等現象[5-6] 。政府部門將扶貧責任分解給下級地方政府、企業、學校等，扶貧成為幫扶單位必須完成的政治任務 [7]，要求下派駐村干部和工作隊駐村更要住村，嚴格考勤和考核，扶貧和黨建、基層治理相結合等，加重了扶貧的政治色彩。這種過分依賴政府體制和系統來傳遞和管理扶貧資源，造成了政府扶貧資金的投入效率較低。相對而言，非政府組織NGO可以在更小范圍內根據受助對象的需求提供個性化的服務，關注能力建設、適應快速變化的需求、更加具有敬業精神等，因而，相對于政府扶貧，NGO扶貧具有針對性強、項目成功率高、強烈的創新沖動及高效率等特征[8-9]，所以，未來的扶貧制度仍然是政府處于主導的地位，政府著眼于扶貧資金動員籌集、扶貧政策的制定、扶貧的統籌與監管，鼓勵和培養專業化的非政府組織NGO及農民組織，使它們成為扶貧的執行主體。特別是特惠事項，由它們承擔具體事務，降低政府扶貧的執行成本。

第三，促進自下而上的參與式扶貧逐步取代自上而下的運動式扶貧。一方面，以作為扶貧的執行主體的專業化的民間非政府組織及農民組織，從小項目出發，根據貧困戶的需求提供個性化的服務，改變貧困戶作為反貧困被動接受者的狀況。另一方面，特惠性扶貧的目標不是溫飽問題，不像救濟式扶貧那樣非做不可，因而貧困只是條件之一。以脫貧致富為目標的特惠事項明確規定基本條件，不符合法定條件的不得進入，如不違反環境保護的要求，不導致貧困人員不勞致富等[4]等，以此逐步改變貧困戶在扶貧中的被動地位，在項目選擇和執行中成為扶貧的參與者或執行主體之一。扶貧主體的變化，將相應促進農戶在扶貧過程的參與，逐步改變自上而下的運動式扶貧，實現扶貧治理模式的轉變和良性社區發展。

第三，扶貧的手段由以財政為主相應地調整為財政與金融并舉。財政扶貧的無償性有利于促進貧困戶短期內增收，而有償的金融扶貧更有利于促進貧困戶增收且具有長期效應[10]。在脫貧攻堅后聚焦深度貧困，在確保財政扶貧投入發展普惠類事項的基礎上，特惠事項更多使用金融手段扶貧，以激發深度貧困戶的內生發展動力，推動增收脫貧的長效性。

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（責任編輯：陳? 勇）

From “Double To” Poverty Alleviation to Targeted Poverty Alleviation： The Reform and Development of Rural Poverty Alleviation System in Guangdong

SHANG Chun-rong

（School of Economics and Management，South China Agricultural University，Guangzhou 510642，China）

Abstract：? It is a difficult problem in the theory and practice of poverty alleviation to transfer the poverty alleviation resources to the poor. Several elements of government-led development-oriented poverty alleviation all affect the efficiency of transmission and using of poverty alleviation resources. Since 2009， the rural poverty alleviation system in Guangdong province has undergone a transformation from "double to" poverty alleviation to targeted poverty alleviation. the system of poverty alleviation have many improvements， such as poverty alleviation has become more organized， the accuracy of identifying poor people has been improved， and limited funds are available to cover more and more the poor， funds for poverty alleviation were more strictly managed， assessment of poverty alleviation is more reasonable， but there are still many insurmountable problem， it include that the cost of identifying the poor is very high ， poverty alleviation depends on the working? group and cadres in Village， the needs of the poor are being ignored， there is a big deviation between policy and practice of industrial poverty alleviation. Therefore， after the crucial against poverty，the system of targeted poverty reduction as the most important of rural revitalization should be further change， gradually form a benign community gradually form a benign community development and governance model.

Key words：“Double To”Poverty Alleviation;Targeted Poverty Alleviation;Rural Poverty Alleviation System;Guangdong Province