破解民族地區(qū)深度貧困的理論、政策與實踐

于薩日娜 丁繼

摘 要：從破解民族地區(qū)深度貧困的理論、政策、實踐三個方面，剖析少數(shù)民族地區(qū)貧困的原因和機制，對2020年全面脫貧后，如何加快少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，提高人民生活水平，促進民族地區(qū)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

關鍵詞：民族地區(qū);深度貧困;破解

中圖分類號：F323.8? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2020）18-0041-03

一、理論

（一）堅持以人民為中心的發(fā)展思想

共商破解深度貧困理論、政策與實踐，是深入貫徹落實黨的十九大精神的具體行動，也是深刻領會習近平新時代中國特色社會主義思想的一種積極的探索，是踐行精準扶貧理念，解決我們國家社會主要矛盾，不平衡不充分發(fā)展的一個具體實踐。

黨的十九大報告指出，必須堅持以人民為中心的發(fā)展思想，不斷促進人的全面發(fā)展、全體人民共同富裕。習近平總書記在談到堅持和建設中國特色社會主義的十四條方略中，第二條是堅持以人為中心，核心意思就是全心全意為人民服務，依靠人民去創(chuàng)造偉業(yè)。概括地說，就是一切為了人民，一切靠人民自己，扶貧也應當是如此。扶貧攻堅，要以人為中心的，應該注意兩點：一是要一切為了貧困者，二是要調(diào)動貧困者的積極性，使他們成為脫貧的主體。因為到2020年，所有貧困縣摘帽，縣所有貧困人都脫貧，這只是階段性的任務。要鞏固這個成果，要完成這個歷史性的任務不容易。從社會學的意義上來說，除了這種絕對貧困以外，相對貧困總會存在，那是人類的主體，將來還要解決相對貧困的問題，無論是完成階段性的任務，是為中華民族的復興，還是要解決人類長期的社會問題，都需要擺脫貧困的問題，都需要解決貧富不均的問題，根本原因除了社會，關鍵還在于人自身。

（二）內(nèi)生動力

關于內(nèi)生動力，十九大報告精神就是要實現(xiàn)扶貧、扶志相結(jié)合，強調(diào)要實現(xiàn)外部幫扶和內(nèi)生動力兩輪驅(qū)動。在解決內(nèi)生動力的時候，往往是從精神層面、道德層面或者從工作層面強調(diào)的比較多，這是完全對的，同時還有一個層面，應當引起注意，就是法律的層面。從法律層面來講，貧困戶的義務到底是什么？貧困戶在整個脫貧攻堅過程當中，他是有權(quán)利的，而且確實因為貧困，國家要支持他、幫助他，社會各界都要幫助他，他有接受幫助的權(quán)利。但與此同時他又有什么義務呢？通常所說的以工代賑，只有你參加了相關的勞動，國家給你賑，小額信貸借了款是要還的，還款就是義務。貧困戶的義務不僅僅表現(xiàn)在這一方面，需要再拓展一下，發(fā)掘潛力。其中一個很重要的方面，就是建立正向的激勵，就是要把幫扶政策與貧困群眾的參與掛鉤。這種參與，就是在國家支持你的時候，你也要根據(jù)有關方面的指導來提高你自己的能力。不僅僅是一個簡單的過程參與。國際上現(xiàn)在有一種比較普遍的做法叫作有條件轉(zhuǎn)移支付，這也是一種在扶貧當中應用得比較多的一種做法，有條件轉(zhuǎn)移支付。所謂有條件轉(zhuǎn)移支付，就是說，對貧困戶的幫扶是有條件的，這種條件是要強調(diào)貧困戶的配合與參與，貧困戶能夠接受幫扶部門的指導來提高其能力，這是非常重要的。有一個村是西藏的那曲縣的四季吉祥村，他們的一些做法頗具啟發(fā)意義，他們正在進行“三制”結(jié)合的探索。扶貧要和扶志、扶智、扶制相結(jié)合。這個制度的制就是村規(guī)民約，國家財政出錢，從八個鄉(xiāng)鎮(zhèn)搬遷集中到了一起，不是說簡單住到一起就完了，還要提出一些要求。他們村規(guī)民約里規(guī)定，就是說只要你搬進這個村，每天早上要出操，為什么要規(guī)定每天早上要出操，出操是一種好的生活習慣，要改變過去早上不起床這樣一種習慣。一定要出操，而且通過出操，來認識自己，來振奮自己的精神，來認識自己的能力。首先，精神狀態(tài)上必須要有改變，改變不是說的，要從行動上體現(xiàn)出來，從早上一起床就和過去有些不一樣。通過出操來認識自己，振奮自己的精神，然后就是你一定要接受培訓，最后你要就業(yè)，不能總靠政府養(yǎng)著，就業(yè)怎么辦，要提高自己的能力。崗位是可供來選擇的，一定要參加。這就是村規(guī)民約，這個探索意義非常深遠。通過村規(guī)民約提出一些要求，這是很好的一種做法。

