縣級政府精準扶貧資金使用管理體系優化研究

薛飛

摘 要：精準扶貧作為十九大確立的“三大攻堅戰”之一，中央、省、市、縣、鄉各級政府高度重視，各級扶貧資金投入不斷增加，極大改善了貧困戶的生產、生活條件，保障了脫貧攻堅工作的順利推進。金鄉縣在扶貧資金管理與使用方面做了一些有益探索，有些做法具有典型性和代表性。本文在分析金鄉縣扶貧資金管理使用路徑與成效經驗的基礎上，指出其中仍存在的政策宣傳不深入、資金來源單一、項目管理制度不健等問題，并提出相應的政策建議。

關鍵詞：精準扶貧;資金管理;績效

一、引言

扶貧開發工作被納入“四個全面”戰略布局，得到了黨中央、國務院的高度重視，被擺在了更加突出的位置。財政專項扶貧資金是精準扶貧所需資金的重要組成部分。金鄉縣位于山東省西南部，是典型的農業縣。近年來，金鄉縣不斷加大扶貧資金投入力度，整合各級扶貧專項資金，促進了脫貧攻堅的推進?；诖?，對金鄉縣財政扶貧資金的管理、分配、使用、績效等進行調研分析，總結其中的有益探索和存在的問題，以提高扶貧資金的使用效率，更好推進非深度貧困地區精準扶貧開展。

二、財政扶貧資金基本情況

（一）財政扶貧資金定義

財政扶貧資金是指中央、省、市及縣級財政安排用于支持加快經濟社會發展、改善基本生產生活條件、增強自我發展能力、提高收入水平、消除貧困現象的專項資金。

（二）財政扶貧資金主要使用方向

一是產業發展資金。用于支持建檔立卡貧困戶發展種植業、養殖業、農產品加工業、手工業、電商、光伏、鄉村旅游業以及發展產業急需的小型基礎設施建設等。二是小額信貸資金。主要用于支持有勞動能力、有致富愿望、有生產經營項目、有信貸需求的建檔立卡農村貧困戶，以及帶動建檔立卡貧困人口實現長期穩定脫貧增收的各類經營主體。三是扶貧特惠保險資金。以鞏固提升脫貧成果為出發點和落腳點，集中保險業優勢資源和力量，通過深入實施扶貧特惠保險，綜合運用各級財政資金、社會捐贈資金等多種籌資渠道，推行保人身、保意外、保收入的一攬子保障計劃，切實提高貧困群眾防范化解風險能力。四是雨露計劃資金。用于補助建檔立卡貧困家庭子女接受職業教育，對有子女在校接受中高等職業教育的建檔立卡貧困家庭給與補助。五是公益事業扶貧基金。用于支持公益設施建設，加快改善老、孤、病、殘等建檔立卡農村貧困人口生活條件。

三、金鄉縣扶貧資金管理使用情況

（一）金鄉縣基本情況

金鄉位于山東省西南部，隸屬孔孟之鄉的濟寧市，南與蘇、豫、皖接壤，縣域總面積887.67平方公里，人口67.2905萬。截止2018年底，全縣有建檔立卡貧困戶8746戶17069人，95%以上的建檔立卡貧困戶都在2016年之前實現脫貧，建檔立卡貧困戶脫貧不脫政策，脫貧后仍然可以享受針對建檔立卡貧困戶的各項幫扶政策。

（二）主要做法

一是發展扶貧項目，助推產業發展。2016年至2018年以來，金鄉縣列支扶貧資金5805萬元，共實施89個產業扶貧項目，其中涵蓋種植、養殖、光伏、加工等行業，預期年收益460萬元左右。在收益分配上，基本上實現了貧困人口全覆蓋，并在實施中注重“輸血”與“造血”的有機結合。

二是推行小額扶貧信貸，放大資金效應。小額扶貧信貸是指銀行業金融機構以財政資金為杠桿撬動信貸資金，向符合條件的各類主體發放的扶貧貸款，主要包括“扶貧小額信貸”和“富民生產貸”。目前，金鄉縣小額扶貧信貸累計發放5467萬元，1088戶貧困戶年均增收2000元以上。小額扶貧信貸對貧困戶穩定增收起到極大的助推作用。

三是推行雨露計劃項目，助力扶貧扶“智”。主要用于引導和支持農村貧困家庭子女初、高中畢業后接受中、高等職業教育，確保貧困家庭新成長勞動力創業就業能力得到提升，實現一人就業，全家穩定脫貧的目標。按照每生每學年3000元的標準，將資金直接發放至貧困家庭惠農一卡（本）通。四年來，全縣共為586人次貧困學生發放補助資金203.85萬元，有效緩解了貧困學生的就學壓力。

四是實施公益事業扶貧項目，提升保障水平。2016年，利用上級公益事業扶貧基金745萬元，實施了一批公益事業扶貧項目，其中包括支持養老托養機構建設，實施了王丕街道、化雨鎮敬老院擴建工程，金鄉街道、興隆鎮、霄云鎮敬老院殘疾人托養機構建設，魚山街道、高河街道、羊山鎮、卜集鎮衛生院殘疾人康復中心建設;列支64.6萬元，按照每人2000元的標準，為患有惡性腫瘤、白血病、尿毒癥三種重大疾病的金鄉籍建檔立卡貧困戶，給予一次性醫療救助，323人從中受益;列支129.4萬元，在全縣范圍內開展孝善扶貧活動，使60周歲以上建檔立卡貧困老年人得到有效幫助，受益貧困老年人達7762人。

