試論政府投融資平臺公司財務管理水平的提升路徑

杜磊蕾

[摘 ? ?要] 地方政府投融資平臺公司在擴大就業、活躍市場、穩定社會及推動我國經濟發展等方面具有不可替代的作用，加強投融資平臺公司財務管理具有重要意義，本文主要分析地方政府投融資平臺公司財務管理的現狀及存在的問題，重點探究提升政府投融資平臺公司財務管理水平的路徑。

[關鍵詞] 政府投融資平臺;財務管理;提升路徑

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2020. 13. 016

[中圖分類號] F275 ? ?[文獻標識碼] ?A ? ? ?[文章編號] ?1673 - 0194（2020）13- 0036- 02

1 ? ? ?引 ? ?言

進行基礎設施建設、促進地方經濟發展是地方政府的重要職能。此項職責的履行需要大量的資金支持，單靠財政撥款等途徑獲取的資金遠遠不夠，必須豐富的資金來源，而政府投融資平臺以融資為主要經營目的，服務于地方經濟發展、地區產業政策，在實現政府經濟職能、推動公共基礎設施建設、緩解財政資金壓力等方面發揮了巨大作用。但是隨著業務規模的擴張，政府投融資平臺公司的管理尤其是財務管理方面開始出現各種問題，如資本結構不合理、財務管理制度不健全、執行力不足、償債能力與其戰略地位不符等，導致財務狀況惡化，償債能力、持續經營能力弱化。因此，探討提升政府投融資平臺公司財務管理水平的路徑具有必要性。

2 ? ? ?政府投融資平臺公司在財務活動中存在的問題

2.1 ? 財務管理缺乏科學認識

長期以來，政府投融資平臺公司處于“事業單位”兼“公司”雙重經濟角色定位。大部分高層管理人員來自政府，有豐富的政府工作經驗，把大量的精力投入到抓建設、創業績的工作中去，但與此同時，對于財務管理缺乏科學認識，導致平臺公司存在對投資活動的專業研究不深入，對融資決策的風險評估不及時、不到位等問題，使得運營風險難以把控。一是公司風險管控意識需進一步強化。盡管不少地方的PPP項目或城投項目運轉進行了一定的風險管理活動，但是其制度流程依然有待完善，平臺公司對于項目現金流、預期收益、財務風險研究環節分析存在一定的弱化現象，加之過度依靠地方政府信用的融資模式，平臺公司財務風險防范意識有待提升。二是財務管理制度需進一步完善。由于平臺公司過度依賴地方城市基建項目的統一調配和決策，在投融資業務的運轉過程中，公司的融資成本分析、項目投融資預算、投融資財務風險評估環節存在部分缺失或難以控制，使得公司財務管理制度往往難以有效執行，從而影響公司基礎性財務治理活動的有序開展。

2.2 ? 公司財務資本結構不合理

近年來，各級政府融資平臺公司通過舉債融資，彌補了地方財政資金供給與經濟建設資金需求之間的差距，有力地保障了地方政府重大公共基礎設施及市政建設項目的順利開展，在地區經濟建設中發揮了積極作用。但由于平臺公司發債數量及規模龐大，使得平臺公司財務杠桿率過高，公司財務資本結構存在不合理的問題，包括資產質量不高、資產負債率較高、財務費用膨脹等。一是債務總額居高不下。由于平臺公司承接了大量基建項目，項目資金來源主要依靠銀行融資、債券的支持，項目融資需求呈現時間緊、頻次高的特點，部分運營項目缺乏還款能力，融資成本總體偏高。二是普遍存在債務循環現象。囿于平臺公司自身造血能力不足，不少平臺公司主要依靠政府信用背書，通過直接融資、間接融資的形式對平臺公司資金進行補充， “滾雪球式”開展投融資運作，一旦資金鏈斷裂，平臺公司將爆發嚴重的債務危機。

2.3 ? 財務內控制度亟待完善

政府投融資平臺公司多數不具備完善的財務內控制度，盡管個別平臺公司已建立了財務內控制度，但是其制度執行力較弱，使得平臺公司的項目運轉無法受到內控管理制度的有效監督和約束，這不利于平臺公司提升自身的經營管理能力。一方面，財務內控制度的組織基礎弱化。由于平臺公司的治理結構存在責任界限不清晰、一人多崗、內控組織機構不健全等現象，財務內控制度要求的內控管理環境難以科學構建，使得內控活動所需的風險評估機制、職責不相容機制等難以實施，這不利于平臺公司內部管理水平的提升。另一方面，財務內控制度作用發揮不充分。盡管部分平臺公司建立了基本的內控組織機構，包括董事會、監事會、內控委員會等部門，但是公司的財務內控制度流程尚未完善，政府投融資項目的決策活動無法受到有力的約束和調控，不利于財務內控制度作用的充分發揮。

2.4 ? 公司償債能力與其戰略地位不符

個別平臺公司不符合市場化運轉、盈利能力提升的戰略定位，償債能力較弱、債務風險不容樂觀。一是市場化運營模式尚未確立。由于平臺公司投融資業務較大部分屬于非營利性質，項目現金流入有限，加之多數項目的運轉受制于行政干預，使得平臺公司的市場化運營空間有限。二是資本運營能力有待提升。由于平臺公司自身資本結構不夠合理，項目運轉的資本運營性弱于公益性，加之平臺公司為項目設置的資本運營目標難以實現，使得平臺公司的預期收益能力和償債能力較弱。