二、政策

精準扶貧政策需要解決六個方面問題，即精準確定符合條件的目標人群（精準識別）、安排充足且適用的扶貧資源，包括人力資源、土地資源等等，選擇合適的扶貧資源分配和傳遞方式，選擇并有效實施適合目標人群的扶貧方式，建立并有效運行能保證資源傳遞和扶貧方式選擇與實施的組織和制度，建立并有效運行監(jiān)測和評估。

（一）扶貧對象確定

扶貧對象確定，深度貧困地區(qū)在指標方面需要考慮一下與全國一般指標不同的方面。比如飲水、燃料這些問題在一般地區(qū)已經(jīng)不再是問題，但是在不少深度貧困地區(qū)，這些問題依然比較突出，這兩個指標盡管它不是我們扶貧考核的指標，但是它與不愁吃直接相關，比如沒水，沒燃料，既使你有糧食，也做不出好吃的，所以像這樣的問題在深度貧困地區(qū)要特別加以考慮。還有就是方法問題，在民族地區(qū)，人與人之間相對來說比較團結(jié)。也就是說，其他漢族地區(qū)用的一些扶貧對象確定方法，比如有些人就說我不愿意說我比誰更窮，因此，在扶貧對象確定方面，首先盡量采用可觀察、可比較的指標。另外，發(fā)揮出更加重視公示的作用。

在基本醫(yī)療保障中，深度貧困地區(qū)地方病以及與環(huán)境衛(wèi)生相關的疾病比較突出，這些地方病和環(huán)境衛(wèi)生相關的疾病實際在一般地區(qū)是不考慮的，在深度貧困地區(qū)扶貧對象確定的時候，就需要特別予以關注。

住房安全標準，也需要考慮民族特點。在一些民族地區(qū)，居民住房是木結(jié)構(gòu)的，人走進去房子都有點動。按照城里來說，這種房子肯定是危房，應該是達不到住房安全標準的，應該列為住房不安全，經(jīng)過向當?shù)厝肆私猓刹孔劊麄冋f這是當?shù)氐囊环N特色民居，安全上沒問題。這就提出一個問題，在確定扶貧對象的時候，住房安全標準需要考慮民族的特點。

（二）安排充足且適用的扶貧資源

扶貧資源投入，在深度貧困的精準扶貧過程中，資金需求量是巨量的。深度貧困地區(qū)脫貧攻堅要求扶貧資源組合投入，把基礎設施、公共服務、增收項目、健康住房等不同的項目應該有效地組合起來，只有有效地組合起來，資源進行組合，不僅要把扶貧資金不同的來源和扶貧資金組合，同時要把扶貧資金、人才、土地等其他的扶貧資源有效組合起來。因為，深度貧困地區(qū)的原因多方面很復雜，如果一年一計劃，很可能到2020年，很多深度貧困地區(qū)沒有辦法脫貧的，所以深度貧困地區(qū)的扶貧資源投入方面，應該是一次計劃，分年投入。各個地方把自己到2020年完成脫貧攻堅需要的資金、項目，需求都已經(jīng)理清楚，一次計劃清楚，報上面批準以后分年投入。

（三）扶貧資源分配和傳遞

1.制訂有利于深度貧困地區(qū)脫貧攻堅的整體計劃，盡可能正確地估計扶貧資源需求。

2.平衡區(qū)域、社區(qū)和農(nóng)戶方面的資源分配;因為在絕大多數(shù)地區(qū)，現(xiàn)在區(qū)域性的問題已經(jīng)不是關鍵的問題了，主要問題是貧困村和貧困戶的問題，但是在深度貧困地區(qū)，縣一級、市一級的發(fā)展條件非常差，如果在這些地方不考慮區(qū)域發(fā)展問題，在貧困村，在貧困農(nóng)戶做再多文章可能都是無效的。

