中職招生規模變化的影響因素及動力機制分析

[摘要]文章在分階段描述中職招生規模變化情況的基礎上，首先系統梳理了中職招生規模變化的影響因素，包括政府的中職招生就業政策和勞動力市場中的中職畢業生就業質量;其次具體分析了政府要素與勞動力市場要素在不同階段如何影響中職招生規模的變化趨勢，進而提出中職招生規模變化動力機制的分析框架;最后闡述了對中職教育研究與政策的啟示意義，認為供求關系的分析框架有助于拓展中職教育研究領域，中職教育政策應當回應勞動力市場機制的作用與不足。

[關鍵詞]中職教育;招生規模;動力機制;供需關系

[作者簡介]葉陽永（1984- ），男，河南信陽人，中國人民大學，講師，博士。（北京? 100872）

[基金項目]本文系2017年北京市社會科學基金項目青年項目“京津冀協同發展背景下縣域職業教育扶貧途徑與機制研究”的研究成果。（項目編號：17JYC027）

[中圖分類號]G710? ? [文獻標識碼]A? ? [文章編號]1004-3985（2020）18-0027-07

理清中職教育規模變化的影響因素及其動力機制，對制定有效的政策干預措施具有重要意義。政府的招生就業政策等因素在中職教育的供給端影響中等職業教育規模，產業結構、職業結構、工資水平等勞動力市場因素在中職勞動力的需求端影響中等職業教育規模。以上各要素對中職教育規模的影響力度如何？在不同歷史時期的影響效力是否不同？本文以1980—2019年中職招生規模的變化過程為分析對象，試圖回答上述問題。

一、中職招生規模變化的總體情況

基于1980—2019年的招生數據，可以將中職招生規模的變化過程分為5個階段。第一個階段是1980—1990年，招生人數從104.0萬增至227.2萬。除1981年、1989年下降之外，其他年份都有增長。1983年、1984年、1985年增長較快，其中1983年增長最快，增長率為42.1%。80年代后期，中職招生規模緩慢增長。第二階段是1991—1997年，招生人數從246.5萬增長到415.8萬。其中，1991年、1992年、1993年增長較快，增長率分別為8.5%、11.0%和15.5%。此后增速有所放緩，但依然保持增長。第三階段是1998—2000年，招生人數從1997年的415.8萬連續三年降至333.4萬，3年減少82.4萬，年下降率依次為1.7%、8.2%和11.2%。第四階段是2001—2010年，招生人數從337.9萬快速增至870.4萬。其中，除2001年增幅較小、2008年和2010年較前一年保持相對穩定外，其他年份都呈現高速增長，2002年、2003年的增長率達23.1%和24.0%，2005年、2006年的增長率達15.8%和14.1%。第五階段是2011—2019年，除2019年有所增長之外，招生人數一直減少。其中，2011—2014年降速較快，年下降率分別為6.5%、7.3%、10.5%和8.2%，2015—2018年降速減緩，年下降率分別為3.0%、1.3%、1.8%、4.4%。

二、中職招生規模變化的影響因素

（一）政府的招生就業政策

政府的中職招生政策與就業政策是直接影響中職招生規模的變量。具體來看，中職招生就業政策在1999年前后發生了很大變化，呈現出明顯的階段性特征。

1.1978—1999年的中職招生就業政策。1978年恢復中職教育以后，各類中職教育主要通過學生自愿報名、全面考核、擇優錄取的方式招收初高中畢業生，但不同類型學校也有一些具體條件限制。例如，技工學校要求招生對象年齡不超過22歲，戶口類型須是城鎮戶口;中專學校和技工學校實行國家指令性計劃招生。

