基層央行推進政策跟蹤審計的新實踐

趙濱

摘要： 當前，政策跟蹤審計在國家治理過程中發揮的作用越來越大，黨中央及各級政府部門對政策跟蹤審計的重視程度也越來越高。近年來，人民銀行內審部門先行先試，嘗試開展了一大批政策跟蹤審計調查項目。本文在總結人民銀行政策跟蹤審計特點的基礎上，分析基層央行開展政策跟蹤審計的新舉措，提出具體的意見建議，為人民銀行政策跟蹤審計的發展提供一些思考和借鑒。

關鍵詞： 中央銀行? 政策跟蹤審計? 實踐

政策跟蹤審計是指審計機關對各級政府貫徹執行國家出臺政策、措施情況進行持續審計監督的活動。政策跟蹤審計通過揭示政策、措施在執行過程中存在的問題，剖析問題產生原因，提出有效應對措施，推動政策、措施的落實和完善，確保政令暢通和實質效果。近年來，人民銀行內審部門積極開展政策跟蹤審計工作，加快謀劃，先行先試，嘗試開展了一大批政策跟蹤落實專項審計調查項目，這既是新形勢下內審部門的新職責，也是新形勢下深化內審工作的新路徑。本文總結人民銀行政策跟蹤審計的特點，分析近年來基層央行開展政策跟蹤審計采取的新舉措，對政策跟蹤審計進行深入研究分析，提出具體的意見建議，為人民銀行政策跟蹤審計的發展提供一些思考。

一、央行政策跟蹤審計特點

人民銀行政策跟蹤審計是一項綜合性的審計工作，審計對象是國家宏觀經濟金融政策，主要包括國家經濟金融政策安排部署情況、政策執行情況、政策績效評價等三個方面，不僅關注政策執行后是否達到預期目標，還要綜合評價貫徹落實政策的經濟性、效率性和效果性，具有以下三個方面的特點：

（一）審計涉及到的宏觀政策多種多樣

對作為國務院組成部門之一的人民銀行來說，政策跟蹤審計涉及到金融宏觀調控、推動金融改革、維護金融穩定、改進金融服務、防范化解重大風險、精準脫貧等宏觀經濟金融政策。

（二）審計涉及到的多個業務領域及內設部門

對人民銀行內設部門來說，政策跟蹤審計涉及到貨幣信貸、金融穩定、外匯管理、調查統計、征信管理、國庫管理、支付結算、金融消費者權益保護等多個業務領域及內設部門。

（三）審計涉及多種審計類型和方法的融合

政策跟蹤審計融合了合規性審計和績效審計，它不僅要揭示違法違規問題，還要剖析原因，提出建議，分析績效，評價經濟效益、社會效益和環境效益，是對貫徹落實政策措施過程和結果的持續、動態的監督、評價、建議。

二、基層央行開展政策跟蹤審計的新舉措

2019 年，人民銀行工作會議提出了加大對黨中央重大政策措施貫徹落實情況的跟蹤審計力度，特別提出要通過調動內部審計力量來深化審計制度改革，對重大政策落實情況審計進行了部署。人民銀行內審部門在明確政策措施貫徹落實情況審計相關內涵的基礎上，基于政策跟蹤審計具有“點多、面廣、深入”等特點，采取了一系列新舉措、新方法、新路子，積極推進政策跟蹤審計具體實踐。實踐中采取的審計新舉措有：

（一）采用“項目庫+工作要點”相結合方式，滾動安排，增強審計宏觀性、計劃性、系統性

重大政策具有周期性，會隨著經濟金融形勢變化而調整。人民銀行內審部門分層次、分領域梳理涉及人民銀行履職領域的重大政策及配套措施，形成涉及深化小微企業金融服務、貨幣政策、防范金融風險、金融扶貧、金融監管等9大方面的政策跟蹤審計項目庫。每年再根據中央、總行領導關注重點，以及經濟金融形勢變化、政策調整情況，確定具體審計安排，確保跟蹤審計方向不偏，精準聚焦。如2019年重點圍繞深化小微企業金融服務、金融扶貧兩大領域開展跟蹤審計，以促進黨中央、國務院的重大決策部署得到有效落實。

（二）探索“政策跟蹤審計+其他審計項目”協同作業模式，擴大審計覆蓋面，提高審計工作效率性、效果性、效益性

鑒于目前人民銀行內審部門審計資源較為緊張，僅依靠專項政策跟蹤審計，難以實現政策跟蹤審計的全覆蓋。人民銀行內審部門加強政策跟蹤審計與其他審計項目協調，實行“政策跟蹤審計+其他審計項目”協同作業模式，在各類審計中有機融入政策跟蹤審計的內容。如在任中審計、離任審計中，將貫徹執行貨幣政策、改善民營和小微企業金融服務、扶貧再貸款資金運用、防范化解金融風險以及維護金融市場秩序等情況納入審計范圍。