3.加大資源整合力度，將基礎設施和公共服務的行業(yè)投資向深度貧困地區(qū)傾斜。

4.在深度貧困地區(qū)實行更直接、更透明的扶貧資源傳遞。基礎設施公共服務以項目形式，直接分配給項目，同時增收資源直接到達農(nóng)戶。

（四）扶貧方式

1.基礎設施公共服務這些長期發(fā)展項目，應該把短期增收和改善健康教育和住房的這種項目結(jié)合，區(qū)域、村和戶的扶持相結(jié)合。創(chuàng)新更精準的扶貧方式，在產(chǎn)業(yè)方面，在其他地方，產(chǎn)業(yè)扶貧更多依賴龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社、專業(yè)化社會服務組織來實行產(chǎn)業(yè)扶貧，但是在深度貧困地區(qū)，龍頭企業(yè)和專業(yè)化社會服務組織發(fā)育嚴重不足。所以在這種地方，一方面需要探索建立連接市場的形式，另一方面應尋求適合各地條件的資產(chǎn)收益扶貧、旅游扶貧等方式。在深度貧困地區(qū)，如果照搬其他地區(qū)的產(chǎn)業(yè)扶貧方式，效果會達不到目標的。

2.在就業(yè)扶貧方面，因為在深度貧困地區(qū)，異地就業(yè)難度比較大，需要開辟更多的所在地就近的就業(yè)途徑，例如扶貧車間、公益崗位。另外，可以探討增加以工代賑的機會。比如在深度貧困地區(qū)的環(huán)境整治，甚至是像土地整治，這些需求一方面能改善這些區(qū)域的長期發(fā)展空間，同時也能夠讓貧困戶提供一些就業(yè)機會。

3.在生態(tài)保護方面，首先探索建立上下游生態(tài)補償機制，深度貧困地區(qū)基本都在高山區(qū)，上游地區(qū)，除了現(xiàn)在國家給的生態(tài)補償機制以外，下游地區(qū)同樣需要給上游地區(qū)生態(tài)補償。另外適當擴大生態(tài)工程建設，提供更多的生態(tài)公益崗位。在健康扶貧方面，除了要完善大病和慢性病治病費用的保障體系。在教育方面，在深度貧困地區(qū)人口居住相對比較分散，很多學校拆并以后，很多學生上學已經(jīng)變得不方便了。教育扶貧方面，首先應改善扶貧對象貧困地區(qū)學生的上學的可達性，就是說有些村有些鄉(xiāng)可以把原來拆掉的學校再恢復，加強民族地區(qū)的雙語教學，重點是要防止小學高年級和初中生的輟學，在這些地區(qū)通過增加校車的方式也可以來改善學生上學的穩(wěn)定性。

4.在異地搬遷扶貧方面，首先，搬遷安置更多地考慮民族文化和習慣，盡量整體搬遷。生計安排方面，更多地考慮搬遷扶貧對象的生產(chǎn)習慣和能力。同時，需要考慮他們幾千年養(yǎng)成的生產(chǎn)習慣和所應有的能力。

5.在社會保障兜底扶貧方面，考慮到深度貧困地區(qū)的貧困面比較大，同時貧困程度有差別，所以應實行有差別的兜底，對尚有勞動能力的扶貧對象盡量以勞動換保障，可以通過適當提高養(yǎng)老金對老年貧困人口進行幫扶。

（五）在組織和制度安排的方面

要堅持目前的扶貧的工作責任制之外，應該實行本級和跨級黨委政府負責人共同負責。深度貧困地區(qū)貧困縣的脫貧攻堅任務，除了縣委縣政府的負責人以外，省委省政府也要派人負責，僅僅靠縣委縣政府，很可能縣級的深度貧困地區(qū)脫貧很困難。把改善基礎設施和公共服務計劃以及籌資的責任更多地落實到行業(yè)部門，比如這個地方的學校、醫(yī)院、飲水、道路，這些問題落實到行業(yè)部門，地方政府主要負責實施，還需要實施更精準的幫扶方式，比如需要更加強有力的和全職的幫扶干部，因為現(xiàn)在多數(shù)地方的幫扶干部是兼職的。尤其在東西部協(xié)作方面，應該實行更精準的幫扶協(xié)作。

