我國民族地區行政區劃的歷史變遷

田燁 王存祖

【摘 要】我國自秦漢以來就是統一的多民族國家，對民族地區的治理模式關系到國家的統一和社會的穩定，歷史上封建王朝采用了不同的行政區劃模式管理民族地區。中華人民共和國成立后，我國建立自治區、自治州、自治縣三級行政建制管理民族地區，一方面維護了國家的統一，另一方面也實現了少數民族的自治權利，成為我國歷史上民族地區行政區劃的一個偉大創舉。

【關鍵詞】民族地區;行政區劃;歷史演變

【作 者】田燁，蘭州大學西北少數民族研究中心、歷史文化學院教授，博士生導師;王存祖，蘭州大學西北少數民族研究中心、歷史文化學院博士研究生。甘肅蘭州，730000。

【中圖分類號】K928.2 ?【文獻標識碼】A ?【文章編號】1004-454X（2020）04-0099-010

行政區劃是一個融合地理因素、文化因素、歷史因素和政治因素的概念，其形成的前提是統一的中央集權制國家的建立。我國自秦朝開始，正式建立了一個統一的中央集權制國家，對所轄領土進行分級管理，從而開創了行政區劃的歷史。學界普遍認為漢族形成于秦漢時期。[1]漢族形成后，才有少數民族及民族地區的概念。雖然古人并未使用“民族地區”一詞來指代非漢族分布區域（在有些文獻中被稱為邊疆地區），但歷史上邊疆地區未必完全是少數民族聚居地區。從古至今，少數民族聚居地區始終存在并未發生較大的改變，因此本文使用“民族地區”一詞來指代歷史上少數民族聚居地區。

通過前期文獻檢索發現，目前國內學術界大多從“治人”的角度來研究歷史上統治階級對少數民族的治理，如研究不同歷史時期的民族政策、民族關系、民族問題等，少有學者從“治地”的角度來探索歷史上統治階級對民族地區的管理，特別是對歷史上封建王朝對民族地區設置的行政區劃進行研究。因此，本文通過追溯歷史上我國民族地區行政區劃的設置情況，對我國民族地區行政區劃的歷史變遷進行梳理，探討不同歷史時期民族地區行政區劃的設置特點及其成效。

一、秦漢時期民族地區的行政區劃

公元前221年秦國結束了多國林立的戰國時代，統一中國，建立了我國歷史上第一個統一的中央集權制的多民族國家。秦朝建立之初，就開展了北擊匈奴、南攻百越擴大疆土的戰爭，從而使秦朝疆域得到迅猛擴張，“東至海暨朝鮮，西至臨洮、羌中，南至北向戶，北據河為塞，并陰山至遼東”，達到前所未有的水平。在行政區劃方面，秦朝在全國設置了郡、縣二級行政區劃建制，同時在民族地區設立“道”，實現了對地方政權直接有效的控制。“道”是秦朝民族地區特有的行政建制，道的行政長官稱為“嗇夫”。郡、縣、道長官均由中央任免，對中央負責。[2]96例如，秦伐西戎后設置了豲道（今武山縣）、狄道（今臨洮縣）等，其中豲道為豲戎人（西戎部族的一支）聚居的地方，狄道為狄人（也稱為翟人）聚居的地方，“道”名往往直接以少數民族的族稱命名。

秦始皇三十三年（前214）秦朝在嶺南百越地區設置了桂林、南海、象三郡。嶺南百越地區是古代百越族群聚居之所，被統治者稱為“蠻夷”之地。古書上所謂狼、獞、猺、獠、貍等，多為對百越諸族的蔑稱。[3]秦朝在當地設立的三郡，既轄縣同時也轄道，并保留百越諸族以往的“君長”統治舊制。清代著名史學家錢大昕曾指出，秦朝“雖初有郡名，仍令其君長治之”（見《潛研堂文集》《秦三十六郡考》），文中所指的就是秦朝在少數民族聚居地區實行特殊的行政管理模式。

有學者認為，秦朝在少數民族聚居地區還設置了“屬邦”的行政建制。1本文認為屬邦不是秦朝的行政建制，而是秦朝中央主管少數民族事務的機構。一是現有的文獻資料中沒有明確記載秦朝設立過多少個屬邦;二是根據文獻記載，屬邦應為機構名稱，其行政長官為點屬邦。《漢書·公卿百官表》曾記載：“典屬國，秦官，掌蠻夷降者”。2為加強對少數民族的管理，秦朝頒布了《屬邦律》，成為目前發現的我國歷史上第一部少數民族法律文本。

漢朝沿襲了秦朝的行政區劃體系，繼續以“道”作為民族地區的行政建制。《漢書·百官公卿表》中曾寫道“有蠻夷曰道”[4]742，《后漢書》也曾記載“凡縣主蠻夷曰道”[5]3623。《漢書·地理志》指出，在西漢平帝統治時期，全國共有32個道，《后漢書·仲長統傳》李賢注則統計漢平帝時有34個道3。隨著少數民族地區被納入秦漢版圖，各民族間的交往交流逐漸頻繁，民族特殊性逐漸減少，道作為少數民族地區特殊的行政建制的必要性也在減弱，道建制逐漸向縣建制轉變。因此，秦代設置的一些道在漢朝被廢止或被并入其他地區，如青衣道、督道被廢，綿諸道在東漢時期被并入隴縣;有的改制為縣，如夷道在西漢時被改為夷道縣，狄道在東漢改為狄道縣。

