疫情和生態安全背景下實施休耕的可行性研究

劉磊

摘 要：當前，我國在嚴守永久基本農田保護紅線的基礎上，更加注重耕地質量的提升。長期以來，對耕地的過度利用，也造成了一定的生態環境問題。該文分析了我國耕地流轉、休耕后勞動力轉移以及合村并居政策，分析了當前存在的農戶對休耕認知程度低，農業機械和勞動力閑置，補償標準不合理，缺乏有效監管等問題，提出了加強政策宣傳、走出去和引進來、制定差別化的休耕補償、加強監管力度等對策建議，以期通過休耕實現耕地的綠色可持續發展。

關鍵詞：休耕;流轉;耕地保護;生態安全

中圖分類號 F323文獻標識碼 A文章編號 1007-7731（2020）13-0124-03

Abstract： On the basis of strictly abiding by the red line of permanent basic farmland protection， we should pay more attention to the improvement of the quality of cultivated land. At the same time， China's long-term overuse of cultivated land has also caused certain ecological and environmental problems. Based on the analysis of the transfer rate of cultivated land， the transfer of labor force after fallow and the current policy of combining villages and residences， this paper puts forward that a larger scale fallow needs to be combined with the transfer of cultivated land， and gives examples of fallow after the transfer of cultivated land. After further analysis， it is found that there are some problems such as farmers' low awareness of fallow， farmers' idle agricultural machinery and labor force， unreasonable compensation standards， lack of effective supervision， etc.， and then it puts forward some suggestions such as strengthening policy propaganda， going out and introducing， making differential fallow compensation， strengthening supervision and so on， in order to realize the green and sustainable development of cultivated land through fallow.

Key words： Fallow; The circulation;Cultivated land protection; Ecological safety

1 引言

隨著我國城鎮化建設的持續推進，城鎮邊界不斷向外擴張，侵占了大量的優質耕地，同時農村中的大多數青壯年進城務工，造成了耕地撂荒等問題。而正在耕種的土地由于不合理的施肥、使用農藥、過度利用等行為，造成了耕地鹽堿化嚴重、污染加重和土壤退化、水土流失等問題，從而制約了我國農業的可持續發展。同時，農業生產結構也亟須優化，當前糧食產業深層次的矛盾由總量供給不足轉變為糧食階段性供給過剩與供給不足共存的結構性矛盾[1]。例如，玉米庫存高，但大豆產量卻嚴重不足，大豆進口量在2015年時達到81690000t，是國內生產量的6.8倍，而玉米的產量高達224580000t，庫存消費比達到了172.35%?；谝陨弦蛩?，我國于2016年開始實施休耕政策，主要包括輪作和休耕2種方式。

政策推行初始，重點在地下水漏斗區、重金屬污染區、生態嚴重退化地區開展試點。隨著政策的不斷深入，十九大報告中再次提出擴大輪作休耕試點，健全耕地休養生息制度。根據農業農村部《2020年種植業工作要點》，2020年我國將實施輪作休耕試點面積在2000000hm2以上，以輪作為主、休耕為輔，擴大輪作、減少休耕。目前，學者們對休耕的研究主要集中在農戶休耕的意愿研究[2]、國內外休耕試點的比較研究[3]等方面。

本文結合我國當前的現實背景、政策環境和試點地區的做法成效，提出了推進休耕制度的發展方向，分析了當前休耕制度實施過程中出現的問題，并相應提出了對策建議，對我國更大規模更高效的實現休耕有一定的借鑒意義，以加強耕地保護力度，進一步提高耕地生態環境。

2 休耕的發展方向和模式

2.1 發展方向 蔡昉研究發現，農業經營規模已成為農業生產效率提高的現實制約。本文通過對當前土地流轉面積、試點地區休耕后的勞動力轉移和政策環境進行分析，提出擴大休耕規模需要結合土地流轉的方式來統籌推進。為提升土質，休耕使現存耕地進行統一化操作甚至使耕地連片化，為耕地的機械化規?；僮魈峁┛赡苄訹4]。

首先，我國大多數耕地仍處于碎片化經營狀態。傳統精耕細作的小農經濟由于耕地分配的細碎化，即使在同一片土地上，由于農戶對耕地的生產方式、管理模式和利用程度上存在差異，導致耕地質量參差不齊，這也是國家推行休耕政策的一個重要原因。根據農業農村部發布的消息，截至2018年底，確權給農戶承包地98666666.67hm2，全國耕地流轉面積35933333.33hm2，流轉率大約為36.4%。當前實施休耕試點的載體主要是通過流轉得到耕地的新型農業經營主體，因此，要想進一步擴大休耕的規模和提升耕地質量水平，那么休耕制度的順利實施要與耕地流轉協同推進。

