遼寧打造對外開放新前沿的目標和途徑探討

孟繼民 閆莉 張婉玉

〔內容提要〕本文基于對中國對外開放特征的辨析，提出建設大連自由貿易港，是打造東北對外開放新前沿，通過開放促進東北振興發展的關鍵舉措。遼寧需要認真研究和復制海南自貿港的政策，立足大連自貿港構建東北開放合作新高地，維護國家國防安全、糧食安全、生態安全、能源安全、產業安全，形成國家應對百年之未有大變局的南北戰略支撐點。

〔關鍵詞〕遼寧振興 對外開放 自由貿易港 對策建議

東北振興需要打造對外開放新前沿，補齊開放合作短板，遼寧首當其沖，應該發揮重要作用。通過辨析對外開放的政策性、區域性、梯度性，開放功能區從經濟特區、開發區、出口加工區、保稅區到自由貿易區，不同時期有不同的對外開放前沿。現在探索建設自由貿易港，成為新時期對外開放最前沿。對外開放的關鍵是政策開放，東北特別是遼寧需要積極爭取國家政策支持，通過對標海南自由貿易港，籌建大連自由貿易港，形成打造東北對外開放新前沿、加快東北振興發展的助推器，形成南有海南自貿港、北有大連自貿港的國家應對百年之未有大變局的南北戰略支撐點。

一、中國對外開放的特征辨析

從1978年3月開始改革開放以來，可以看到對外開放的政策性、區域性、梯度性特征，這是由改革開放初期的發展狀況和實施策略所決定的。辨析這些特征，對認識、理解和打造對外開放前沿，通過加強開放合作促進遼寧發展振興，具有重要的現實意義。

對外開放的政策性，表明對外開放本質上是國家政策的開放，是國家投資、貿易、稅收、海關、邊境政策的開放。在難以全境對外開放的階段，選擇幾個戰略性區域進行試驗，總結經驗后逐步推廣，是改革開放的成功做法和實施策略。對外開放中的政策開放，包括外商投資、稅收優惠、海關監管，涉外人員出入境管理等政策，都是中央的政策權限，例如設立經濟特區是經過全國人民代表大會審議通過的，設立海南自由貿易港是經過中共中央、國務院批準，稅收政策特別是進出口關稅政策是國務院權限，設置口岸和口岸開放運行，都需要國家批準。總之，只有國家批準同意的地區才能對外開放，最高程度的開放由最高國家機構批準。

開放的區域性是指中國整體不具備同時對外開放條件時，選擇局部地區對外開放，形成適合國際化發展的政策區。作為對外開放的重要標志，在1980年8月率先在南方沿海地區設立了深圳等經濟特區，特區內對“三資”企業實行“免二減三”、生產型企業所得稅按15%計征的優惠政策。隨后于1984年9月從大連開始，在沿海和內陸地區先后設立了國家級經濟技術開發區，相繼設立保稅區、邊境貿易合作區，出口加工區、蘇州工業園區、國家級高新技術產業開發區、國家級新區等。1990年4月國家決定開發浦東，1992年10月國務院批復設立浦東新區，享受經濟技術開發區和經濟特區的政策。1998年4月，海南省全境設立為經濟特區，在2010年5月，在新疆維吾爾族自治區設立了喀什經濟特區和霍爾果斯經濟特區。作為對外開放的新舉措，2013年8月國務院批準在上海設立了首個自由貿易試驗區，核心是營造一個符合國際慣例的，對投資者有吸引力的國際商業環境。2018年4月宣布在海南省全境建設自由貿易區，2020年6月中共中央、國務院印發《海南自由貿易港建設總體方案》。自由貿易港作為中國自由貿易試驗區建設的升級版，嘗試取消或最大程度簡化入區貨物的貿易管制措施，實現不報關、不完稅、放開轉口貿易，達到對外開放的新水平，成為現在對外開放的新前沿。