漢武帝積極開拓疆域，新開的河西、遼東及南越地區也是少數民族聚居地區，漢朝對于這些區域并沒有采用道建制管轄，而是采用傳統的郡縣制度，同時新設“屬國”這一行政建制。如在河西地區設立武威、張掖、酒泉、敦煌等郡，同時建立部分屬國，其行政地位與郡相當。例如，漢武帝元狩二年（前121），西漢王朝在河西戰役中取得勝利，匈奴渾邪王率眾約4萬人歸降漢朝，漢朝將其從原居住地河西走廊搬遷至黃河以南的上郡、隴西、朔方、北地、云中等5郡的故塞之外，分別設置了5個屬國進行管轄。《漢書·衛青霍去病傳》記載：“乃分處降者於邊五郡故塞外，而皆在河南，因其故俗為屬國。”從漢武帝開始，歷盡昭、宣二帝，史書明確記載的屬國共有7個——安定屬國、西河屬國、上郡屬國、五原屬國、天水屬國、金城屬國、張掖屬國。屬國的設置本是為了管理歸降的少數民族，由于少數民族的離開或者集體叛逃等情況，屬國多不穩定，特別是西漢后期，隨著國力的衰落，中央政權對屬國的控制能力減弱，屬國逐漸被廢止。此外，西漢還在民族地區新設了都護府這一行政建制。在漢宣帝神爵二年（前60），西漢中央政府在西域烏壘城設立西域都護府，西域都護府由西漢中央政府直轄，作為西域都護府最高軍政長官的西域都護由西漢中央政府直接任命，代表中央政府專管地方軍政事務。[6]都護府的管理方式和政區形式根據當地民族的具體情況而定，與內地漢族地區的管理方式截然不同。

東漢時期的很多政策制度沿襲西漢，其中屬國制度也得以重新建立。東漢光武帝時期，中央政府恢復了安定屬國、張掖屬國，新建立了越雋西部屬國，屬國制度開始復興。[7]285和帝時期又恢復了西河屬國和上郡屬國。安帝時期屬國建置進一步完善發展，設置了一系列新的屬國，這些屬國主要由切郡而設，也被稱為比郡屬國，主要包括廣漢屬國、犍為屬國、蜀郡屬國、居延屬國、酒泉屬國、遼東屬國等。漢獻帝時期，中央政府又新建了巴東屬國。漢朝設立的屬國這一行政建制具有雙重屬性，與道建制不同，屬國一方面是漢朝的正式行政建制之一，屬于漢朝行政區劃的一部分;另一方面又與漢朝其他的行政建制不同，屬國享有保留本民族原來的“國號”和風俗習慣的特殊權力，具有比較大的“自治”權。到漢獻帝時期，隨著屬國內各民族交往的增加，部分屬國內的少數民族逐步華夏化，一些屬國開始被改為郡，如居延屬國改為西海郡，犍為屬國改為朱提郡，等等。

為歸口統一管理民族地區，漢朝沿襲秦朝，在中央設置了典屬國（為避諱改典屬邦為典屬國），對外負責同周邊各國交往事宜，對內負責國內的少數民族事務，主要從官有九譯令，承擔翻譯各少數民族語言的任務。漢成帝河平元年（前28），典屬國這一中央機構被撤銷，并入大鴻臚中。

二、魏晉南北朝時期的民族地區行政區劃

三國時期大致繼承東漢的疆域及政區制度，一些由于戰亂被廢置的屬國得到重新設立。如魏少帝于正始五年（244）重新設立遼東屬國，管理歸附的鮮卑人。《三國志·魏書·三少帝紀》記載：“九月，鮮卑內附，置遼東屬國，立昌黎縣以居之。”[8]120蜀漢在原巴東屬國所轄地區內建立涪陵屬國，用以管理當地的夷人。延熙十一年（248），涪陵屬國的部分夷人反叛，殺死屬國都尉，蜀后主劉禪派兵平息了叛亂，兩年后撤銷涪陵屬國，改設漢平縣，劃歸涪陵郡管轄。孫吳末帝孫皓時期，吳國在嶺南越人聚居地方設立九真屬國，西晉滅孫吳后，九真屬國被撤銷，建立了九真郡。此外，永安三年（260），孫吳景帝孫休析合浦郡設立了合浦屬國，轄有平山、興道、寧浦三縣，當地的少數民族主要為越人。

西晉統一全國之后，將行政區劃體系分為州、郡、縣三級。作為曾經治理少數民族地區的道建制和屬國建制，隨著當地少數民族逐漸華夏化，被改成縣制和郡制。在晉朝的行政區劃體系中，已無道建制和屬國建制，曾經的道在一些縣的名稱中還有保留，如狄道縣、豲道縣、故道縣、僰道縣、嚴道縣、夷道縣、連道縣、泠道縣、西道縣等。屬國建制已經消失，一些屬國在三國時期就已改郡，如遼東屬國在曹魏時期復建不久后就被改為昌黎郡，廣漢屬國復建不久后也被蜀漢改為陰平郡。另一部分屬國在西晉時期被改為郡，如九真屬國被改為九真郡，合浦屬國被改為寧浦郡等。