其次，在休耕實施主體為散戶的情況下，將會出現休耕農戶勞動力大規模轉移的行為。根據王盼等學者的調研數據，在參與休耕的1136戶農戶中，有744戶存在勞動力轉移，占休耕農戶總數的65.49%，說明大多數休耕農戶都會轉移其剩余勞動力到城市[5]。農戶外遷進城務工后，相比較于農村，其收入和生活質量相對較高，回村的激勵性受到了制約，休耕結束后，耕地將面臨荒廢的風險。同時，農業現代化的發展趨勢是規?；a業化、機械化，耕地的適度規模經營符合當前社會發展的需要。

再次，隨著合村并居政策的推進，農村人口的集聚是大勢所趨。我國正在開始著手合村并居的試點工作，目前山東正在組織各方專家探討合村并居的可行方案，這就意味著人口的集中將是農業現代化發展的必然趨勢。合村并居提高了土地利用效率，為耕地的規?；洜I提供了條件，而且人口的集聚將會吸引產業的轉移，因此而釋放出的耕地資源尤其是需要休耕的土地亟須新型農業經營主體的介入，以此更高效地推進休耕制度。

2.2 休耕模式

2.2.1 參與主體 中國大陸地區的休耕試點地區、休耕類型、休耕年限、休耕規模和補償標準等都由政府決定[6]，而具體需要休耕的土地則要統籌考慮農戶意愿、村組配合程度等進行確定[7]。針對參與休耕區域耕地的承包權與經營權未分離的情況，應充分尊重當地農戶的意愿，通過基于合理的補償標準實現耕地的流轉，達到連片經營的規模化水平。

在休耕政策開展初期，由于農戶思想保守，參與程度較低，進而需要政府發揮作用。因此，休耕政策順利推行的關鍵在于協調好農戶意愿與政府介入之間的關系。結合湖南省湘鄉市和貴州省萬山區進行休耕的試點經驗，本文提出在休耕前由縣級政府出面進行政策宣傳，然后采取“農戶申請、村委會匯總上報、鄉鎮政府審核、縣農業與財政部門復核、縣人民政府審批”的程序來確定休耕土地，提出休耕申請的比例應占所屬村集體的80%以上[8]。通過簽訂協議，由村委會取得耕地的經營權，然后由縣級政府進行統籌并發布招標公告，新型農業經營主體在參與競標。新型農業經營主體取得一定區域的耕地經營權后負責休耕的管護工作，休耕后鼓勵新型農業經營主體繼續經營管理流轉的土地，努力使適度規模經營常態化。為了避免出現新型農業經營主體中斷投資而使耕地撂荒的現象，政府應聯合當地農村銀行和第三方基金組織建立休耕專項基金，以保證休耕工作的長效進行。

2.2.2 休耕方式 隨著休耕工作的推進，當前我國休耕方式以輪作為主、休耕為輔，因地制宜實施休耕。以山東省嘉祥縣為例，山東多年來一直是小麥玉米連作，這2種作物的搭配方式不僅不能形成互補效益，而且汲取了過多的土壤養分。耕地輪作試點采取的種植方式為“一主多輔”，主要是玉米與大豆輪作，與雜糧、蔬菜、薯類、油料作物等輪作為輔的輪作模式。

3 休耕過程中存在的問題

3.1 農戶對休耕的認知程度低 農戶缺乏了解休耕輪作政策的途徑，加上傳統思想的束縛，他們對休耕和流轉的方式產生抵觸心理，可能會認為政府通過休耕來剝奪他們的耕地。在是否參與休耕的博弈過程中，經濟效益的補償對農戶的選擇較為重要。由于接受的知識范圍有限，他們的認知暫未達到支持耕地保護和保護生態安全的高度，難以用耕地未來生產潛力和農業可持續發展的理性視角來看待休耕工作，這是由于政府對休耕政策宣傳不到位造成的。

3.2 造成勞動力和農業工具的閑置 實施休耕后，會釋放出一批農村剩余勞動力，即使對休耕農戶做出適當的經濟補償，但是如果不能妥善安置參與休耕后的剩余勞動力，那么他們就無法形成收入的長效增長機制，也減弱了由于人力資本提升而產生的經濟效益。勞動力的閑置本身就是一種資源浪費現象，而且存在大量剩余勞動力對社會的穩定也造成了一定的威脅。另外，農戶的農業工具及機械將會造成閑置浪費現象，面臨設備的老化、折舊問題。

