城鄉建設用地增減掛鉤實施中的問題與對策研究

徐軍峰　程久苗

摘要：城鄉建設用地增減掛鉤是緩解城鄉土地供需矛盾、提高土地節約集約利用水平的有效途徑。文章從項目選址、項目管護、耕地質量、鄉村發展等多個角度出發，對宿松縣城鄉建設用地增減掛鉤拆舊區土地復墾項目實施成效和問題進行剖析。結果顯示，宿松縣城鄉建設用地增減掛鉤在助力脫貧攻堅、提高土地利用效率和壯大集體經濟等方面取得積極成效，但也存在項目選址公眾參與程度較低、復墾成本較高、耕地質量低、項目區缺乏有效管護等現實問題。最后提出優化工作流程、創新利益分配機制、多渠道提高新增耕地質量等相關建議。

關鍵詞：城鄉建設用地增減掛鉤;問題分析;對策建議;宿松縣

一、引言

城鄉建設用地增減掛鉤政策對優化城鄉建設用地布局、緩解城鄉土地供需矛盾、提高土地利用效率和保障耕地總量動態平衡發揮著積極作用。國家實施精準扶貧政策以來，“增減掛鉤”項目實施后將節余的建設用地指標在省域內流轉成為貧困地區脫貧攻堅的有效手段之一。相關學者對城鄉建設用地增減掛鉤政策作了大量的探討，主要集中在增減掛鉤內涵、必要性與合理性探討，利益分配與保障研究，規劃與模式探討，效益與潛力測算，政策剖析與經驗總結等方面。從“增減掛鉤”實施中取得的成效和遇到的問題來看，當前關于“增減掛鉤”成效與問題的探討多集中在權益轉移與分配研究、土壤狀況分析、實施效益評價等內容上，而且因為數據的時效性受限及研究區域代表性而產生差異性，因此該方面研究仍存在不足。鑒于此，本文選取宿松縣為研究區，通過對研究區的實地調研和509個拆舊區項目數據分析，多角度探討宿松縣開展“增減掛鉤”拆舊區土地復墾具體工作中面臨的現實問題，提出針對性對策建議。

二、研究區域概況與數據來源

（一）區域概況

宿松縣位于安徽省西南邊緣、鄂皖贛三省結合部，全縣國土面積2394km2，下轄9個鎮、13個鄉及2個國營農場。地勢西北高、東南低，依次為中山、低山、丘陵、崗地、湖泊和平原，呈階梯狀下降。經過多年發展，宿松縣綜合實力大幅提升并在近期成功退出國家級貧困縣序列，但經濟實力仍然較為薄弱。2018年全縣常住人口62.00萬人，常住人口城鎮化率為35.30%，地區生產總值193.45億元，一般公共預算收入12.56億元，農村居民人均可支配收入11627元，低于同期安徽省平均水平13996元。

（二）數據來源

數據主要來源于2018年3月至11月對宿松縣的實地調研和509個增減掛鉤拆舊區項目統計報表。據相關報表顯示，宿松縣計劃2018年實施約一萬畝增減掛鉤土地復墾項目用于節余指標省域內流轉。至2018年12月，宿松縣土地復墾建設規模414.50hm2，增加耕地面積390.66hm2;509個增減掛鉤拆舊區項目點分布在除孚玉鎮之外的21個鄉鎮;首批節余指標以每畝40萬的價格有償調劑給合肥市、和縣、歙縣使用。文中的其他數據來源于《安徽省2018年統計年鑒》、《安慶市2018年統計年鑒》、《2018年宿松縣國民經濟和社會發展公報》等。

三、宿松縣城鄉建設用地增減掛鉤的實施成效

（一）?有效助力脫貧攻堅

2018年，宿松縣增減掛鉤共新增旱地358.40hm2、新增水田32.26hm2，整治農村房屋數量1658戶，有效增加農民收入、保證農民住房安全，一定程度上幫助貧困人群實現了“兩不愁三保障”。同時，增減掛鉤為宿松縣帶來了巨額財政收入，第一階段節余指標省域內交易面積154.55hm2，成交金額9.27億元，有效助力了宿松縣作為國家級貧困縣的脫貧“摘帽”工作。

（二）改善農村生產生活條件

宿松縣增減掛鉤以廢舊宅基地整治為核心，通過“田水路林村”的綜合規劃，加大農村公共設施建設力度，提高農村居民生活質量，改善農村生態環境;大規模的土地整治有效整合周邊零散和插花耕地，其中新建田間道路5.02km，新建溝渠3.36km，有效改善農業生產條件，提高單位面積耕地投入產出比，為農業現代化奠定基礎。

（三）提高土地利用效率

宿松縣通過實施增減掛鉤項目，農村建設用地面積共減少414.50hm2，其中工礦倉儲用地58.32hm2，宅基地334.59hm2，其他建設用地21.59hm2，有效解決農村建設用地低效利用問題，一定程上提高了土地利用效率。同時，部分地區將增減掛鉤項目與新農村建設相結合，優化了農村建設用地布局，農民住房逐漸向規劃區內集中，充分協調了農村發展與耕地保護之間的關系。