西晉末期北方和西方的少數民族趁八王之亂導致西晉國力衰弱之際，滅亡了西晉。晉朝皇室和北方黃河流域的廣大居民因避亂而進入長江流域，在江南地區建立東晉，北方地區陷入匈奴、羯、鮮卑、氐、羌等少數民族和漢族爭斗的混亂之中，先后建立多個國家，進入東晉十六國時期。為了加強對蠻族1的控制，東晉安帝在蠻族集中的地區2設置寧蠻府，由雍州刺史兼領寧蠻校尉。南朝宋、齊、梁三代保留了這一建制，直至梁元帝承圣三年（554）西魏占領襄陽后，寧蠻府才被撤銷。

這一時期的南北各政權在行政管理上大多沿襲之前的制度，實行州、郡、縣三級行政區劃。在管理方面，北方一些國家如前趙、后趙、前燕等采取胡漢分治的政策，居于統治地位的少數民族和其他少數民族共同構成胡官大單于系統，漢人則屬于漢式職官系統。[9]108～113如前趙皇帝劉聰在轄區內“置左右司隸，各領戶二十余萬，萬戶置一內史，凡內史四十三”，以統治漢人;同時設置大單于以及在大單于之下設左、右輔“各主六夷十萬落，萬落置一都尉”，以統治胡人。[10]2665

南北朝時期南朝在少數民族聚居區設置僚郡、俚郡、左郡、左縣等行政建制，對少數民族聚居地區進行治理。僚郡、俚郡之名首見于蕭齊時期，《南齊書·州郡志》記載了5個僚郡和1個俚郡，分別為東宕渠僚郡、越雋僚郡、沈黎僚郡、甘松僚郡、始平僚郡和吳春俚郡，前5個僚郡屬益州管轄，吳春俚郡歸越州管轄。這些地區為僚人、俚人聚居區，朝廷通過授予當地少數民族首領名號，采取“以夷治夷”的方式，利用俚僚首領對這些地區實行間接統治。到蕭梁時期，這一類行政建制被撤銷，改為普通郡制，如始平僚郡更改為始平郡，東宕渠僚郡改為東宕渠郡，等等。

左郡、左縣之名首見于劉宋。根據《宋書·州郡志》記載，劉宋曾在少數民族聚居地區設立7個左郡1和40個左縣2，左郡左縣在蕭齊時期得到了進一步增設。據《南齊書·州郡志》統計，南齊共設有33個左郡3和111個左縣4，主要分布在今安徽、河南、湖北三省以大別山為中心的地帶，當地聚居著五水蠻人。左郡和左縣的行政長官為當地的少數民族首領，采取以夷治夷之策。[11]隨著五水蠻人與漢人的不斷交流，到隋唐時期，五水蠻完全華夏化，與漢人一同被編戶齊民，左郡、左縣也被改為普通郡縣。

北朝時期北魏起初沿襲了十六國時期胡漢分治的制度。在結束北方紛亂后，北魏道武帝拓跋珪采取了“離散部落”的改革，將少數民族的部族組織解散，使部民成為編民，進而實施郡縣制度。此外，十六國及北魏前期主要設置于少數民族聚居地區以及戰略要地的軍鎮、護軍等鎮戍制度也開始向郡縣制轉變，特別是孝文帝遷都洛陽加速華夏化后，鎮戍制度逐漸被廢除，鎮被改為州或郡，戍被改為縣。發生在北魏正光五年（524）的六鎮（沃野鎮、懷朔鎮、武川鎮、撫冥鎮、柔玄鎮、懷荒鎮）之亂加速了這一轉變。到北魏后期，傳統的郡縣制得到重新確立，只有邊境地區還保留著少量純粹軍事性質的鎮戍。

魏晉南北朝延續了漢朝時建立的大鴻臚掌管外交及少數民族事務的制度，各朝中央大都設有大鴻臚這一機構，其行政長官為鴻臚寺卿。西晉時期吏部尚書山濤曾說：“鴻臚職主胡事，前后給之，率多不善，今當選御史丞，力收舊人。”[12]885這里所謂鴻臚“主胡事”，實際上就是漢代所謂掌“外國夷狄”事。[13]因此，魏晉南北朝時期大鴻臚掌管少數民族事務的這一基本職能與漢代一致。