四、扶貧資金管理使用中的經驗

（一）建立高效的鎮街績效管理體系

一是明晰了財政扶貧資金績效考評主要內容，主要包括扶貧開發成果、財政扶貧資金使用管理情況、各級配套財政扶貧資金預算安排情況。

二是細化了財政扶貧資金績效考評量化指標，主要有4個。首先，資金使用。主要評價各鎮街開展涉農資金統籌整合情況，包括工作機制建立、管理制度建設、資金收支規范性情況、資金支出進度、項目完成情況等。其次，資金監管。主要評價財政專項扶貧資金管理和執行情況，包括資金項目信息公開和公告公示制度建設和執行情況等。再次，減貧成效。主要以是否完成脫貧任務來評價資金使用的效果，具體查看貧困人口減少進度。最后，調整指標。加分項主要包括加強資金使用管理方面的機制創新等內容，減分項主要包括財政、審計、扶貧、部門聯合檢查、第三方檢查、網上輿情、群眾舉報及其他部門的檢查、督查等查出的違規違紀問題。

三是突出了評價結果的運用?？h扶貧辦對各鎮街績效考評指標逐項計分，得出鎮街綜合得分并排名，并將考評結果報縣扶貧開發領導小組審定后，在全縣范圍內通報考評結果，表揚先進，批評后進，并列出典型問題，責令其限期整改、糾正?？荚u結果引入獎罰激勵機制，在縣級以上財政專項扶貧資金中安排部分資金，采取以獎代補形式，對資金管理使用較好的鎮街進行適當傾斜，專項用于扶貧項目建設;對項目資金管理績效較差的鎮街，在下年項目資金安排中酌情減少。

（二）強化資金監管，做到全流程規范

一是在資金監管方面。強化了信息公開和公告公示制建設，各級扶貧資金均按照要求在政府網站進行了信息公開。同時，要求產業扶貧項目實施前，均需在鎮街、村進行統一公示，內容包括扶貧有關政策、資金使用及項目安排等情況。

二是在資金使用成效方面。主要從年度資金結轉結余率、資金統籌整合使用成效、貧困人口減少進度等三個方面進行了夯實。在年度資金結轉結余率上，縣級財政均按照時間節點下撥資金，將資金用于扶貧項目，2016年以來金鄉縣年度資金結余率均低于5%。在資金統籌整合使用成效上，根據上級要求，統籌考慮各級涉農資金，編制了《關于印發<關于統籌整合使用財政涉農資金的實施方案>的通知》，方案涵蓋主要目標、具體建設任務和項目資金安排等，形成了“多個渠道引水，一個龍頭放水”的扶貧投入新格局。2016年以來整合涉農資金1010萬元。

五、縣級扶貧資金管理使用中存在的困難及原因分析

（一）政策的宣傳不深入，貧困戶主動參與少

首先，農村人口長期處在一個較為封閉的狀態，與外界溝通少，導致農村居民思想閉塞，由于扶貧政策宣傳不深入，使得農村居民對政策的理解度不夠;其次，貧困人口小農意識嚴重，對脫貧不敏感，導致貧困人口缺乏脫貧的積極性，扶貧金融產品、產業項目扶持資金等貧困戶主動參與率不高，使用效率仍有提升空間。

（二）扶貧資金來源主體較為單一

當前各級扶貧資金投入規模逐漸增加，但主體主要以政府為主導，仍然存在資金來源主體單一、縣級政府財政壓力加大等問題。雖然財政扶貧資金呈逐年遞增趨勢，但是隨著精準扶貧工作的不斷推進，剩下的都是難啃的硬骨頭，所以扶貧資金的需求也隨之不斷增多，而政府投入的資金畢竟是有限的，從而導致一些扶貧政策無法充分有效地實施。

（三）鎮村扶貧項目建設管理有待提高

一是部分鎮、村在申報項目計劃時，對項目可行性調查不夠，個別項目計劃下達后難以實施而被動調整，影響了項目建設進度。二是鎮扶貧辦對整合涉農項目建設督促力度不夠，已建成項目資金結算報賬進度慢，檔案資料管理不規范。三是村級財務管理不夠健全，扶貧資金財務人員變動頻繁，業務人員能力有限，村級財務規范管理難度大。

六、提升縣級扶貧資金管理使用的對策建議

（一）加大教育引導、注重扶貧扶“智”

首先，加大農村扶貧資金政策宣傳力度以及農民教育工作，要從小加強農村的教育工作，包括學前教育，義務教育，高中階段教育等，加強鄉村教師隊伍的建設;其次，要增強農民愛黨愛國的意識，使其對黨的政策充滿信心，相關扶貧部門要加強做好農民工作，將精準扶貧政策深入人心，進而增強農民自主脫貧的積極性和主動性。

（二）發展社會扶貧，拓寬扶貧資金渠道

要大力發展社會扶貧，加強社會上的宣傳力度，讓企業等社會主體肩負起自己的社會責任。與此同時，應加強各渠道資金的整合與管理，使資金能夠快速、便捷的發揮其最大效用。

（三）強化過程監督，優化考核方式

精準扶貧作為一項利民惠民的民生工程，政府部門應該高度重視，多給予引導與支持。調研中發現，雖然各級地方政府將重視工作簡單為重視檢查，但當前仍然存在扶貧檢查過多過濫的情況。為了應對各種檢查，基層干部把大量時間和精力耗在表格填寫上、文件上報、迎來送往上，尤其有些表格設計復雜，項目繁多，再加之不少貧困戶文化程度較低甚至是文盲，親自填報存在很大困難，基層干部需要花費很大精力去協助填寫與核對。應當優化監督檢查方式，建立實時的工作交流反饋機制，變結果檢查為過程調度，變填表考核為成效評價。