農村商業銀行存款保險早期糾正的實踐與思考

周勇

摘要：存款保險早期糾正是人民銀行維護銀行業金融穩定建立的重要機制。本文根據存款保險早期糾正機制在衡陽轄內農商行的實踐經驗和成效，分析思考了存款保險早期糾正機制在農商行風險“早發現，早處置”的積極作用和存在的一些問題，并就完善農商行早期糾正機制從完善法律制度、完善實施細則、建立監管協調和早期糾正動態監測四個方面提出了四點的建議。

關鍵詞：存款保險 早期糾正 農商行 實踐

一、引言

自2015年我國出臺實施《存款保險條例》以來，存款保險制度在保護存款人權益、維護金融市場穩定和公眾對我國銀行體系的信心等方面發揮了積極作用。早期糾正作為存款保險制度的重要內容，是保證存款保險制度有效實施的重要環節，是當投保機構出現風險苗頭，可能影響存款保險基金安全時，對問題投保機構進行早期識別和及時糾正。我國《存款保險條例》第七條第六款規定存款保險基金管理機構有權依照條例的規定采取早期糾正措施和風險處置措施。第十六條規定投保機構因重大資產損失等原因導致資本充足率大幅度下降，嚴重危及存款安全以及存款保險基金安全的，存款保險基金管理機構可以采取早期糾正措施。第二十一條對違反或者妨礙存款保險基金管理機構實施早期糾正職能的行為規定了相應的處罰措施。《存款保險條例》中雖然指出了存款保險基金在適當的時候有權利采取早期糾正措施，但目前如何適用早期糾正機制還處于探索階段，風險處置操作流程、處置方式的選擇、介入標準等方面尚未明確。

早期糾正能有效強化對投保機構的約束，防范道德風險將可能產生的道德風險及存款保險基金的損失降到最低。目前轄內農商行不良貸款率相對較高，風險相對較大，威脅到轄內金融穩定。在打贏防范化解金融風險“攻堅戰”的背景下，人民銀行衡陽市中心支行結合現有法律框架和轄內農商行的實際情況，不斷探索實踐存款保險早期糾正機制，實現對農商行風險的“早發現、早處置”。

二、國內外存款保險早期糾正主要做法

（一）國外存款保險早期糾正

從國外的實踐看，美國、韓國、加拿大等國家存款保險制度發展較為成熟，其存款保險制度的早期糾正職責設置相對完善，特別是存款保險立法對早期糾正措施的實施條件、內容設計、實施機構等內容有著較為詳細的規定。

1.美國的存款保險早期糾正措施。美國存款保險具有完善的早期糾正職責，《聯邦存款保險法》明確要求當銀行出現問題、陷入困境時，美國聯邦存款保險公司（FDIC）可以獨立或聯合金融安全網中的其他監管機構迅速啟動對問題銀行的早期糾正措施，密切關注和評估糾正措施的實施效果。《聯邦存款保險法》根據投保機構的不同資本狀況，分別明確了強制性以及選擇性的糾正措施。FDIC同時也是一家監管機構，擁有非常廣泛的早期糾正權力，包括不得吸收經紀存款;停止分紅和發放管理費用;要求提交資本補充計劃;限制資產增長;兼并、分支機構設立和其他新業務活動需要得到批準，要求補充資本;限制關聯交易;限制存款利率;限制高管薪酬等，為防范投保機構風險提供了有力保障。

2.韓國的存款保險早期糾正措施。韓國《存款人保護法》和《金融委員會法》均對KDIC（韓國存款保險公司）的早期糾正職責有所明確。《存款人保護法》明確規定了KDIC具有信息收集、聯合檢查、單獨檢查和提出糾正措施等職責。《金融委員會法》對KDIC的檢查請求進行了明確規定，KDIC有權要求FSS金融檢察院提供對投保機構的檢查結果，并根據檢查結果要求FSS對投保機構采取必要的糾正措施，當KDIC提出要求時，FSS應照做。韓國的早期糾正措施分三個階段：第一階段為早期糾正勸告;第二階段為早期糾正要求;第三階段為早期糾正命令。每一個階段根據資本充足率和監管評級啟動相應的應急措施。

3.加拿大存款保險與監管機構共同負責早期糾正。加拿大金融機構監管辦公室（OSFI）和存款保險公司（CDIC）共同制定的《干預聯邦管理的存款機構指南》（以下簡稱《指南》）明確了OSFI和CDIC各自干預問題銀行的具體職責和工作機制。CDIC具有較強的風險早期識別能力。在日常階段，OSFI和CDIC對投保機構經營活動各自進行定期監督和監管。OSFI和CDIC共同負責早期糾正，但CDIC可以獨立采取糾正措施。大多數干預措施是在監管機構和存款保險當局的自由裁量權內，同時在《指南》確定的總體框架內行動，以實現監管資源共享、監管優勢互補，增強干預效果。《指南》將對投保機構的早期糾正分為四個階段。與美國不同的是，加拿大并不單純依賴資本充足率來破定金融機構的風險等級，而是在考慮整體風險、盈余因素的基礎上進行綜合風險評級，并將投保機構劃分五個等級，針對不同等級采取不同的早期干預措施。