三、隋朝至宋朝時期的民族地區行政區劃

581年楊堅接受北周靜帝宇文闡的禪讓，以此建立了隋朝。根據《隋書·地理志序》記載，北朝的周朝末年，共有211個州，580個郡，1124個縣。可見南北朝后期的州、郡、縣三級行政區劃制度已非常混亂，因此隋文帝廢除了郡這一行政建制，實行以州領縣的兩級行政區劃制度。之后，隋煬帝楊廣于大業三年（607）又將州改為郡，從形式上恢復了秦朝的郡縣制，當時全國共設190個郡、1255個縣。在少數民族聚居地區，隋朝沒有設立特殊的行政建制，而是采用普通的行政建制進行統一管理。例如隋朝在戰勝西突厥后，取得了今新疆哈密地區，于大業四年（608）設置伊吾郡;之后，隋朝又趁吐谷渾被鐵勒打敗之機，消滅吐谷渾，取得了它的故地，于大業五年（609）設置鄯善郡（治所在今新疆若羌縣）、且末郡（治所在今新疆且末縣南）、西海郡（治所在今青海湖西古伏俟城）和河源郡（治所在今青海興海縣東南）4個郡。在嶺南地區，隋朝統治者與少數民族首領交好，曾通過冊封冼夫人為譙國夫人來管理嶺南地區的少數民族。“仍開譙國夫人幕府，置長史以下官屬，給印章，聽發部落六州兵馬，若有機急，便宜行事。”[14]1803隋朝還在俚族聚居地海南島設置珠崖、儋耳、臨振三郡，把海南俚人地區納入了全國統一的郡縣制。隋朝在中央也沿襲舊制設鴻臚寺，以此作為管理少數民族事務的機構。

唐武德元年（618）改郡為州，此后除了在天寶元年至乾元元年（742～758）實行郡縣制以外，其余時間均實行州縣制，州（府）之上的道只是作為監察區存在，不是實的行政建制。此外，唐朝繼承了漢朝的都護府制度對歸附的少數民族進行管理，通過在邊疆少數民族地區設置州縣，使各部首領管理本部。唐朝最早于貞觀四年（630）設立羈縻都督府。《新唐書》記載了羈縻都督府（邊州都督府）的設置過程，“唐興，初未暇于四夷。自太宗平突厥，西北諸蕃及蠻夷稍稍內屬，即其部落，列置州縣，其大者為都督府，以其首領為都督、刺史，皆得世襲”[15]1119。《舊唐書》也曾詳細記載：“太宗遂用其計，於朔方之地，自幽州至靈州置順、祐、化、長四州都督府;又分頡利之地六州，左置定襄都督府，右置云中都督府，以統其眾。”[16]5163在這一時期，唐朝在東突厥故地設立定襄、云中、順州、祐州、化州、長州6個羈縻都督府，用以安置歸降的東突厥部眾。唐朝在其他邊疆少數民族地區和內地少數民族地區，也按照少數民族人口規模和屬地大小，分別設置羈縻都督府、羈縻州或羈縻縣，任命少數民族首領為世襲都督、刺史、縣令。《新唐書·地理志》有《羈縻州》專條記載，唐代共有羈縻府州856個，其中羈縻都督府94個，羈縻州762個，分屬關內、河北、隴右、江南、劍南、嶺南諸道。如西域十六國、渤海皆為唐之都督府。1羈縻州最早出現在唐高祖武德年間，根據《舊唐書·地理志二》記載，“武德初置（慎州），隸營州，領涑沫靺鞨烏素固部落”。羈縻縣最早于何時出現不祥，《新唐書·地理志》對羈縻縣曾有記載：“慎州武德初以涑沫、烏素固部落置。僑治良鄉之故都鄉城。縣一：逢龍。”[15]1127逢龍縣即為慎州下轄的羈縻縣。《新唐書·地理志》記載的羈縻縣有597個。唐朝的羈縻州縣主要為人口較少的少數民族而設置，名稱也與普通的州縣類似，但羈縻州縣管轄的人口以及轄區規模小于普通的州縣，而且其上級行政機構為都護府和羈縻都督府。都護府、羈縻都督府、羈縻州、羈縻縣共同構成了唐朝的少數民族地區行政區劃。在唐朝前期，羈縻州縣主要由都護府和羈縻都督府管理，隨著唐朝后期實力的衰落，一些都護府、羈縻都督府名存實亡，羈縻州縣開始由沿邊節度使兼任的押蕃使管理。

唐朝初期也沿襲舊制設立鴻臚寺，作為管理少數民族事務的專門機構，之后在高宗龍朔年間（661～663）將鴻臚寺改為同文寺，又在武則天光宅元年（684）將同文寺改為司賓寺，之后在中宗神龍年間（705～707）又恢復為鴻臚寺，下設“典客署”，置“令”“丞”等官職，專司民族工作事宜。

安史之亂后，藩鎮割據局面形成，唐王朝最終滅亡。中國歷史進入五代十國時期，其中后唐、后晉、后漢為少數民族沙陀族建立，這一時期的行政區劃也延續了唐朝的州縣制。

北宋統一中原后，為改變地方割據的弊病，將部分權力收歸中央，統治者采取了分路而治的模式，建立了路—府、州、軍（在唐朝為軍區，五代以后逐漸演變為行政區）、監—縣三級政區。由于當時北方少數民族實力強大，北宋未收復唐朝時在北方建立的羈縻州縣，只在南方少數民族地區推行羈縻州縣制。如“儂智高反，朝廷討平之。因其疆域，參唐制，分析其種落，大者為州，小者為縣，又小者為洞，凡五十馀所。推其長雄者首領，籍其民為壯丁，以藩籬內郡，障防外蠻，緩急追集備御，制如官軍”[17]147～148。北宋建立的羈縻州、羈縻縣以及羈縻洞建制主要分布于荊湖路、夔州路、成都府路、潼川府路（今湘鄂西、四川、貴州、廣西一帶）。北宋任命少數民族首領為羈縻州、縣、洞的知州、知縣、知洞等職，子孫世襲，貢賦不入戶部。雖然北宋繼續推行羈縻制度，但其羈縻制度不僅比唐朝寬松，也比后世的土司制度松弛。[18]到了南宋時期，隨著國力衰落，中央政權對羈縻州縣的管理進一步松弛，許多羈縻州縣久不朝貢，往往失去州號并脫離羈縻體制。[19]