自由貿易港是自貿試驗區的升級版，與自貿區相比，自貿港的“自由”范圍更廣泛，除了貿易自由外，還包括投資自由，資金流動自由，雇工自由、經營自由、經營人員出入境自由等。在貿易、金融、服務業等領域對接國際貿易投資新規則，形成開放層次更高、力度更大，程度更高的開放新高地，也是中國明示對外開放決心、推動國際化合作、探索未來發展之路的新舉措。

開放的梯次性是從東南沿海逐步向北，再由沿海、沿邊向內陸逐步開放的制度安排。國家首先在靠近香港、澳門、臺灣的南方沿海地區設立了深圳、珠海、廈門和汕頭四個經濟特區，率先從珠三角地區對外開放。1992年鄧小平南方談話以后，正式開發開放上海浦東新區，標志著國家對外開放的前沿地帶擴展到長三角地區。按對外開放的總體布局，遼東半島對外開放，標志著開放拓展到環渤海地區，在內陸省會城市等地區相繼建立了國家級經濟技術開發區等開放功能區。從沿邊、沿江、沿河地區相繼向內陸地區開放，逐步形成了全方位、多層次、寬領域的對外開放格局。

二、遼寧打造東北地區對外開放新前沿的具體目標

由于至今還沒有在環渤海地區設立經濟特區，也沒有自由貿易港，從對外開放程度進行辨析，環渤海和東北地區，現在還不是嚴格意義上的對外開放前沿地帶。因為對外開放新前沿是自由貿易港，所以，遼寧打造東北地區對外開放新前沿的目標，就是要積極對標海南自貿港，籌建大連自由貿易港。

自由貿易港作為設在一國（地區）境內關外、貨物資金人員進出自由、絕大多數商品免征關稅的特定區域，是目前全球開放水平最高的特殊經濟功能區。當前，世界著名的自由貿易港包括中國香港、新加坡、迪拜等。東北地區還不是對外開放的前沿地帶，也間接佐證了東北對外開放滯后的狀態，印證了國家梯度開放政策的滯后效應，這也是為什么中央提出要東北區打造對外開放新前沿的原因。

黨的十九大報告提出“深化改革加快東北等老工業基地振興”“賦予自由貿易試驗區更大改革自主權，探索建設自由貿易港”等重要論述，2019年8月26日召開的中央財經委員會第五次會議提出，東北地區要打造對外開放新前沿，對西部、中部、東南沿海等地區都沒有此要求。這為繼續通過改革開放，促進東北振興，明確了要求、方向和路徑，為東北地區特別是遼寧通過建設大連自由貿易港帶動振興，提供了難得機遇和工作抓手。

東北地區打造對外開放新前沿，遼寧要首當其沖，責無旁貸，具體任務就是在東北加快建設自由貿易港，遼寧省大連市最具條件。大連歷史上三度是國際自由貿易港，處在東北亞經濟圈核心區域，又是東北對外開放的門戶，通過建設自由貿易港打造東北對外開放最前沿，大連市在2018年全國兩會期間，提交了《關于支持大連建設全國首批自由貿易港的建議》，列舉了大連區位優勢明顯、港口條件優越、開放體系健全、貿易基礎雄厚的四大優勢。2018年1月27日時任遼寧省省長唐一軍在政府工作報告中，提出“支持大連探索創建自由貿易港”。遼寧省同年向國務院提出了建設大連自貿港的申請。期待大連進一步優化建設方案，邁出建設的實質步伐。

如何落實國家打造對外開放新前沿的要求，建設東北的大連自由貿易港，是利用國家政策紅利，通過開放促進東北振興發展的關鍵舉措。建設大連自由貿易港的方案思路是，按照“境內關外、一線放開、二線管住，區內貿易、投資、金融、運輸自由”等基本原則，形成全域封閉化、信息化、集約化的監管體系，實施對接國家通行標準的貿易自由化、投資自由化、金融國際化、管理現代化體制機制，形成港內高度自由、改革系統集成、政策資源匯聚、引領效應顯著、風險有效防控的綜合改革開放平臺。通過劃定電子圍欄，在封閉區域內，實行與海南自貿港類似的政策，形成東北亞的國際貿易、投資、金融、服務的開放前沿。