（六）考核評估方面

在堅持結(jié)果考核的同時，對深度貧困地區(qū)適當增加過程和產(chǎn)出考核指標。因為深度貧困地區(qū)比如飲水、交通、教育這些方面好說，實際上本身并不會在當年產(chǎn)生扶貧結(jié)果，但是它對2020年脫貧攻堅的作用非常關鍵，所以在這些部分地區(qū)，適當增加扶貧過程和產(chǎn)出考核的話，對它如期實行脫貧目標有很大幫助。將東西扶貧協(xié)作，扶持深度貧困地區(qū)單獨列入指標考核中。也就是說，要把對口幫扶的深度貧困地區(qū)的脫貧情況、扶貧過程列到東西扶貧協(xié)作考核中。另外，指標評估標準需要適當考慮民族特點。

三、實踐

從國際、國內(nèi)扶貧經(jīng)驗來看，首先，要提倡將民族文化作為一種寶貴的社會資源保護和利用;其次，推動民族文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，培育創(chuàng)新組織，并通過生產(chǎn)、貿(mào)易實現(xiàn)減貧;最后，設計對當?shù)鼐用竦脑桨福訌妼γ褡逦幕z產(chǎn)的宣傳，通過發(fā)展文化旅游，帶動當?shù)鼐用竦臏p貧。例如孟加拉國古陶工藝品的傳承，孟加拉三個世界文化遺產(chǎn)，無法改善當?shù)鼐用竦纳嫞矡o法實現(xiàn)對世界文化遺產(chǎn)的整體保護。聯(lián)合國教科文組織為帕哈普爾世界文化遺產(chǎn)開發(fā)了一項民族文化傳承與發(fā)展扶貧計劃，將當?shù)鼐用竦纳嫛⑾毨c世界文化遺產(chǎn)中的古陶工藝品相結(jié)合。將當?shù)孛褡迨止に嚻饭盘者M行記錄復原，用于未來的生產(chǎn)。在孟加拉國國家工藝品委員會的指導下，確定在當?shù)厣鐓^(qū)成立2個培訓工匠的組織，對來自31個家庭的農(nóng)戶進行培訓。工匠可以制造傳統(tǒng)工藝品以及新研發(fā)的陶瓷制品，逐漸地，他們從只是陶工提升為有技術(shù)的工匠，并且獲得了可持久的收入與擺脫貧困的機會。這樣對古陶進行記錄和復原，在現(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展的同時，也把古老的文明和古老的文化進行了傳承。在約旦北部，由于受到常年的動蕩和戰(zhàn)亂影響，貧困問題非常突出。約旦擁有三個世界文化遺產(chǎn)，盡管動亂不斷，但還是每年吸引了大量游客。這個項目最突出的想法為女性、兒童提供幫助，主要組織約旦北部地區(qū)的女性學習巖石畫這一非常古老的技術(shù)，并為世界文化遺產(chǎn)旅游服務，以此擺脫貧困困擾。這些婦女最初主要制作一些小型旅游紀念品，目前已經(jīng)發(fā)展到能夠提供全面的旅游、酒店服務和文化教育等各個方面，生計和收入都得到了明顯改善。

中國案例也有很多，就是關于云南平寨村，這個地方是國務院劃定的14個集中連片，特困貧困村之一，最大一個特點這個地方自然資源非常豐富，有打獵、溶洞、梯田、飛鋪、天生橋、溫泉，村里1 203農(nóng)戶，當初項目開始的時候，5 498人全是農(nóng)業(yè)人口，人均收入當初1 289元，遠遠低于貧困縣的標準。但是在UNDP項目的支持下，通過發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，弘揚民族文化，通過三年努力，到2012年底實現(xiàn)了收入翻番，翻了3倍，實現(xiàn)了有效的減貧目標。帶動當?shù)剞r(nóng)民尤其是婦女的就業(yè)，挖掘少數(shù)民族文化資源的潛力，在保護中利用，在利用中傳承，通過參與式扶貧，激發(fā)內(nèi)生動力，在參與中提升能力，實現(xiàn)自我價值，實現(xiàn)可持續(xù)的穩(wěn)定、脫貧。

破解深度貧困的理論、政策與實踐，要圍繞深度貧困治理這一主題，從內(nèi)生動力、政策需求、貧困權(quán)利、總體格局、文化保護與利用，綠色減貧、社會保障、深度扶貧等方面進度制度安排。為進一步深刻領會黨的十九大報告精神，進一步準確把握脫貧攻堅戰(zhàn)略，特別是深度貧困地區(qū)的精準扶貧工作具有極大提示，也是深刻領會習近平新時代中國特色社會主義思想的一種積極的探索，是踐行精準扶貧理念，解決我們國家社會主要矛盾，不平衡不充分發(fā)展的一個具體實踐。

參考文獻：

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[責任編輯 文 嬌]