中專畢業生起初在國家人事部門的統一指導下，由主管部門分配工作。1983年開始，允許中專學校招收由集體負擔學費或自繳學費的學生。1993年，中專招生計劃由指令性改為指導性。1994年，在實行國家任務計劃和調節性計劃相結合的基礎上，逐步擴大調節性計劃的比例，建立起學生自己繳納部分培養費用、畢業后大部分人自主擇業的機制。從1994年開始，國家只下達分省、分部門所屬普通中專學校招生計劃總數，不再下達分學校招生計劃。改革之后，國家下達任務招收的學生由學校按招生計劃協議，負責在一定范圍內安排就業;委托培養的學生畢業時按合同約定到委托單位工作，戶口可以辦理“農轉非”;自費生畢業后，自主擇業。1997年，國家決定實施中等專業學校招生并軌改革，不再實行國家任務計劃和調節計劃的計劃形式，統一實行一種招生計劃，并統一錄取標準，學生繳費上學。1998年大部分省市實行招生并軌改革，1999年在全國范圍內實行了招生并軌。從1999年起，教育部不再下達普通中等專業學校招生計劃，學生畢業后進行自主擇業。

關于技工學校，1983年當時的勞動人事部提出，凡1983年以后招收的學生，畢業時擇優分配，不合格的不分配。但在指令性計劃下，1993年以前技工學校的大部分畢業生仍然是包分配的。1993年，當時的勞動部決定將技工學校招生計劃由指令性改為指導性，除招收城鎮青年或受鄉鎮企業委托培訓外，也開始招收農村青年。1993年的指令性計劃變為指導性計劃之后，各省落實了技校畢業生不包分配的制度。

1978年之后，為調整中等教育結構，地方政府舉辦大量職業中學、農業中學，其中很多是由原來的普通高中改造而來。職業高中和農業高中畢業生國家不包分配，職業中學的畢業生由勞動部門推薦、用人單位按專業對口原則擇優錄用，也可以自由選擇職業。職業中學、農業中學的畢業生也可報考高等院校。1986年，當時的國家教委、勞動人事部發布《關于職業高中畢業生使用的有關問題的通知》，規定各地區各部門在招干過程中可從職業高中畢業生中擇優錄用或聘用，職業高中畢業生被聘為干部后，工資待遇與中專畢業生待遇等同;錄用為工人的，工資待遇按技工學校畢業生的規定執行。

2.2000—2019年的招生就業政策。2000年，國家首次將中專學校、技工學校等不同類型中職學校的招生政策統一起來，且招生政策有了重大變革。首先，放松了招生規模管控。省級政府有關部門不再下達指令性招生計劃，允許中職學校自主確定招生規模。其次，放松了對考生的條件要求。放寬年齡限制，未參加統一升學考試的應往屆畢業生也可錄取。2004年之后，中職招生對象擴展到社會適齡青年、農村青年、農民工、下崗失業人員、退役士兵和其他群體。最后，采取了靈活的招生方式。2002年開始，各類中職學校可采取提前招生、自主招生、推薦注冊入學、集中錄取、多次錄取等形式。

2004年中職招生政策重新開始實施規模調控，該階段與1994年前指令性招生計劃管控不同，中央政府不再限制中職招生規模，而是竭力擴大招生規模。每年確定招生總量目標，分配到各省，督促各省完成相應的招生任務。2004年的招生目標是600萬人，2005年是650萬人，2006年是750萬人，2007年是800萬人，2008年是820萬人，2009年是860萬人，2010年是830萬人，2011年是820萬人，2012年是800萬人。同時，從2004年開始，教育部要求各省招生結束后，向教育部匯報。2006年開始，要求各地將中職教育招生工作列入各級教育工作年度考核內容。2009年，把中央和省級職教項目和資金的安排與各地中等職業學校的招生任務完成情況有機結合起來，與中央財政重點支持的中職教育有關項目掛鉤。從2013年開始，中職招生政策沒有再確定年度招生目標，只強調繼續穩定中職招生規模，原則上按50%的比例引導應屆初中畢業生向中職學校分流。

（二）勞動力市場中的中職畢業生就業質量

個體選擇中職教育最直接也是最主要的動機是實現高質量的就業，就業質量是勞動力市場對勞動力的價格定位，價格是市場發揮作用的重要機制。因此，理解中職招生規模變化的動力機制，必須了解中職畢業生就業質量的變化情況，而中國居民收入調查（CHIP）項目為了解中職畢業生就業質量變化情況提供了有效數據。CHIP是早期由中國社會科學院經濟研究所、現由北京師范大學在國家統計局支持下實施的全國性抽樣居民收入調查項目，樣本以住戶為抽樣單位，住戶內全體成員均為調查對象。該項目先后進行了6次調查，分別獲得了1988年、1995年、2002年、2007年、2013年、2018年的居民收入信息。調查分為城鎮樣本和農村樣本兩個子調查。城鎮樣本是以居住在城鎮且戶口是非農戶口的住戶為調查對象。由于2018年數據尚未公布，故本研究采用的是1988年、1995年、2002年、2007年和2013年的城鎮居民樣本。本文從收入、職業種類、行業類型等維度描述中職畢業生就業質量隨時間變化的情況。