3.3 補償標準不合理 自1982年推出《全國農村工作會議紀要》明確指出包產到戶以來，耕地呈現出破碎化的經營趨勢。由于各戶對耕地的經營模式的不同，耕地的生產力水平和破壞程度存在差異，但目前所給予參與休耕農戶的補償金相同，即補償金額未能按不同比例分配。根據2020年山東省農業農村廳發布的輪作休耕試點實施方案參與輪作的耕地補償2250元/hm2，耕地的質量不同但補償標準相同，因此存在補償標準不合理的情況。

3.4 缺乏有效監管舉措 在農戶申請休耕階段，農戶或村委會可能會存在為了提高休耕補償而過多上報休耕面積的情況。另外，在休耕過程中，管護工作是否到位是影響休耕政策效果的重要因素，在休耕政策實施過程中及時糾偏能夠有效遏制政策出現偏離的現象。在休耕結束后，有效的監管數據是對休耕政策進行評價的重要指標。當前缺乏對休耕各個階段的監管措施，勢必會影響休耕政策的最終結果。

4 對策建議

4.1 加強休耕政策的宣傳，提高農戶休耕意識 首先，政府部門安排專業人員在固定時間段到村莊中宣傳休耕知識，提高農戶對休耕政策的認知度。其次，村莊中懸掛、張貼宣傳休耕政策的橫幅和公示牌，強化休耕政策對農民的視覺沖擊力，潛移默化的影響農民的休耕認知。再次，利用好已實施休耕試點的優秀成果，將其成效制作成宣傳片，向農民展示其經濟成果，提高他們的參與度。最后，借助新聞媒體的力量來宣傳休耕政策，制造出濃厚的休耕氛圍。通過多項舉措全方位、多維度的提高農戶休耕意識。

4.2 “走出去和引進來”相結合，強化農戶的認知觀念 休耕政策不可避免地會釋放出大量的農村勞動力，應采取鼓勵農戶走出去和助力產業引進來的方式進行安置。一方面，為了城鎮化建設的需要，政府應聯合當地媒體及時向休耕區域的農村公布城鎮工作的需求信息，使農戶及時了解到招聘信息，鼓勵農戶進城務工，同時要放寬非農戶口的準入門檻，做到勞動力的妥善安置。另一方面，深入挖掘當地的特色產業，吸引專業化產業的入駐，如發展初級農產品加工、鄉村旅游和生態采摘等項目，進一步消化農村剩余勞動力。事實上，隨著社會生產力的不斷發展，農業工具的類型也經歷了一系列變革，從早期的鐵器牛耕到現在的機械化作業，這也是現代化建設所不可逆轉的趨勢，政府需要強化農戶的認知水平，輔以必要的經濟補償以彌補農戶的損失。

4.3 制定差別化的補償標準 固定單一的補償標準使農戶參與休耕的積極性受挫，使休耕政策難以推進。若補貼過低，農民響應國家休耕政策的程度就會降低;補貼過高，會使農戶忽視一部分休耕產生的收益，自然達不到理想的政策效果。休耕的補貼應該統籌考慮耕地的生產力水平和當時的市場需求，即根據糧食產量和當時的糧食價格進行動態化補貼，既能通過休耕為耕地提質，又能及時調整農業生產結構，符合市場需求水平。

4.4 加強休耕政策全過程的監管力度 為了避免及糾正休耕政策制定、執行過程中出現的偏差，需要對休耕的各個階段采取必要的監管措施。由參與休耕的各利益主體選派代表組成監察小組，對休耕過程進行全程監督，及時公布休耕的各項標準和實時動態信息，做到上下級信息對稱。將現代化的檢測手段如遙感衛星等引入到休耕的監管過程中，強化參與休耕的經營主體的專業化水平。成立專業化的處理休耕過程中產生矛盾的機構，保證休耕政策的順利實施。

5 結語

糧食安全和生態安全事關我國農業的綠色可持續發展。自21世紀以來，我國耕地生產能力下降了2%[9]，耕地質量的保護已刻不容緩。休耕政策不僅要在休耕期限內促進土地經營權的流轉和將轉型發展的現代要素引入農業生產，更重要的是在休耕結束后保護和延續休耕成果，實現農業生產結構的轉變，盡量避免出現產能過剩和產能不足的矛盾。

由于休耕補償的具體公式和監管標準的具體指標和權重等尚未明確，本文僅提供了1個參考標準，今后仍要加強這方面的深化研究，促進我國農業的可持續發展。

參考文獻

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（責編：張宏民）