（三）堅持“審+查”“走出去+互動式”方法，提升政策效果評價的科學性、客觀性、真實性

堅持將“審計”與“調查”相結合，運用“走出去”和“互動式”審計方法，深入相關政府部門、金融機構和企業，采取召開座談會、問卷調查、抽查核實等方式，評估相關政策落地效果。例如某分行在今年“深化小微企業金融服務”的審計調查中進行了試點，取得較好效果，發現的政策性再貸款引導力度不足、貼現政策工具使用不充分、小微企業金融服務政策效果不明顯等30多個問題，得到被審計對象及相關部門的充分認可。

（四）采取“解剖麻雀”“抓好典型”方法，深入研究典型案例，加大審計分析力度，實現審計的增值價值

政策跟蹤審計不僅需要發現政策執行過程中存在的典型性、傾向性、一般性的問題，也要善于總結推廣政策執行過程中采取的先進經驗和做法。例如某分行在深化小微企業金融服務審計調查中，實施解剖麻雀方法，積極開展專題分析，圍繞發現的一個個典型問題和案例，通過詳實數據分析挖掘原因，注重總結提煉好的做法和經驗，為改進小微企業金融服務提供方案和審計建議，較好地解決了企業融資難融資貴問題，充分實現了審計增值的價值。

（五）運用“信息技術+大數據”分析技術，提高現場審計的針對性和精準性，提高持續跟蹤審計能力

政策跟蹤審計涉及的數據量大、統計口徑不一、分析處理難度較大。政策跟蹤審計需要充分借助已有的“總體分析、發現疑點、分散核實、系統研究”審計數據集中分析模式，構建跟蹤審計信息平臺，在審前對各類數據進行統一處理、集中分析，利用大數據開展關聯分析和趨勢分析，提前鎖定問題線索，提高現場審計的針對性和精準性。同時，還探索開展政策跟蹤非現場連續性審計，對政策涉及的各項數據進行非現場分析，再分階段、分時期、多次現場介入，實現對政策落實情況持續跟蹤。

（六）注重審前學習培訓，切實做好政策跟蹤審計知識和能力儲備

一是注重學習研究與借鑒。學習借鑒美國審計署、國家審計署政策跟蹤審計方面的先進做法，形成了一系列研究成果。二是利用內審協會等平臺，借助社會力量開展理論與實務研究，拓展學習借鑒的范圍。三是通過“內審大講堂”活動、集中調研、專項培訓等多種形式，積極開展審前培訓，如多家分行組織轄內業務骨干就深化小微企業金融服務審計進行集中調研學習。

三、央行開展政策跟蹤審計的幾點思考和建議

（一）提高站位，制定和完善政策跟蹤審計有關制度

政策跟蹤審計政治性強、涉及面廣、影響力大，開展政策跟蹤審計應提高站位，加強組織協調，從嚴從實開展相關工作，保障政策跟蹤審計有序推進并取得實效。因而，建議人民銀行內審部門應在總結經驗的基礎上，盡快制定政策跟蹤審計相關的操作指南、指導意見等系統性的規范文件，明確政策跟蹤審計職責、流程、內容、延伸調查、審計評價、責任認定、成果運用等方面具體要求，界定審計邊界，防范審計風險，保證審計質量。

（二）科學統籌，強化政策跟蹤審計計劃管理

政策本身就具有綜合性、廣泛性的特點，僅初步梳理涉及人民銀行領域的重大政策就有9大方面，有些政策又調整較快，勢必要求內審部門能夠統籌整合各方面資源，科學安排審計計劃，創新組織方式，找準審計領域，把握介入時機，才能保證取得良好的效果。因而，建議建立政策跟蹤審計項目庫，根據審計資源情況，結合領導和社會關注重點、政策變化情況，統籌安排政策跟蹤審計，滾動實施，并與其他審計項目有機融合，放大政策跟蹤審計效應。

（三）吸收創新，加大政策跟蹤審計專題培訓

政策跟蹤審計是一項新的審計類型，就審計署來看，也是從2014年以后才開始實施，并且仍處于探索完善過程中。這就需要一方面主動學習對標審計署的先進做法和經驗，并加以吸收借鑒;另一方面，需要結合央行實際，深化研究，持續探索創新，才能形成人民銀行政策跟蹤審計模式。建議在吸收創新的基礎上，圍繞政策措施、業務知識、數理統計、計算機輔助審計、政策跟蹤審計技術等方面進行全方位培訓，提高審計人員能力素質。

（四）加強集中學習攻關，提高審計人員素質能力

政策跟蹤審計需要熟悉有關政策的制訂意圖和內容、經濟金融理論、人民銀行相關業務等方面知識，具備數據分析、數理統計、計算機審計以及溝通交流等方面能力，這對審計人員的能力素質提出較高要求，也是政策跟蹤審計能否取得成功的關鍵支撐。因而加強政策跟蹤審計學習研究，開展集中攻關就十分必要，一方面學習研究國內外有關政策跟蹤審計的前沿理論和實務;另一方面及時總結固化各級行政策跟蹤審計中形成的經驗和成果，為基層行開展政策跟蹤審計提供理論指導，促進良好審計實務的借鑒和運用。

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作者單位：中國人民銀行中山市中心支行內審科