（二）國內存款保險早期糾正

我國《存款保險條例》第十六條規定：“投保機構因重大資產損失等原因導致資本充足率大幅度下降，嚴重危及存款安全以及存款保險基金安全的，投保機構應當按照存款保險基金管理機構、中國人民銀行、銀行業監督管理機構的要求，及時采取補充資本、控制資產增長、控制重大交易授信、降低杠桿率等措施。投保機構有前款規定情形，且在存款保險基金管理機構規定的期限內未改進的，存款保險基金管理機構可以提高其適用費率。但《條例》沒有制定具體的早期糾正實施細則，嚴重制約早期糾正制度功能的正常發揮。

三、衡陽轄內農商行早期糾正實踐

近年來，國內經濟發展速度放緩，轄內部分農商行受宏觀經濟和區域經濟影響，不良率升高，風險加大。有個別機構因公司治理、信貸管理、經營戰略等內部不利因素和外部產業政策、環保政策影響風險突出，被人民銀行總行納入高風險機構，人民銀行衡陽市中支適時采取措施，及時對這些機構采取早期糾正措施，取得了一定效果，對促進投保機構健康發展、維護轄區金融穩定取得了較大的推動作用。

（一）建立早期糾正機制

一是明確不同檔次的資本充足狀況與早期糾正標準。人民銀行衡陽市中支根據對投保機構風險監測、現場核查和監管共享等掌握的信息，及時識別和評估投保機構的風險。按照投保機構實際資本充足情況，劃分為資本充足、資本不足、資本嚴重不足、資本根本不足五類。資本充足率高于10.5%（含）的資本良好;資本充足率處于8%（含）至10.5%之間的，為資本充足;資本充足率處于4%（含）至8%之間的為資本不足;資本充足率處于2%（含）至4%之間的為資本嚴重不足;資本充足率低于2%，或者可能資不抵債，或者可能危及存款及存款保險基金安全的，為資本根本不足。當機構的實際資本充足率不足時，立即推動其進行存款保險早期糾正，以盡快恢復穩健經營。二是制定早期糾正實施要求。對達到早期糾正標準的機構制發《存款保險早期糾正通知書》，督促其按照早期糾正要求進行整改，化解風險。要求機構采取的早期糾正措施應具有針對性和可操作性。包括補充資本、控制資產增長、控制重大交易、降低杠桿、健全公司治理和內部控制。

（二）實施早期糾正措施

1.早期識別。是指對銀行進行監測和檢查，收集獲取真實完整的經營信息，并依據預先設定的標準識別出風險隱患，主要從三個方面著手：其一，每年抽查轄內法人機構進行壓力測試，設置不同的壓力情景，測試各機構在假設情景下的潛在風險;其二，對法人機構進行不定期資產質量真實性核查，及時掌握各機構的資產質量真實情況;其三，對高風險機構實施風險化解動態監測，建立“專員+主監管人”風險化解督導機制。

2.及時糾正。是指對存在風險隱患的銀行迅速采取各種有效措施，減少風險的不斷積累和擴散，主要包括三個措施：其一，將資本充足率不足的機構列入問題機構，并下發早期糾正通知書;其二，對高風險機構進行風險警示，并約見機構高管談話提示風險;其三，向地方政府、監管部門，行業主管通報機構風險，建議機構采取風險化解措施，推動落實各方責任，形成合力，共同防范化解和處置金融風險。

（三）取得早期糾正實效

轄內某高風險機構根據人民銀行下發的早期糾正通知中提出的整改意見和要求，結合自身情況采取了一系列自救措施：一是制定了具體的不良貸款清收、核銷的壓降措施。自下發早期糾正通知后，截至2020年9月份，該機構通過清收現金、核銷、盤活不良貸款等共處置不良貸款4.53億元;二是推動增資擴股。該行擬增資擴股1.5元，截至9月已完成清產核資工作，一家入股機構已提交了認購1億股的意向協議，另一機構已啟動盡職調查。當地政府、行業主管部門、監管部門各采取了相應的措施，積極化解機構風險。截至2020年9月末，該機構實際資本充足率達到8.6%，較2018年末提升了6.5個百分點;撥備覆蓋率達到109.72%，較2108年末提高了47個百分點。2019年9月份該機構已被中國人民銀行存款保險業務中心退出了問題機構名單庫，2020年6月份央行評級結果不屬于高風險機構，早期糾正在該機構風險化解中取得實質性效果。