1.中職畢業生相對工資的變化。工作收入是工作質量最為重要的指標。據統計，中職畢業生的工作收入從1988年的7992元增至2013年的34098元，增長326%。中職畢業生與初中畢業生的工作收入比值在1988年、1995年、2002年、2007年、2013年分別為1.12、1.14、1.29、1.22、1.19。這說明1988年、1995年中職畢業生比初中畢業生收入高12%和14%;2002年升至最高值，為29%;2013年降至19%。中職畢業生與高中畢業生的工作收入比值分別為1.14、1.14、1.14、1.09、0.99。與普通高中相比，1988年、1995年和2002年中職畢業生收入比較穩定，2007年開始下降，2013年中職畢業生與普通高中畢業生收入基本持平。中職畢業生與具有本科及以上學歷個體的工作收入比值分別為0.85、0.81、0.68、0.64、0.67。相對于本科及以上學歷者而言，1988年和1995年中職畢業生收入比較穩定，是本科及以上學歷者的85%和81%，2002下降為64%，2013年為67%。

2.中職畢業生職業類型的變化。職業類型往往與工資收入相掛鉤，因此能在一定程度上反映就業質量。據統計，中職畢業生從事專業技術工作的比例從1988年的41.6%下降到2013年的14.9%。中職畢業生成為國家機關、黨群組織、企業、事業單位負責人的比例，1988年為10.3%，1995年上升到13.5%，2002年、2007年、2013年持續下降至3.9%。中職畢業生成為辦事人員和有關人員的占比，從1988年的32.5%下降至2013年的17.9%。中職畢業生成為生產、運輸設備操作人員及有關人員的占比，除了2002年較1995年有所下降外，從1988年的14.9%增至2013年的27.1%。1988年和1995年沒有商業、服務業人員職業分類，2002年其占比為11.4%，然后快速上升至31.5%。使用CHIP2013年的樣本數據對不同職業的平均收入進行排序后發現，收入最高的職業依次為國家機關、黨群組織、企業、事業單位負責人，專業技術人員，辦事人員和有關人員。除了不便分類的其他從業人員之外，收入最低的職業類型為商業、服務業人員，生產、運輸設備操作人員及有關人員。由以上數據可知，中職畢業生從事高收入職業的越來越少，從事低收入職業的越來越多。

3.中職畢業生行業類型的變化。行業類型種類較多，為簡明起見，本文僅選擇占比較大或比較重要的行業進行討論。中職畢業生在教育、體育、文娛、衛生與社會服務行業的占比從1988年的29.8%下降至2013年的12.7%;從事公共管理、社會保障和社會組織行業的占比局部有波動，但整體呈下降趨勢，從1988年的13.4%到2013年的8.8%;從事科學研究和技術服務業的占比從4.2%下降至0.7%;從事制造業的占比從1988年的28.5%上升至1995年的35.1%，2013年又下降至20.8%;從事批發、零售業、住宿與餐飲行業的占比從1988年的8.1%持續增至2013年的18.4%。1988年和1995年，中職生從事居民服務、修理和其他服務業的占比很小，2002年為7.7%，2013年增至10.0%。根據2013年的樣本數據計算行業從業者的平均年收入發現，收入最高的行業依次是金融業，科學研究和技術服務業，信息傳輸、軟件和信息技術服務業;收入水平最低的行業依次是居民服務、修理和其他服務業，批發、零售業、住宿與餐飲，租賃和商務服務業，制造業。結合中職畢業生從事行業的分布變化情況可知，他們從事高收入行業和中等收入行業的占比在下降，從事低收入行業的占比在上升。