北宋重新設立了鴻臚寺，其行政長官為鴻臚寺卿，負責“四夷朝貢、宴勞、給賜、送迎之事”[20]。鴻臚寺既負責國內少數民族事務，也負責外交事務。到了南宋時期，鴻臚寺被廢除，少數民族事務改歸禮部負責。

四、元朝至民國時期的民族地區行政區劃

元朝建立了行省制度，全國共分為10個行省，行省以下設路、府、州、縣等行政建制。元朝在中央設置總管政務的中書省，在地方設置行中書省（簡稱行省），作為地方最高一級的行政建制。針對少數民族聚居地區，元朝實行了兩種管理模式。一種是將北方少數民族地區統一劃歸為各行省管轄，針對女真、黨項、契丹、羌等少數民族聚居地區，在行省內設置路、府、州、縣等行政建制進行管轄，這和漢族地區的管理模式相似。另一種是特殊的管理模式，主要包括兩種類型：

一種是針對吐蕃人聚居的藏、青、甘、川地區，元朝一方面在中央設立宣政院進行專門管轄;另一方面在地方上把吐蕃地區劃分為3個行政區域（烏思藏納里速古魯孫等三路宣慰使司都元帥府、吐蕃等路宣慰使司都元帥府、吐蕃等處宣慰使司都元帥府），這3個地方由中央管理機構宣政院統一管理。[21]吐蕃地區相當于元朝的一個行省級政區，宣政院作為該地區的主管機構并不設在當地，而是設在都城元大都，當本轄區發生重大事件時，宣政院派遣“分院”前去處理，事情結束后撤回。

另一種是針對南方地區的少數民族，元朝建立土司制度。例如針對分布在四川境內的氐人、羌人等少數民族，在四川行省建立了上羅計、下羅計等長官司和四十六囤蠻夷千戶所等行政建制，任命少數民族首領為行政長官進行管轄。針對分布在云南境內的白人、羅羅、金齒百夷、末些蠻、土僚蠻等少數民族，在云南諸路行省下設麗江路軍民宣撫司、大理金齒等處宣慰使司都元帥府、烏撒烏蒙等處宣慰使司等行政建制，冊封當地土著首領官職，實行土官制度，同時派流官進行制約。針對分布在湖廣地區的壯、苗、瑤、黎等少數民族，在湖廣行省下設立海北海南道宣慰使司都元帥府、廣西兩江道宣慰使司都元帥府和15個安撫司進行管理。《元史·地理志六》記載：“湖廣等處行中書省，為路三十、州十三、府三、安撫司十五、軍三，屬府三，屬州十七，屬縣一百五十，管番民總管一。”[22]1523元朝在南方少數民族地區實行土司制度，將任用土官與設置行政建制相結合，從而把土官納入國家官吏體系管理，促進了南方少數民族的華夏化。

此外，在南部、西南、東北、西北等邊疆地區，元朝構建了藩屬國體系，包括安南、占城、緬甸、高麗以及四大汗國。其中高麗王朝與緬甸蒲甘王朝是元朝直屬的藩屬國，曾設立了特別行政區征東行省與緬中行省進行管理。在元成宗時期，西北地區的窩闊臺汗國、欽察汗國、察合臺汗國、伊兒汗國正式承認元朝的宗主地位，成為元朝的藩屬國。

明朝取代元朝后，廢除了行省制度，將全國劃分為13個承宣布政使司（習慣上仍稱行省），下轄各府、州、縣及羈縻諸司。明朝在少數民族地區設置的行政區劃主要有三種形式：

第一種是沿襲唐制，設立羈縻制度，主要在東北地區和西北地區。在陜西行都指揮使司以西的西北少數民族地區，明代前期在今甘肅、新疆、青海交界地區設有7個羈縻衛所——“關西七衛”1，任命當地少數民族首領為這些羈縻衛所的長官，一般不干涉衛所的內部事務，衛所亦不需向地方繳納賦稅，他們擁有較大的自治權。這些衛所官員奉明朝為正朔，定期進行朝貢，以示接受明朝統治。[23]在蒙古、女真等少數民族聚居的東北地區，明朝加強了管轄。永樂二年（1404），明朝在黑龍江、烏蘇里江、松花江以及嫩江流域設立奴兒干衛，以加強對東北少數民族地區的管理，七年后奴兒干衛正式升級為奴兒干都司，在此期間共設了130多個羈縻衛所，范圍遍及鄂嫩河、嫩江、松花江、黑龍江、烏蘇里江流域等廣大地區。[24]奴兒干都司建立后，繼續設立相關羈縻衛所。據《明史·兵二》記載，奴兒干都司下轄羈縻衛所包括朵顏、泰寧、建州、福余等共384衛，兀者托溫、哈魯門山、兀者揆野木等24千戶所。