四、早期糾正實踐中幾點思考

（一）早期糾正機制是人民銀行對機構審慎監管的有效補充

我國建立存保制度旨在推動銀行業金融風險防范和處置，主要以早期糾正和差別費率來控制金融風險。存保早期糾正是對投保機構不合規之后處理手段的補充，有助于共同提高監管的效率賦予存款保險機構早期糾正職責，允許其對農商行資產質量和流動性水平作出前瞻性評估并采取相應糾正措施，可以為審慎監管提供有益的必要補充，而且會對銀行監管部門產生正向約束效應。從近年來的實踐看，早期糾正機制確實在控制高風險銀行機構風險方面起到的積極有效的作用。

（二）存保條例法階不高，影響早期糾正與監管部門有效協調

《銀行業監督管理法》法規中，銀監局可以對農商行經營管理提出具體要求、可責令暫停部分業務、停止批準開辦新業務、限制分配紅利和其他收入、限制資產轉讓、責令控股股東轉讓股權或者限制有關股東的權利、責令調整董事、高級管理人員或者限制其權利、停止批準增設分支機構等審慎監管措施、對高管可進行監管談話等，人民銀行存款保險早期糾正職責與之存在一定交叉。存款保險條例中早期糾正機制涉及對農商行基本民商事權利的限制，但存款保險條例是屬于行政法規。這樣直接影響存款保險機構與銀行監管部門建立信息共享機制，以至于難以掌握對早期糾正有很大參考意義的監管會談紀要、行政處罰、監管評級結果等信息，不利于及時掌握農商行風險狀況、檢查報告和評級情況等監管信息。

（三）強行懲戒性措施不足，制約糾正效率

依據現行存款保險制度，存款保險基金管理機構能夠自行決定的早期糾正措施只有風險警示和提高費率二種。其余的要求農商補充資本、控制資產增長、控制重大交易、降低杠桿、健全公司治理和內部控制措施。建議銀保監局、地方政府、行業主管部門采取風險化解措施均為間接糾正措施。間接糾正措施更多地依靠農商行的自覺行動，而直接糾正強懲戒措施提高存保費率，更多取決于投保機構對多交保費的態度。提高機構保費費率，多交保費對投保機構高級管理人員自身利益并無太大觸動，也不影響本人職業生涯，故投保機構高級管理人員執行存款保險基金管理機構本身的早期糾正要求沒有足夠動力，同時多交納保費進一步增加風險機構的經營負擔，有悖于早期糾正措施化解機構風險的初衷。

五、完善早期糾正的幾點建議

（一）提高存款保險條例法階和存款保險基金管理機構獨立地位

存款保險與最后貸款人、審慎監管一起構成金融安全網的三大支柱。2018年3月公布的《國務院機構改革方案》將“擬訂銀行業、保險業重要法律法規草案和審慎監管基本制度的職責”劃入中國人民銀行。中國人民銀行要以此為背景，統籌協調重大金融立法，將存款保險條例上升為存款保險法，切實發揮存款保險與最后貸款人、微觀審慎監管一起構成金融安全網的三大支柱作用。相應的，要提高存款保險基金的獨立地位，使包括現場核查等在內的早期糾正措施具備行政法律效力，早期糾正才能發揮其應有作用。

（二）豐富早期糾正直接措施，調整監督部門職責

要在制度上賦予存款保險機構一定的懲戒職權，如規定存款保險管理機構有權實質性影響投保機構的高管人員的資格、待遇及職務任免，有權否決股東分紅方案和職工薪酬等直接糾正措施，以提高投保機構對存款保險基金管理機構早期糾正的重視程度。同時，相應的要理順《存款保險法》《中國人民銀行法》《銀行業監督管理法》《商業銀行法》之間的關系，調整中國人民銀行、銀行監管部門、存款保險機構等的職責分工。

（三）健全信息監測系統、制定信息共享機制

對銀行機構風險監測的準確性和全面性不斷強化，建立多維度的流動性風險監管標準和監測指標體系，充分運用信息技術手段實現數據采集、上報、分析、指標異常變動提示等，整個監測流程的快速、便捷能有效縮短早期糾正措施的介入時間。同時建立可執行的信息共享細則，各級存款保險基金管理機構才能及時從銀保監部門獲取重要的監管信息，如監管會談紀要、行政處罰、監管評級結果等對早期糾正有很大參考價值的信息。

（四）動態監測問題機構早期糾正指標

問題機構所在地人民銀行分支機構要成立專班，將問題機構納入問題投保機構名單庫進行管理，按要求落實主監管人制度，實行風險狀況及應對措施周報制及月報制，適時關注風險變化趨勢，督導機構落實整改要求。定期對機構的最新評級、風險指標、已采取的早期糾正措施和實效進行實時動態監測跟蹤，確保問題機構逐步脫離問題機構、向好的方向發展。

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作者單位：人民銀行衡陽市中心支行金融穩定科