在十九大報告提出“探索建設自由貿易港”之后，多個省份尤其是有港口的省份態度積極，不少地方已經形成了初步方案。除了海南正在建設自由貿易港之外，包括遼寧、上海、浙江、天津、廣東、四川、山東等沿海內陸10余個省份申請建設自由貿易港。東北地區通過建設大連自由貿易港，打造對外開放新前沿，是遼寧和大連的責任擔當，也是東北地區的希望所在，甚至是東北能否加快振興的決定性機會。在籌建大連自貿港的同時，要積極發揮遼寧自由貿易試驗區、保稅區、開發區和邊境貿易合作區的作用，發揮好現有政策開放區的作用，利用自由貿易試驗區先行先試的優勢，繼續擴大對外開放，通過開放倒逼改革，推動遼寧振興發展。注重發揮遼寧自貿區大連片區建設（自由貿易港申辦）工作領導小組的作用，加大工作推進力度。

三、加快建設東北開放合作新高地的具體舉措

國家區域發展戰略部署已經明確，在“十四五”規劃時期和遠景目標期，東北振興要取得新突破，要打造對外開放新前沿，建設開放合作新高地。中國對外開放的政策高地主要集中在探索建設自由貿易港，包括籌建東北的自由貿易港，遼寧特別是大連要有擔當和勇氣，主動學習對接海南自貿港的做法和經驗，積極創造條件，不斷完善建設大連自貿港的方案，及時向國家部委匯報進展和爭取支持，以便爭取國家盡早批復，盡快進入實施階段。

一是提高站位形成共識。中國對外開放的新前沿就是建設自由貿易港，打造東北地區對外開放新前沿就是要建設東北的大連自由貿易港，形成東北地區對外開放的新高地。應該充分認識到，梯度對外開放的北上區域已經來到環渤海和東北地區的交匯區，改革開放的基本國策與振興東北的區域戰略形成疊加合力，以及打造東北對外開放新前沿政策信號的綜合作用，會推動大連自貿港建設成為現實，這是遼寧和大連爭取國家對外開放政策支持的中心任務。

二是高起點規劃高標準建設。要參照海南自貿港和上海自貿區的經驗，結合東北區域特點，特別是結合大連自身實際，出臺探索適于打造對外開放新前沿的開放措施。借鑒國際通行做法，建設貨物貿易更自由、人才流動更順暢、資金來去更自由的大連自由貿易港。做到高起點規劃、高水平設計、高標準建設、高速度發展，最終建成貿易自由度領先日韓、服務東北亞合作的對外開放新高地。

三是不等不靠務實推進開放合作。用好用足國家給予的各項支持政策，利用自貿區先行先試的有利條件，加大政策的自主創新力度，繼續發揮保稅區、出口加工區、邊境貿易合作區、開發區、示范區的開放平臺作用，為進一步擴大開放創造條件。加快落實遼寧沿海經濟帶高質量發展規劃，服務東北腹地的對外開放，深度融入“一帶一路”建設，更好融入國內國際雙循環，通過開放倒逼改革，推動對外合作發展，通過打造東北地區對外開放新前沿，打造對外開放新高地，促進東北振興取得新突破。

遼寧要務實打造東北對外開放新前沿，構建開放合作新高地，需要認真研究和復制海南自貿港的政策，探索在遼寧特別是大連實施的可行性，努力提升開放合作水平。遼寧參照海南自貿港推進南海安全發展，探索全新對外開放新途徑的作用，立足大連自貿港構建東北開放合作新高地，維護國家國防安全、糧食安全、生態安全、能源安全、產業安全的作用，形成國家應對百年之未有大變局的南北戰略支撐點，形成海南自貿港與大連自貿港南北呼應的格局，形成東南亞和東北亞安全穩定、和平發展的局面，為國家長治久安和民族復興，繼續貢獻東北力量。

（作者單位：1.東北大學中國東北振興研究院；2、3.東北大學工商管理學院）