第二種是沿襲元制，繼續在南方少數民族地區推行土司制度。明朝在南方民族地區設置的土府州縣及土司，一般依據轄地范圍、人口數量等因素進行設置。據《明史·地理志》載，明朝有土府十九、土州四十七、土縣六，宣慰司十一、宣撫司十、安撫司二十二、招討司一、長官司一百六十九、蠻夷長官司五。這些土府州縣及土司主要分布于今湖南、廣西、貴州、云南、四川等南方少數民族地區，有的土府也被稱為軍民府，如遵義軍民府、烏蒙軍民府、平越軍民府等。[25]1185，1186，1198，1261明朝設立的土司依次有宣慰司、宣撫司、安撫司、招討司、長官司及蠻夷長官司等級別。雖然宣慰、宣撫諸司之名在明朝之前就已存在，明代始將宣慰、宣撫、安撫、招討、長官諸司都作為管理南方少數民族地區的特殊行政建制。

第三種是在吐蕃人居住的藏、青、甘、川地區，建立了衛所制度和土司制度。明朝建立后，原元朝建立的吐蕃等處宣慰使司都元帥府接受了明朝的統治，明朝在其轄區設立河州衛，命原吐蕃等處宣慰使司都元帥何鎖南為指揮同知，之后又設置西寧衛、洮州衛、岷州衛，由漢藏官參治。在今西藏地區，明朝將元代設立的烏思藏納里速古魯孫等三路宣慰使司都元帥府改為烏思藏衛指揮使司和俄力思軍民元帥府，后升級為烏思藏都指揮使司。明朝將元朝建立的吐蕃等處宣慰使司和吐蕃等路宣慰使司合并為朵甘指揮使司（后升為朵甘都指揮使司），其轄區包括今甘肅甘南藏族自治州，青海的玉樹、果洛、海南及黃南部分地區，西藏的昌都地區，四川的甘孜及阿壩部分地區。[26]

此外，明朝在中央重新設立了鴻臚寺，任命了九關通事、外夷通事等官職，掌管少數民族事務，還設有提督四夷館，負責翻譯國內外各種民族文字。

1662年，清朝統一中原后，將明朝設立的南北兩直隸和13個承宣布政使司重新規劃為18個行省，行省下設道、府（州、廳）、縣。針對廣大少數民族聚居地區，清朝統治者實行了“因其教而不易其俗，齊其政而不易其宜”[27]的管理方針，采取了多種行政區劃模式。

第一種是在西南的云南、廣西、貴州等省，清初承襲明制，繼續實行土司制度。雍正四年（1726），清王朝委任鄂爾泰為云南、貴州、廣西三省總督，負責改土歸流事宜，鄂爾泰通過撤銷土府州縣等土司的世襲領地，設立府、廳、州、縣，派遣有一定任期的流官進行管理。改土歸流涉及到滇﹑黔﹑桂﹑川﹑湘﹑鄂六省，涉及的民族主要包括壯族、彝族﹑苗族﹑哈尼族、布依族﹑侗族﹑瑤族﹑水族等。盡管在其他民族地區仍舊保留了一批土司（例如青海玉樹地區和西藏喀喇烏蘇河南岸的土司），但這些土司已名存實亡，土司制度走向土崩瓦解。[28]

第二種是在青藏高原地區，清朝設立了兩個辦事大臣——駐藏大臣（駐拉薩）和西寧辦事大臣（駐西寧），對當地進行治理。清政府平定西藏后，結束了蒙古和碩特部在西藏地區的統治，于1727年在拉薩設立駐藏大臣治理西藏地區，將西藏地區分為四部（衛部、康部、藏部、阿里部）。1723年清朝平定蒙古族首領羅卜藏丹津反叛后，將青海蒙古部落編為5部29旗，每旗各設札薩克1人治理旗務，并將原屬青海蒙古管轄的各藏族部落收歸清朝政府直接管理。1728年清政府在西寧設立西寧辦事大臣，負責管理青海蒙古各旗和藏族部落，轄地為日月山以西、貴德廳、循化廳之黃河以南的蒙古各旗和藏族部落牧地，河州以南的甘南藏族地區。

第三種是在新疆地區，清朝建立了軍府制度。清王朝在新疆實行因俗設制，軍府制度和伯克制、札薩克制、府縣制并存。清朝統一天山南北之后，于1762年建立了軍府制;在新疆的漢族聚居地方實行州縣制，新疆建省后州縣制在全疆推行;在哈薩克族和蒙古族聚居區實行札薩克制;在維吾爾族聚居區實行伯克制度，伯克作為基層官員，管理本地區的各項民政事務。清朝禁止宗教人士干預政事，支持伯克的世俗力量，實行政教分離，從而改變了之前伯克制度“源于并依傍宗教勢力，與之有難以分解的纏連”[29]的特點。1884年清政府建立新疆行省，軍府制度被行省制度所替代，巡撫代替將軍統轄新疆行政事務，形成行省制度下的省、道、府、州、縣各級行政建制。