3 ? ? ?提升政府投融資平臺公司財務管理水平的路徑

3.1 ? 健全公司的內控管理制度，保障財務制度規范化運行

要完善平臺公司的內控管理制度，需要公司領導關注三方面內容：一是建立健全財務內控制度。設置董事會、監事會、內控委員會等部門，明確其在內控活動中的職責定位，優化業務控制流程，嚴格按照不相容崗位分離原則設置崗位，確保公司內控管理活動的持續有效開展。二是增加財務內控制度的執行力。嚴格執行財務內控制度，確保項目可行性分析、風險評估、投融資決策等環節受到有力的約束和監督，充分發揮財務監督職能。三是保證財務內控信息的可靠傳導。積極搭建財務內控信息服務平臺，確保不同項目公司間、平臺公司與項目公司之間內控信息溝通網絡暢通，通過建立財務管理分級授權，確保政府投融資平臺對項目運轉績效、項目會計信息、項目資金流信息及時精準把控。

3.2 ? 優化平臺公司資本結構，改善財務管理質量

從體制機制、管理模式、業務整合等多方面進行針對性設計，通過區域內多元化城市建設運營領域的橫向整合、創新融資模式、拓寬融資渠道等方式，優化公司資本結構，做大產業規模。一是改進融資策略。針對政策性、公益性較強的項目做好中長期資金計劃安排，降低短期融資頻次，通過融資成本分析測算、擇優選取融資渠道、降低融資成本。二是實行橫向多元化戰略。通過公司兼并、重組的形式，實現不同產業之間的資源共享和優勢互補，擴大平臺公司產業規模和行業影響力，推動公司的快速擴張，進一步優化資本結構，確保公司業務運轉的持續性。三是拓寬融資渠道。改變過于依賴銀行貸款、融資渠道單一的現狀，從內部挖潛，盤活存量，引進增量、創新方法上，努力實現投融資格局多元化、方式多樣化。

3.3 ? 主動聚焦產業政策導向，提升公司財務決策的戰略高度

根據產業政策導向、市場變化情況，加快戰略變革，構建符合自身優勢的業務體系，財務決策應與之保持戰略同步。一是科學制定資本運營目標。依據區域產業政策、項目實際盈利能力設置科學合理的資本報酬目標，使得公益性較弱的項目承擔起平臺公司的預期現金流目標，確保償債能力可控。二是秉承自主經營與自負盈虧的基本理念，建立適應公司長期發展戰略規劃的中長期財務發展戰略。以公司投資方案作為依據，進行融資方案的整體籌劃，保證財務的經濟指標可以滿足融資項目基本要求，構建科學的財務結構，減小資金成本.加大財務管理力度，建立平臺公司全面預算管理制度，制定財務預警機制，增強財務風險預控，從而保證投融資平臺公司財務的規范性、安全性，為公司中長期投融資目標的實現夯實基礎。三是拓寬融資渠道。改變過于依賴銀行貸款、融資渠道單一的現狀，從內部挖潛，盤活存量，引進增量，創新方法，努力實現投融資格局多元化、方式多樣化。一方面，通過積極與證券、銀行、信托等服務機構開展多種形式合作共同研究創新金融產品，利用企業債券、短期融資券、中期票據、信托產品等形式進行直接融資，達到拓寬直接融資渠道的目的。另一方面，研究把無現金流的非經營項目（公益項目）與可產生現金流項目包裝嫁接，把公益性項目轉化為一個可經營、有現金流的項目或者直接通過政府購買服務方式引進社會資本，推進PPP融資。

3.4 ? 加速公司市場化進程，構建具備核心競爭力的財務體系

政府投融資平臺公司的可持續發展和融資依賴于主導產業、現金流和利潤的支撐。平臺公司需加速自身的市場化進程，從市場化經營機制、資產規模、協同性、盈利能力等方面整合資源，分類管理，逐步構建起可持續化經營，多元化融資，具有核心競爭力的市場化政府投融資平臺公司。方面項目向市場化運作模式轉變。重新梳理基于多項目的投融資業務流程，相對獨立的掌握并分析項目質量、項目預期績效、項目風險水平等方面信息，健全項目風險評價機制，削減政府行政干預機會，逐步實現項目的市場化運作。另一方面，增強核心競爭力。根據平臺公司自身資產特點，專注發展優勢產業，突出主業，推動資金、人才、技術等各類資源向主業集中，優化業務結構，創新經營模式和管控模式，增強自身造血功能，構建公司核心競爭力。

4 ? ? ?結 ? ?論

政府投融資平臺公司要保證自身財務管理水平的持續提升，就需要持續改進自身財務活動中存在的問題，同時應當結合地方實際情況，通過投融資戰略的調整、財務內控制度的完善、優化公司資本結構、加速平臺公司市場化進程等措施，不斷促進平臺公司的財務治理水平的提升。

主要參考文獻

[1]武三.地方政府投融資平臺公司財務管理問題探析[J].現代經濟信息，2019（18）.

[2]白蓮蓮.基于財務管控視角的集團子公司組織結構設計研究——以地方政府投融資集團為例[J].全國流通經濟，2019（24）.

[3]李興華.政府投融資平臺公司財務核算方法創新探析[J].現代經濟信息，2019（13）.

[4]張迪.基于地方政府投融資平臺公司的財務管理困境與對策研究[J].商訊，2019（34）.