三、中職招生規模變化的動力機制

（一）具體階段分析

按照前文對中職教育招生規模變化的階段劃分，結合對影響中職招生規模的政府要素、勞動力市場要素的分析，可以發現每一階段中職招生規模的變化都有一定的規律可循。

1980—1990年，中職招生規模先下降、再快速增長、又緩慢增長。該階段潛在的生源供給較大，讀中職不收學費，工作有保障，農村學生可以實現“農轉非”，因此吸引力較大。招生規模取決于供給側，即政府愿意提供多少中等職業教育機會。這一時期，政府的政策訴求主要是調整中等教育結構，提高中職比例，為此采取了一系列措施。例如，將部分普通高中改成職業高中，1980—1985年職業高中招生數量快速增長，超過了中專和技工學校的招生規模;1986—1990年中職招生規模增加，則是落實1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》中“力爭在5年左右，使大多數地區的各類高中階段的職業技術學校招生數相當于普通高中的招生數”的要求。

1991—1997年，中職招生規模保持快速增長。首先，初中畢業生從1991年的1085萬人增至1997年的1442萬人，增長32%。其次，委托培養與自費生等調節性計劃的比例越來越高，該類招生畢業后不包分配，減輕了政府分配負擔，且1994年后國家不再下達分學校招生計劃，減少了對招生計劃的控制。例如，根據對1993年17個省中專招生數據的統計發現，國家任務招生47.51萬人，占招生總數的58.2%，調節性計劃招生28.15萬人，占招生總數的41.8%，調節性計劃中自費生招生5.71萬人，占招生總數的7%。

1998—2000年，中職招生規模持續下滑。就生源而言，1997年初中畢業生為1442萬人，1998年為1580萬人，增長9.5%，1999年和2000年分別為1589萬人和1607萬人，變化不大。所以，這三年中職招生規模下降不是因為生源減少，可能是由于1999年實行的高校擴招政策。1997年高校招生100萬人，1998年招生108萬人，增長8%，這一增長率相比之前并沒有明顯提高。但是，1999年高校招生160萬人，較上年增長48%;2000年高校招生220萬人，較上年增長38%。高校擴招增加了普通高中畢業生進入大學的機會，激勵更多初中畢業生選擇普通高中，導致這三年普通高中招生保持增長，且與初中畢業生的增長趨勢較為一致。但是，高校擴招從1999年開始，1998年在初中畢業生增長9.5%且沒有高校擴招政策刺激的情況下，中職教育招生規模就已經下降。可能的原因是1997年國家決定實施中專學校招生并軌改革，且在1998年大部分省份實施了招生并軌，基本廢除了統包統分制度。1999年全國范圍內實現的招生并軌，徹底扭轉了中職教育在考生中的地位。招生并軌改革應當是1998—2000年中職教育招生數減少最為主要的原因，1999年實行的高校擴招政策加劇了這一趨勢。

2001—2010年，中職招生規模呈現大幅度增長的趨勢。從生源來看，初中畢業生規模從2001年的1706萬增長到2005年的2106萬。雖然2006年初中畢業生數量開始下降，但高中階段入學率開始快速增長，從2003年的43.8%增至2010年的82.5%，入學率的提高意味著高中階段教育供給的增加。2005年之后，普通高中招生規模趨于穩定，中職招生規模不斷增長，可見該階段高中階段毛入學率的增長主要是由中職招生擴張推動的。同時，中職招生規模快速增長，還受政府的影響。一方面是開展政治動員活動，多次召開動員會議，如2002年、2004年和2005年密集召開第四、五、六屆全國職業教育工作會議。另一方面是設定任務指標、進行層層考核。從2004年開始，國家每年確定中等職業招生規模的總體目標，并以指導性招生計劃的形式分配給各省，將招生任務完成情況與考核和獎勵政策掛鉤。根據2004—2010年招生文件中提出的招生總量目標與增量目標，并用實際招生數除以目標招生數來衡量目標完成率，除2004年有6%的招生任務沒有完成外，2005—2010年的完成率基本接近于1。為什么這一階段政府需要使用調控手段才能實現其政策目標呢？主要原因是中職畢業生在勞動力市場的收益開始下降，正如前文所述，其收入水平越來越低，且從事著收入不高、社會地位不高的行業和職業，個體選擇職業教育的動力顯著下降。