第四種是在蒙古地區，清朝根據滿洲八旗的組織形式設立了盟旗制度。十七世紀二十年代末期，蒙古東部的科爾沁、奈曼等多個蒙古部落先后歸降后金，皇太極召集各部首領，劃定各蒙古部族游牧之地的疆界。1636年清朝派遣大臣前往漠南蒙古地區進行稽查戶口，將各蒙古部落的牧民編入牛錄1，并正式設旗，作為蒙古地區的地方行政建制。當清朝利用蒙古各部的勢力推翻明朝后，按照八旗組織形式建立了蒙古盟旗制度，將蒙古各部以旗為單位進行劃分，較大的部落劃分為幾個或十幾個旗，有的小部落獨成一旗，同時實行數旗會盟體制，規定各盟每三年會盟一次，進行編審丁籍、檢閱兵丁軍事等事務。

第五種是在東北地區建立八旗駐防區。作為滿族的“龍興之地”，清朝早期在東北地區以八旗制度作為行政管理體制，在明朝各衛基礎上建立八旗駐防區，分為盛京、吉林、黑龍江3個將軍轄區，由品級不同的旗官駐防。針對分布在東北地區的少數民族，清朝將其按照八旗體制組織起來，設立索倫總管統一管理黑龍江流域的達呼爾（達斡爾）、索倫（鄂溫克）、鄂倫春等少數民族，稱之為布特哈八旗。布特哈八旗是把鄂倫春等少數民族原有的氏族部落制與滿洲八旗制度相結合而形成的，既兼顧了各民族原有的組織結構，又體現了鮮明的滿洲特色。[30]晚清時期，隨著列強的入侵，東北邊疆危機日益嚴重。為加強對東北地區的管理，清朝于1907年撤銷了3個將軍轄區，建立了和內地相同的行省制度，設立黑龍江、吉林和奉天三省。

清朝的蒙古、西藏、青海、新疆與黑龍江布特哈被稱為藩部，由理藩院管理。理藩院為清朝的邊疆民族地區管理機構，另外還有部分外交職能，在總理衙門成立前，清朝與沙俄之間的交往也通過理藩院進行。

民國時期的行政區劃承襲清朝舊制，不同之處在于廢除了府建制，同時將所有不轄縣的州、廳全改為縣，建立了省、道、縣三級行政區劃。在少數民族聚居的地區，民國政府將川邊、寧夏、青海改建為西康省、寧夏省和青海省，但沒有在西藏、蒙古地區設立省建制，而稱之為“地方”，這實際上也是一種特殊的民族地區行政建制。

中華民國時期少數民族地區行政區劃的一個重要特點是廢除了一些特殊的行政建制，將民族地區的行政區劃與非民族地區進行統一。1914年北洋政府在內蒙古地區新設綏遠、熱河、察哈爾特別行政區，各盟旗分別由這3個特別行政區管轄。特別行政區的設立加強了中央政府對內蒙古地區的管理，強化了中央集權，削弱了地方軍閥勢力。1927年南京國民政府成立。南京國民政府于1928年撤銷綏遠、熱河、察哈爾這三個特別行政區，建立省建制，實行統一的省管縣制度。在新疆地區，新疆建省后先后設立道、府、直隸廳、防衛廳、直隸州、州、縣、分縣等行政建制。民國時期的新疆地方政府按照國民政府的要求，積極開展行政區劃改革。1913年北洋政府頒布《劃一現行各縣地方行政官廳組織令》，將所有與縣同級的府、州、廳等縣級行政建制一律改為縣，新疆省執行了這一政策，將原來的6個府、8個直隸廳、2個直隸州改設為縣。[31]東北地區也采取相同的政策，對鄂溫克、鄂倫春、達斡爾、赫哲等少數民族聚居的地區，撤消了原來的行政建制，納入一般縣、旗地方制度中。[32]在西南地區，對云南省也采取了相同的政策，在能夠設縣的地區設立了縣級機構，其他不具備設縣條件或者設縣條件不成熟的地方則設置相關的設治局，云南省共設置了21個設治局，打破了當時邊疆土司政治格局，縮小了與內地的差異。廣西省也按照要求進行了行政區劃改革，全面推行省直轄縣制度，殘留的土州、土縣陸續改設新縣。

在西藏地區，隨著辛亥革命后駐藏大臣被撤消，西藏噶廈政府接管了達木蒙古和藏北39族地區。民國時期的西藏地方下轄基巧1、宗2和溪卡3三級地方行政建制，為之后的地（市）、縣、鄉三級行政區劃的建立奠定了基礎。在西藏東部的藏區，民國政府先在川西藏族地區及昌都設立川邊特別行政區進行管轄，1939年改置為西康省。在甘肅、青海兩省的藏族地區，民國政府曾于1912年設青海辦事長官，之后于1929年設立青海省。1912年民國政府設立蒙藏事務局（后改為蒙藏院）取代清朝的理藩院，主管蒙古及西藏地方事務，并任命西藏辦事長官，履行清朝駐藏大臣職權。南京國民政府成立后，于1929年設立蒙藏委員會，主管藏族、蒙古族等少數民族地區事務。1940年4月國民政府在拉薩設立蒙藏委員會駐藏辦事處，作為中央政府在西藏的常設機構。

