基本農田“種樹熱”的現狀分析和對策建議

高雯 鄒藝

[摘要]受新冠肺炎疫情全球蔓延和沙漠蝗災影響，全球糧食形勢緊張，許多國家禁止糧食出口。目前要穩住國內向好的糧食形勢，耕地“種樹熱”問題值得關注。隨著城市化進程加快，農村勞動力流失，農資成本上升、土地種糧勞動力投入大，農民種糧積極性不高。種樹省時省力，同時受到鄰地種樹“被迫改種”影響，大面積耕地種樹之風日漸興起。種樹不僅滋生鄰里矛盾，也會降低耕地質量，阻礙糧食規模化耕種，進而威脅國家糧食安全。對此，提出政府要健全法律法規、完善土地用途監管體系、種樹處罰機制、加大種糧補貼力度，市場要推動糧食種植規模化機械化經營、發展現代農業，嚴守耕地紅線、保護基本農田，保障國家糧食安全。

[關鍵詞]種樹熱潮;跟隨效應;國家糧食安全;耕地保護

[中圖分類號]S28 [文獻標識碼]A

國土資源部曾在2019年發布《關于全面實行永久基本農田特殊保護的通知》，其中提到“嚴守18億畝耕地紅線，全面落實永久基本農田特殊保護制度，確保永久基本農田保持在1.031億hm²以上”，明確隨意破壞占用耕地要付出代價，加大了對耕地的保護力度。

基本農田是根據土地利用總體規劃確定的不得占用的耕地。但近些年來受市場經濟的發展和農業供給側結構性改革影響，現在農民的主要收入來源被外出務工、養殖、種植果樹或其他經濟效益高的樹種、種植蔬菜等代替，種植糧食反而不再成為人們的主要收入，日漸興起的農田種樹之風導致基本農田種糧面積減少。對基本農田“種樹熱”這一現象進行分析，并基于現狀提出解決措施。

1 耕地利用現狀

自改革開放以來中國經濟的騰飛使以傳統農業為主的產業結構向以二三產業為主逐步變化，人口的職業也發生了相應的轉變，城市型社會的發展需要大量的勞動力，相當一部分的農民進城謀發展，農村勞動力外流使大面積的優質土地閑置下來。以家庭聯產承包責任制為主的土地制度出現了不適應市場經濟的發展的情況，農民的土地情感逐漸淡薄，不再惜土如金，大多數的家庭會對閑置的土地進行流轉。也有些家庭認為土地流轉產生的收益微乎其微，于是出現棄耕拋荒的現象，且有愈演愈烈之勢。農村耕地拋荒問題越來越成為鄉村振興戰略下的一大障礙。經濟欠發達的山區的拋荒要高于經濟發達的城鎮邊緣地帶，以種植糧食為主的地區的拋荒現象多于以種植經濟作物為主的地區。

2 基本農田“種樹熱”現狀分析

2.1 農資成本和人工價格提高，種糧成本上升

農業生產資料包括機械化農具、化學肥料、農藥和農用機油等，近些年的國家統計局的相關數據顯示，這些農產品生產資料的成本在2016、2017、2018三年呈現不斷上升的趨勢，成為農業生產的經濟負擔。雖然國家近些年逐步重視農業的發展，在農業生產方面有資金和政策上的傾斜，但是隨著農業生產資料價格的上升，國家的資金補貼對貼對于價格不斷上漲的農資所占比例十分有限，補貼對農民增收影響甚微。加之勞動力價格不斷上升，種糧所得的經濟收入與勞動力投入不成正比。種糧的機會成本越來越高，微薄的利潤難以激發農民種糧的熱情，即使耕地的質量好、產量高，也沒有用來種糧。

2.2 土地種糧勞動力投入大，種樹省時省力

種糧需要的勞動力投入大，受城鄉融合政策的影響，青年勞動力大量進城務工，農村老年人由于身體狀況的原因無法大面積種糧，種樹省時省力。還有一部分家庭在農村不再有剩余勞動力，無人看管田地，基于土地情感不愿流轉，直接栽種速生林，不用太多的勞動力投入，在幾年以后就會得到可觀的經濟收入。這緩解土地拋荒現象，增加了進城農民的經濟效益。

2.3 土地生產關聯性強，鄰地種樹下被迫種樹

樹木往往會與周邊農田的農作物形成競爭關系，樹木的“枝繁葉茂”又會遮擋周邊農田的陽光，與周邊農田的農作物爭奪水分養料，使得農作物的產量受到影響，降低基本農田的土地質量。這也是鄰里土地種樹所產生的“連鎖反應”。一片農田變為樹林，那么周圍土地的解決辦法往往是在原有種糧土地上種樹，以減少因周邊鄰居種樹而帶來的糧食產量損失。這種“連鎖反應”不僅能夠影響一片農田，常常有輻射帶動作用，影響到整個村莊甚至整個鄉鎮。

2.4 村民意識不到基本農田種樹違法

《土地管理法》中明確“禁止占用基本農田發展林果業和挖塘養魚”，在《土地管理法釋義》把“林果業”解釋為果樹，也就不包括生態類的速生林，而村民種植的林木類型中，除了果樹外，生態類速生林也占比較大。法律中也沒有對基本農田種樹如何處罰作出明確規定，相關執法部門無法執行強制措施。基本農田種樹的普遍存在使村民意識不到基本農田種樹是違法行為。