（四）壯大集體經濟

宿松縣增減掛鉤主要是以村為基本單位進行組織工作，全縣參與該項目的行政村（社區）共158個，占全縣行政村（社區）數量的比重為76.33%。增減掛鉤收益一般通過多種方式返還給農民集體，該項工作不僅提高了宿松縣農村基層的組織能力。事實上，新增耕地的經營及項目收益的多重回饋作用均為壯大集體經濟提供有效幫助。

（五）助力鄉村振興

宿松縣增減掛鉤的實施除指標交易帶來收入外，土地復墾過程中直接或間接提供了就業崗位，一定程度上緩解了就業壓力。農村土地整治是實現產業興旺的用地基礎，也是生態宜居的必要前提，而增減掛鉤是當前農村地區土地整治的有力支撐。通過增減掛鉤，部分農村地區自然和居住條件得以改觀，間接上為農村地區的治理提供便利條件。

四、宿松縣城鄉建設用地增減掛鉤實施中存在的問題

（一）項目選址公眾參與程度較低

拆舊區選址工作是增減掛鉤工作的核心，在符合規劃的前提下，科學的項目選址需要充分權衡工程可行性與項目區農民意愿。宿松縣增減掛鉤項目實施過程中農民認為房屋拆遷補償標準過低，擔心未來生活沒有保障從而拒絕配合土地復墾，而施工單位迫切要求進行宅基地整治。但處理方式主要有兩種：一是將爭議地塊從項目區中獨立出來，作為不動工區處理;二是項目責任方對農戶單獨提供高價補償。兩種解決方案都會產生新的矛盾，根本原因是項目選址沒有充分征求農民意見，公眾參與意識水平有待提高。

（二）耕地質量低、面積小、細碎化程度高

由圖1可知宿松縣新增耕地質量整體處于較低水平，91.55%的新增耕地質量等別為七等地及以上，其中九等地占比最多，為28.29%。耕地質量呈南優北劣分布，與宿松縣現狀耕地質量分布格局保持高度一致。反映兩個問題：一是山區仍存在不同規模的土地整治工作;二是增減掛鉤項目中的農用地分等工作規范性不足，通常以質量最優的相鄰地塊來確定新增耕地質量等別。新增耕地質量的偏低，直接原因在于缺乏有效監管機制，從而導致提高耕地質量意識不夠、資金投入不足。

單位地塊耕地面積大小直接影響耕地經營規模和效益。將509個項目點的新增耕地面積按照復墾前地類、地形分別統計（表1）。宿松縣新增耕地單位地塊面積相對較小，所有面積區間中，新增耕地面積小于0.4hm2占比最多，復墾地類為宅基地的新增耕地面積71.8%集中在0.8hm2以下，復墾地形為山地的新增耕地面積小于0.4hm2占比達68%。

耕地細碎化是影響農業生產的重要因素，可用平均地塊數來表達。本研究中509個項目點共有1817個地塊，平均每個項目點由3.57個地塊構成，地塊細碎化程度總體較高。按地形劃分，則山區新增耕地細碎化程度最高;按地類劃分，則以村莊為復墾對象的耕地細碎化程度最高。

（三）?項目區缺乏有效管護

根據相關規定，新增耕地應有不少于三年的耕地維護期，保證新增耕地具有持續穩定的糧食生產能力。事實上，宿松縣有少數新復墾的耕地在驗收結束后出現粗放經營、棄耕拋荒現象。原因主要有：

一是項目選址不當：宿松縣509個復墾項目中，山區復墾項目145個，占總數28.49%。山區耕地的土壤、坡度、市場和投入產出比等因素決定土地生產能力處于較低水平，農民在理性選擇下降低了耕種意愿。二是務農勞動力稀缺：在貧困地區，空心村現象十分普遍，農村極度缺乏適齡勞動力，新增耕地在極差地租Ⅰ遠低于同區位現狀耕地的條件下，很難得到有效利用。

（四）復墾成本較高、耕作半徑較大

宿松縣增減掛鉤是政府主導型模式，上級政府以行政手段自上而下分解任務，復墾指標分配缺乏適度彈性。統計宿松縣增減掛鉤土地復墾成本數據（圖2）。結果顯示：宿松縣土地復墾成本整體處于較高水平，土地復墾成本呈北高南低分布，總體上與宿松縣地形分布特征相吻合。山區由于土地平整工程難度較大，導致土地復墾成本處于高水平狀態，同時存在不確定的隱形成本。其中，北浴鄉土地復墾成本最高，峰值可達54.83萬元/hm2，少數項目點實際投入顯著高于掛鉤帶來的經濟補償。平原地區因拆遷補償標準較高導致拆舊成本也處于較高水平。