五、中華人民共和國成立后民族地區的行政區劃

中華人民共和國成立后，黨和國家把馬克思主義民族理論和我國的具體情況相結合，實施民族區域自治制度。在民族地區行政區劃設置方面，從中華人民共和國成立至今70多年間，我國民族地區的行政區劃設置大致可以分為四個時期。

第一個時期是從中華人民共和國成立后到“五四憲法”實施前，依據民族區域自治制度，在少數民族聚居地區建立了各種級別的民族自治區1。這一階段建立的民族自治地方，除極個別情況外，無論行政級別大小，都稱之為自治區，這個階段是我國民族地區行政區劃的探索期。

第二個時期是從“五四憲法”實施后到1958年人民公社化運動前，建立了我國民族地區的三級行政區劃體系。1954年《中華人民共和國憲法》（以下簡稱“五四憲法”）出臺后，從1955年1月到1956年4月的1年多時間，我國按照“五四憲法”的規定，將第一階段建立的各種自治區更改為自治區、自治州、自治縣和民族鄉。在這一階段，我國新建了一批民族自治地方。例如1955年10月1日成立了新疆維吾爾自治區，1958年3月5日成立廣西僮族自治區（1965年改為廣西壯族自治區），1958年10月25日成立寧夏回族自治區，等等。截止1958年底，我國共建有4個自治區、29個自治州、59個自治縣（旗）2。至此我國三級民族自治地方行政區劃體系基本形成，這個時期是我國民族地區行政區劃的改革期。

第三個時期是從1958年人民公社化運動后到1978年改革開放前，出現反復撤建民族自治地方的現象。民族地區的行政區劃的變革主要發生在自治縣，受大躍進運動和人民公社化運動“左傾”思想以及之后1961年開始提出的“調整、鞏固、充實、提高”方針的影響，許多自治縣經歷了從撤銷到重建的過程。具體來看，從1958年到1960年，撤銷一部分自治縣，與其他普通縣或其他自治縣進行合并，從而建立更大的縣或自治縣。從1961年到1964年，撤銷了前期合并成立的縣或自治縣，恢復原有的自治縣。1965年9月成立西藏自治區。受“文化大革命”時期錯誤的民族政策的影響，從1966年“文化大革命”開始至1978年改革開放前，這12年間我國沒有新建民族自治地方。

第四個時期是從改革開放以來到目前，是我國民族地區行政區劃的創新發展期。改革開放以后，我國開展了撤地設市、撤縣設市等行政區劃改革。民族地區也進行了撤地設自治州和撤縣設自治縣等工作，這一階段我國共新建了2個自治州，65個自治縣（包括后來被撤銷的自治縣）。“截止1990年底，我國民族自治縣（旗）和民族自治地方管轄的縣、旗已達589個，占全國縣總數的31%，民族自治地方占全國總面積的64.5%，民族自治地方的人口占全國少數民族人口總數的90%，設置民族自治地方的任務，已基本完成。”[33]在這個時期，隨著民族地區城鎮化的發展，一些自治縣達到了國家撤縣設市的標準，自1994年到目前為止，先后撤銷了5個自治縣，設立市（區）。[34]152

六、小結

在漫長的歷史進程中，我國不同時期的統治者在民族地區設置了不盡相同的行政區劃，創立了一些特殊的行政建制。例如秦朝設立的道、漢朝設立的屬國、魏晉南北朝時期設立的左郡、左縣和僚郡、俚郡等，唐朝設立的羈縻州縣等，元朝設立的宣慰使司都元帥府等，明朝設立的土府、土州、土縣等，清朝設立的盟旗、軍府等，中華人民共和國設立的自治區、自治州、自治縣。雖然這些行政建制的名稱和享有的權力不盡相同，但都反映了不同歷史時期對民族地區的治理理念，如何在強化中央集權和民族地方自治之間尋找平衡。

從總體上看，我國民族地區的行政區劃在維護國家統一，保障少數民族自治權利兩個維度上發揮了重要作用。在不同的歷史時期，中央政權在處理民族問題時，總是要考慮中央政權的有效控制和民族地區的穩定之間的平衡，如果中央政權過渡干涉民族地區的內部事務，往往會引起民族地區的紛亂，如果中央政權完全放開民族地區的管理，也會導致民族地區逐漸失去控制。因此，如何在中央和民族地區之間進行合理的權力分配，需要以史為鑒、因地制宜，一切從實際出發，制定合理高效的民族地區行政區劃。

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Abstract：Since the Qin and Han dynasties，China has been a unified multi-ethnic country，the governance of minority regions is related to the national unity and social stability. The history of feudal dynasties adopted different administrative division models to manage ethnic regions. After the founding of People's Republic of China，China has established three-level administrative system managements which include minority autonomous regions，minority autonomous prefectures and minority autonomous counties. On the one hand，it has maintained the unity of the country，on the other hand，it has also realized the autonomy of ethnic minorities. This has become a great innovation in the administrative division of ethnic regions in the history of our country.

Key words：minority regions; administrative division; historical evolution

〔責任編輯：袁麗紅〕