2011—2019年，中職招生規模呈現先快速下降后緩慢下降的趨勢。這一階段，初中畢業生數量由2011年的1665萬人快速降至2014年的1416萬人，而后緩慢降至2018年的1350萬人，2019年有所回升。中職招生規模下降趨勢與初中畢業生規模的下降趨勢基本呈同步狀態，說明初中畢業生供給下降是中職生招生規模下降的原因之一。雖然初中畢業生數量在下降，但普通高中招生人數卻保持相對穩定，只是中職招生人數在下降，中職招生人數占高中階段招生總人數的比例持續下降10個百分點。2013年開始，中央政府不再制定具體的招生目標，只是強調普職大體相當的原則性要求，中央政府的壓力下降時地方政府發展中職的動力也在下降。部分貧困地區產業發展較慢，對中職畢業生的需求量較小，培養的中職生大多被輸送到經濟更發達的地區，而經濟發達地區的生源往往有更高的教育需求。再加上中職生在勞動力市場上的收益不斷下滑，入讀普通高中還有可能升入大學，最壞的結果也不比中職差，因此人們選擇中職教育的主觀動機急劇減弱，中職招生規模持續下降。

（二）分析框架

在分階段討論中職招生規模變化動力機制的基礎上，綜合思考何種要素、何種方式影響中職招生規模的變化，筆者初步建立了中職招生規模變化動力機制的分析框架，主要涉及中職教育和中職勞動力的供給與需求關系問題，具體見下頁圖1。就中職教育而言，其供給方是政府或者民辦中職學校的舉辦者，其需求方則是初高中畢業生、城鄉勞動者、轉業軍人等需要通過職業教育提高職業技能的個體。就中職勞動力而言，中職畢業生是其供給方，政府或者社會用人單位是其需求方。供需主體的構成及其地位的變化，影響了不同階段中職招生規模的變化。1999年中職招生實現并軌是分析中職招生規模變化動力機制的一個關鍵節點，圖1上半部分描述的是改革前的情況，下半部分描述的是改革后的情形。

1999年之前，政府是中職教育絕對主導的供給方和中職勞動力的主要需求方。作為中職勞動力使用方，政府給中職生提供了較優越的收益：免學費、包分配、實現“農轉非”。高收益激勵更多個體積極提供中職勞動力，進而對中職教育的需求也較高。作為中職畢業生需求方，政府的實際用人需要制約著中職招生規模。作為中職教育供給方，政府的中職教育供給水平也影響著中職教育招生規模。因此，這一階段決定中職招生規模的因素主要是政府的中職教育供給水平與中職勞動力需求水平。一方面，政府強調中職教育的重要性，增加供給;另一方面，又因為實行包分配的就業政策，在一定程度上限制供給。中職招生規模是政府對這兩股力量平衡考慮的結果，并以指令性計劃的形式下達給各中職學校。隨著80年代的鄉鎮企業崛起和90年代的市場經濟改革，政企、政事分離改革，政府作為中職畢業生需求方的角色逐漸弱化，勞動力市場要素起到的作用則越來越大。

1999年之后，政府只承擔中職教育提供者的角色，不再承擔中職勞動力需求方的角色。社會用人單位成為中職勞動力的需求方，其對中職生的需求量及愿意為此支付的價格成為決定中職招生規模的重要因素。不同于政府的直接分配與定價，中職畢業生與社會用人單位的結合是雙方自由選擇的結果。在自由選擇的過程中，形成了一個競爭性的勞動力市場，中職畢業生在勞動力市場中的定價影響到人們接受中職教育的意愿。作為中職教育的供給方，政府關于經濟發展對中職勞動力需求的判斷，是其決定提供中職教育機會數量的重要依據。如果認為經濟發展需要更多的中職畢業生作為勞動力，則愿意加大供給。雖然中央政府對發展中職教育寄予了很高期望，但中職生在勞動力市場中的表現并不盡如人意，潛在的愿意接受中職教育的個體數量在減少。因此，這一階段中職招生規模的變化是國家的高期望與潛在的低意愿之間相互作用的結果。當然，政府不僅扮演著中職教育提供者的角色，還可以通過政策引導促使更多的人接受中職教育。總結來說，在這一階段，當政府的調控政策起主導作用時，所制定的招生目標就能準確達成;而當政府的調控壓力降低時，勞動力市場上中職畢業生就業質量的反饋機制就起到主導作用，突出表現為2012年之后職普比的持續下降。