3 基本農田“種樹熱”的負面影響

3.1 規模化種植面積減少，耕地質量下降

土地利用具有相關性，種植樹木會使周邊種糧耕地缺乏必要的養分和陽光，周圍的耕地被迫改種樹木，導致“跟隨效應”，連接成片的耕地劃分成支離破碎的塊狀耕地。農業現代化是建立在大規模經營的基礎上的，封閉式的小規模經營無法實現農產品的機械化現代化生產。種樹使耕地支離破碎，農民進行小規模生產，單打獨斗，抗風險能力較差，增加了農業生產的成本，規模化耕種困難，農業現代化進程受到了阻礙。

楊樹、按樹等根系發達，吸收大量的土壤肥力，種樹地塊在2-3年內才能恢復正常的土壤肥力，使原有耕地質量下降。

3.2 產生“跟隨效應”，鄰地被迫改種滋生鄰里矛盾

種樹與種糧相比所能夠產生的經濟效益以及節省的人力物力顯而易見，大多數人在小范圍種樹的階段獲得利潤后往往會擴大種樹規模，從而引發大范圍的種樹熱潮。相鄰的地塊由于一方種樹而嚴重影響另一方的正常糧食種植，樹木會妨害農作物的光合作用、爭奪水分養料，導致農地無法達到種糧的標準，使放棄種糧成為“不得已而為之”的行為。形成惡性循環，造成鄰里矛盾沖突，滋生出打架斗毆、冷戰等鄰里糾紛。

3.3 新冠肺炎疫情下國家糧食安全受威脅

糧食是國家一切其他活動的保障和基礎，受新冠肺炎疫情影響下，許多國家禁止糧食出口，保障中國本土糧食產量，減少糧食進口依賴顯得尤為重要。在之前的中美貿易戰中，我國的大豆嚴重不能自給自足的短板暴露出來，使得我們警醒。中國人自己的飯碗要握在自己手里，疫情之下糧食的自給自足才能保障國家安全。但近些年來農村耕地“種樹熱”，觸及了耕地紅線，不加抑制將對我國的糧食安全產生壓力。

4 保護基本農田、提高糧食產量對策和建議

4.1 合理劃定基本農田，配套跟蹤監督制度

政府應結合當地實際情況，對土地用途進行科學規劃，對基本農田進行適當調整。將土壤肥沃，利用價值較高的耕地規劃為基本農田。同時根據不同地區的建設用地利用情況和耕地相對價值的比較，將基本農田保護區劃定在農業生產方面具有比較優勢的地方。

在確定基本農田后配套相應的跟蹤監督制度，利用衛星技術進行適時檢測。把基本農田保護工作納入鄉鎮（街道辦事處）行政領導考核內，基層政府成立專門工作班子，由當地政府組織農業、規劃、建設、公安等部門，定期開展聯合執法行動，進村人戶糾正基本農田違法裁樹行為。

4.2 健全法律法規、建設獎懲體系

修繕《土地管理法》等相關的法律，明確農民耕地種樹行為的法律責任和必要的處罰措施，為基本農田用途監管提供強有力的法律依據。

在實施監督機制的同時也要建設獎懲機制，對符合規定的基本農田利用現象給予必要的經濟獎勵，這可以體現在對基本農田進行種糧的農民更大力度的補貼。對優質的耕地進行種樹也給予一定的罰款，來補貼給種糧的農民，通過合理的再分配，規范農民的種植行為。

4.3 加大糧食補貼力度，提高農民種地熱情

國家更健全補貼政策，做到質量安全、數量安全、生態安全相結合，增產和增收相結合，提高糧食補貼標準，實時根據生產資料價格調整補貼標準，有針對性的實施補貼激勵。

4.4 基本農田機械化規模化經營，發展現代農業

實行以農業合作社為載體的農村產業模式，將零散的土地化零為整，包括外出務工的青壯年勞動力的土地和愿意留在農村進行農業化生產的人的土地。農民以合作社成員的身份去耕種土地，拓展新型的農業經營主體，吸引高新技術人才參與合作社的農業生產，整合分散的小規模經營成為大規模的規范化經營，發展現代化農業發展模式，整合分散的小規模經營成為大規模的規范化經營，充分發揮規模效應的作用。同時使農業生產技術和信息技術緊密結合，提高農業的生產效率，建設現代農業。

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[4]李亞，何鑒孜耕地紅線的話語之爭——可持續發展背后的爭論及其思考[J].北京航空航天大學學報（社會科學版），2016（03）.

[5]徐景顏.保障科學發展保耕地紅線——紀念第19個全國“土地日”[J].山東國土資源，2009（06）.

[收稿日期]2020-05-22

[基金項目]曲阜師范大學校級大學生創新創業訓練計劃項目：農用地最后紅線如何守：鄉村振興戰略下的農用地利用現狀-基于農地種樹現象的調查（項目編號：2019A065）。

[作者簡介]高雯（1999-），女，山東臨沂人，本科生;鄒藝（1998-），女，山東泰安人，本科生。

[收稿日期]2020-03-19

[作者簡介]高海東（1990-），男，寧夏吳忠人，工程師，碩士，主要從事土地開發整治研究工作。