本文通過計算宿松縣增減掛鉤新復墾耕地耕作半徑，從社會效益層面體現農業生產便利程度（圖3）。結果顯示：新復墾耕地耕作半徑與宿松縣地形特征顯著相關，平原地區、丘陵地區及山區平均耕作半徑為2450m、1504m、1275m，皆超過適宜耕作半徑（山地720m、丘陵900m、平原2250m）。其中，山區最遠耕作半徑為1985m，加之交通相對不便，一定程度上限制了該地區的農業生產活動。

（五）職能單位協調困難

增減掛鉤工作需要多個職能單位參與，至少涵蓋國土機構、規劃設計單位、測量單位及施工單位等。鑒于職能單位具有功能上的不可替代性，為保證項目平穩推進，需要各職能單位之間密切協調和無縫對接。事實上，因內部利益最大化思維方式的存在，會出現少數單位間的不協調現象，具體體現在：測量單位與規劃設計單位之間沒有統一技術參考標準，導致圖紙和現狀無法對應，甚至出現數據庫坐標紊亂現象;施工單位一般會盡可能降低施工成本且地塊布局的變動相對隨意，導致規劃設計單位頻繁修改數據，工作效率降低。信息互通效率較低，各單位之間溝通成本較大，一定程度上影響項目總體進程。

五、宿松縣城鄉建設用地增減掛鉤實施的對策建議

（一）優化增減掛鉤工作流程

針對目前增減掛鉤工作中存在的問題，本文進行了實施流程的優化設計（圖4）。對于拆舊區：第一、立項初期建立項目領導小組，明確各職能單位在具體工作中的權利和義務，劃清利益邊界;建立項目績效考核與監管機制，提高職能單位工作效率和責任意識;創新高效的技術對話方式，強化功能性互補。第二、調研階段增加資金和技術投入，轉變以利益最大化為目標的工作理念，強調經濟、社會、生態效益綜合提升;摒棄自上而下的任務分配方式，采取任務分配與增減掛鉤潛力相匹配的方式。第三、施工和規劃階段，注重落實作業程序規范化，核心在于“強監管、重保障”，嚴格控制外部因素干擾，保障項目順利實施。對于建新區：土地儲備應與市場充分結合，結合城市主體功能定位及經濟發展狀況，科學判斷用地需求;慎重開展土地征收，設置征收約束條件，保護被征地農民合法權益;嚴格落實“占一補一、占優補優”的耕地占補平衡政策，加強違規懲處力度。

（二）規范項目選址程序

技術層面：明確底線思維，完善增減掛鉤項目環境質量評價程序;注重調整項目選址中的規劃設計工作理念，制定剛性程度較高的約束性指標;內業和外業高效銜接，利用高清影像圖和土地利用變更數據庫，在調研數據的基礎上擬定符合本區域特色的選址程序。管理層面：重點培育整體思維和協調思維，協調區域經濟發展和農民社會保障之間的關系，有效統籌拆舊區村莊治理與區域整體發展;建立約束性的公眾參與機制，賦予農民實際的參與和監督權利，降低增減掛鉤工作的社會風險。

（三）創新利益分配機制

結合區域經濟發展實際狀況，健全增減掛鉤收益二次分配機制，資源向土地發展權受損地區精準傾斜。深化增減掛鉤配套設施等深層次制度改革，在提高農民拆遷補償標準的基礎上，適度擴大補償范圍并落實到具體人群。此外，設立增減掛鉤項目調節金，由村民集體組織運營，專項用于保障項目區農民獲得持續有效收益，適度緩解農民因增減掛鉤項目導致的生活成本的增加。

（四）多渠道提高新增耕地質量

一是實行指標價格與耕地質量等別掛鉤措施，拉大交易價格梯度，防止惡性追求耕地面積;二是強化思維意識轉變，以單位面積糧食生產能力為基準，建立耕地質量動態監督和保護機制，將新增耕地質量納入階段性考核計劃;三是嚴格控制耕地細碎化程度，按照適度規模經營水平進行地塊劃分;四是加大農業基礎設施投入建設水平，采取生物和工程措施提高耕作層厚度和土壤有機質含量，采礦用地復墾項目注重降低土壤重金屬含量。

（五）完善項目管護機制

項目管護要求預防與監督并重：一是新增耕地應采取多種經營權分配模式，確保復墾地類與經營主體得到高效匹配;二是在保證土地承包權不變的基礎上，將經營權與市場充分結合，加強市場對耕地經營的調控力度;三是預留適當比例增減掛鉤項目收益作為耕地維護專項資金，資金由村集體或鄉鎮獨立運營，進行耕地經營專項補貼和農用地基礎設施建設，保障耕地可持續運營;四是建立監管與懲處機制，監管方與承包方事先簽訂《新增耕地耕種管護合同》，明確雙方權利與義務，嚴格落實相應處罰措施。

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（作者單位：安徽師范大學地理與旅游學院。程久苗為通訊作者）