四、對中職教育研究與政策制定的啟示

（一）供求關系的分析框架有助于拓展中職教育研究領域

本研究形成的基本結論是，勞動力市場機制是影響中職招生規模的重要作用機制。勞動力市場中中職畢業生的收益率低，是影響當前中職招生規模下滑的重要因素。通常在市場機制作用下，一個商品或服務的價格偏低，可能由于以下三個原因：該產品或服務的附加值低或品質較差;存在買方壟斷，買方利用自己的優勢地位壓低價格;供給大于需求，引起貶值。就中職勞動力收入不高而言，很多研究文獻認為是第一個原因。中職教育未能有效提高學生的職業技能，毫無疑問是原因之一，問題是另外兩種機制是否也發揮了作用。

其一，是否存在買方市場壟斷的情況。每年中職生的就業率均在90%以上，說明絕大部分用人單位愿意雇用中職畢業生，這也在一定程度上說明他們是勝任工作的，其工資低不是因為不能勝任工作。能夠勝任工作而工資較低，要么是工作本身創造的價值偏低，要么存在買方壟斷，壓低了勞動力價格。如果是前者，就需要調整我國的產業結構，否則難以提高中職收益率。如果是后者，則需要政府合理利用調控手段，針對市場失靈的問題制訂有效解決方案。但是，對于中職勞動力市場是否存在買方壟斷的情形，需要進一步的實證研究。

其二，中職畢業生是否供大于求。現有的中職勞動力供給是可知的，即中職畢業生的數量，問題的關鍵在于了解勞動力市場對中職畢業生的需求。要回答這個問題，需要系統分析勞動力市場對勞動力教育程度的需求結構。勞動力市場對中職畢業生的需求總量是由社會的技術發展水平、產業結構和職業結構決定的，現有文獻很少研究這些要素影響下社會對中職勞動力的需求水平。對這一問題進行實證研究尤為重要，如果真的存在供大于求的情況，那么當前的中職教育質量提升措施并不能完全提高中職生的收入水平，因為其供給已經過剩。因此，要科學合理地確定中職教育的發展定位與招生規模，需要了解勞動力市場對中職教育的實際需求規模與結構，這應是下一步中職教育研究需要著重發力的領域。

（二）中職教育政策應當回應勞動力市場機制的作用與不足

勞動力市場對中職教育發展的重要意義毋庸諱言，近年來一直強調給予中職學校更多的辦學自主權，提高其主動適應勞動力市場技能型人才需求的能力，并調整相應的專業設置、人才培養方案和師資隊伍結構，這無疑是正確的政策路徑。但是，這里忽略了一個重要問題，即中職學校是否有能力把握勞動力市場的需求規模與結構。勞動力存在流動性，中職學校不僅需要把握本區域，還要把握全國對中職畢業生的需求。中職學校在這方面的能力明顯不足，也存在信息不對稱的情況。把握區域性或全國性中職畢業生的需求規模與結構，不僅需要地方政府加強對本地區產業發展動態、從業人員職業結構、受教育水平結構等信息的調查統計工作，也需要中央政府加強全國層面的產業發展動態、從業人員職業結構、勞動力受教育水平結構的調查統計工作，并及時公開相關信息。

同時，政府在制定政策時，還要充分回應勞動力市場機制的不足，切實促進中職教育的可持續發展。一方面，要加大投入、調整政策、理順機制，進一步提升中職教育自身的質量;另一方面，還要持續優化中職畢業生的就業環境，整體提升中職畢業生的就業質量。也就是說，政府不僅要保障中職畢業生能夠好就業，更要保障中職畢業生能夠就好業。目前，中職畢業生在就業過程中的權益保障面臨很多問題，政府應該根據具體情形采取相應的政策措施，切實維護中職畢業生的合法權益。

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