“十四五”時期的國際國內環境與區域經濟高質量發展

孫久文 張翱

摘 要：“十四五”時期我國將面臨日趨復雜的國際國內環境。為有效應對國際國內環境變化和實現區域經濟高質量發展的目標，黨的十九屆五中全會對區域經濟發展作出了全新部署，區域發展戰略出現了新的特征。文章基于對“十四五”時期國內外發展環境的分析，從實現經濟區的協調發展、提高國家中心城市承載力、以縣城為樞紐推進城市化進程與鄉村振興相銜接、注重縮小區域發展差距等四個方面提出推動區域經濟高質量發展的政策建議。

關鍵詞：區域經濟;高質量發展;戰略規劃

中圖分類號：F061.5 ? ? ?文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2021）05-0020-08

“十四五”時期是我國由全面建成小康社會向基本實現社會主義現代化邁進的關鍵轉變時期，是“兩個一百年”奮斗目標的歷史交匯期，也是全面開啟社會主義現代化強國建設新征程的重要機遇期。當前國際經濟環境復雜多變，區域經濟是我國國民經濟的基礎，是實現國家戰略與奮斗目標的重要支撐，區域經濟高質量發展對實現社會主義現代化意義重大。“十四五”時期我國區域經濟發展的基本戰略目標就是實現區域經濟的高質量發展。

一、我國“十四五”時期面臨的發展環境

“十四五”時期我國面對的國際國內環境十分復雜，新一輪科技革命的發力期與國際環境不確定性影響的凸顯期并存，我國區域經濟發展環境將會出現一些新趨勢和新特征，區域經濟發展面臨新挑戰和新機遇。

（一）國際環境的三個特點

1.百年未有之大變局

習近平總書記在慶祝中國人民解放軍建軍90周年大會上提出：“當今的世界國際形勢正發生前所未有之大變局?！雹匐S后他在第二十三屆圣彼得堡國際經濟論壇全會上又進一步指出：“當今世界正經歷百年未有之大變局。新興市場國家和發展中國家的崛起速度之快前所未有，新一輪科技革命和產業變革帶來的新陳代謝和激烈競爭前所未有，全球治理體系與國際形勢變化的不適應、不對稱前所未有。”②“百年未有之大變局”是以習近平同志為核心的黨中央對中國當前所處的國際環境深刻理解而提出的綜合判斷，其對世界的影響是方方面面的，是在經濟、政治、社會、文化各領域都有所體現的體系性變局。③百年未有之變局最根本的特征是國際經濟政治格局的變動，特別是中美力量對比發生革命性變化，并由此帶來全球治理體系的深度調整。

百年未有之大變局意味著全球化的趨勢在變，中國在全球經濟發展中的地位和作用都在變。有研究指出，經濟全球化退潮和全球產業鏈、供應鏈調整是推動大變局的深層因素，2008年金融危機以后，全球價值鏈和供應鏈均由擴張轉向收縮。④世界格局變化導致美國對中國經濟發展的遏制升級，在這方面美國共和黨和民主黨已經基本達成共識。從經濟角度看，美國打壓中國的主要原因是中國經濟實力的快速增強。根據IMF《世界宏觀經濟數據庫》的數據，2019年中國的GDP已經接近美國的67%，工業總產值已經超過了美國，這對美國在全球的影響力形成了潛在的威脅。美國對中國的戰略遏制日趨強化，說明中國綜合國力的崛起正在改變原有的國際力量對比和世界格局。目前中國人均GDP已超過1萬美元，城鎮化率超過60%，中等收入群體超過4億人，中國相對經濟實力穩步提升，國際力量對比變化和大國博弈加劇成為百年未有之大變局中的最大變量。中美兩國在高科技領域的競爭加劇，美國為保持高新技術領域的競爭優勢，控制全球價值鏈的頂端，加強對中國的技術封鎖，推動與中國的“技術脫鉤”。

2.百年未遇之大疫情

新冠肺炎疫情全球大流行使百年未有之大變局加速演變，給世界經濟發展帶來了高度的不確定性。新冠肺炎疫情在全球范圍內的快速擴散導致全球經濟體系更為脆弱，延遲復工、銷售滯緩、進出口受阻、勞動力供給不足和供應鏈斷裂等因素對產業發展影響較大。世界各國為了防止疫情擴散，實行“閉關鎖國”的政策，人口和商品跨境流動大幅下降，全球自由貿易面臨嚴峻挑戰，世界經濟發展受阻，全球經濟分工不得不進行大調整。從世界疫情傳播歷史的角度看，這次疫情是自1918年全球大流感以來最為嚴重的一次全球疫情。目前，全球疫情仍在沖擊世界經濟體系，有關專家預計新冠肺炎疫情在短期內難以徹底消除，疫情的影響有可能會持續到2022年。隨著部分國家第二波疫情的暴發，全球經濟復蘇將出現結構性分化，從而加劇原有的深層次問題。新冠肺炎疫情使得國際形勢變得更為復雜，全球治理面臨更多困難，對世界經濟造成了巨大沖擊，使全球經濟深度衰退，保護主義和單邊主義上升。新冠肺炎疫情不僅奪去了數百萬人的生命，還拉大了全球長期存在的健康醫療、經濟發展和社會治理差距?？梢灶A見新冠肺炎疫情將加劇貧富差距和社會分化，加劇地緣政治緊張局勢。

面對百年未遇之大疫情，中國人民在中國共產黨的領導下團結一心，在國內基本控制了疫情的傳播，抗疫取得了階段性勝利，為國內經濟發展營造了一個安全穩定的環境，彰顯了中國特色社會主義制度的優越性。國內學者基本認為疫情對中國經濟的影響是外生的、階段性的，并且是總體可控的，改變不了中國經濟發展潛力大、經濟增長韌性強的基本特征，改變不了中國經濟發展長期向好的趨勢。⑤根據國家統計局發布的最新數據，2020年中國經濟按可比價格計算，GDP首次突破100萬億元大關，達到1015986億元，比上年增長2.3%，成為2020年世界主要經濟體中唯一保持經濟增長的國家。其中，一季度同比下降6.8%，二季度增長3.2%，三季度增長4.9%，四季度增長6.5%。2020年中國經濟由負轉正，展示了中國人民應對經濟發展中出現的各種困難的能力，也表明中國經濟所特有的發展韌性。

3.百年未有之科技發展

目前國內外的科技發展勢不可擋，大數據、人工智能、云計算和工業互聯網等領域引起了廣泛關注?？茖W技術的快速發展打破了傳統全球治理框架和貿易規則的邊界。要素和產業組織的高度信息化和國際化推動形成了新的全球治理機制。習近平總書記曾指出：“未來幾十年，新一輪科技革命和產業變革將同人類社會發展形成歷史性交匯?！雹匏^的“歷史性交匯”就是科技革命和人類社會發展相互作用，科技革命深刻改變人類生產生活方式。⑦鄧小平曾指出：“科學技術是第一生產力?！雹嗫萍几锩峭苿尤祟愡M步的根本力量，在新一輪科技革命的推動下，當今世界經濟出現數字化、網絡化、智能化趨勢，使得全球的科技、經濟和貿易聯系日益緊密。

目前世界新一輪技術革命日新月異、競爭日趨激烈，深刻改變著全球經濟格局，為世界不確定性帶來新的變量，全球面臨百年未有之科技發展。在科技革命發展的同時，全球化又出現新的趨勢，信息流動的成本幾乎為零，各類要素的跨界流動性更強，地區化的經濟競爭更為激烈。當前全球化遭遇逆流，以中國為代表的新興國家倡導自由貿易和維護多邊主義，反對單邊主義和大國沙文主義，為全球的發展帶來新的動力。中國積極主動擴大對外開放，采取的建設海南全島自由貿易試驗區、主辦世界進出口博覽會等一系列對外開放措施，都彰顯了中國加大改革開放的步伐與積極擁抱世界、構建人類命運共同體的堅定決心。

（二）國內發展形勢

1.“雙循環”發展戰略的建立

為應對國際形勢的變化，中國在發展戰略上及時進行調整，將“十四五”時期國家的戰略調整為：構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局（以下簡稱“雙循環”）。在“雙循環”戰略的框架下，區域經濟發展將更加注重暢通國內經濟循環，減小地區市場分割，加速推進區域經濟一體化進程，加快形成優勢互補和高質量發展的區域經濟布局。

“雙循環”戰略是以國內大循環為主體的戰略。自加入世界貿易組織以來，中國經濟是國內和國際雙循環驅動，外循環在促進東部沿海地區經濟發展過程中起著重要作用。⑨當前的國際貿易形勢是中國與發達國家之間的經貿關系由互補為主逐漸轉向以互補和競爭并存的格局?！笆奈濉睍r期中國將繼續擴大對外開放，但可能會有結構上的變化。比如，對外貿易的依存度會繼續下降，如圖1所示，2020年中國的對外貿易依存度是31.84%，相對于2006年的64.40%有了大幅下降，2008年金融危機以前，中國對外貿易依存度總體上呈上升的趨勢，此后持續下降。以發達國家作為參照，美國的對外貿易依存度在18%左右，日本是20%左右，參照上述發達國家的標準，今后中國對外貿易依存度還會進一步下降。未來中國“雙循環”戰略持續推進，對外貿易依存度持續下降是必然趨勢，與此同時還要盡量保持出口與進口的總體平衡。

“雙循環”戰略是國家戰略，不是區域戰略。國內大循環不可能以某一個區域為單位進行循環，必然是全國統一市場的大循環?！半p循環”的關鍵在于把握產業鏈條核心環節的技術，建立循環的樞紐或者節點，長三角、粵港澳大灣區、京津冀等區域，都具備形成這樣的樞紐或者節點的條件。這些樞紐或者節點的主要任務是有效地聚集和配置國際資源。當前全國許多重要的城市都在搶占“雙循環”戰略的先機，積極打造國內大循環的樞紐城市，這說明我國實施的“雙循環”戰略已經開始指導區域經濟的發展了。

2.經濟增長平穩向好

2020年世界各國經濟雖然受到新冠肺炎疫情的嚴重影響，但是中國仍然是世界主要國家中唯一實現經濟正增長的經濟體。首先中國經濟體量大、韌性強、抗風險能力強，正如習近平總書記所說“中國經濟是一片大海，而不是一個小池塘”⑩，我國經濟內需空間廣闊，產業基礎雄厚，經濟發展潛力足，戰略回旋空間大。作為一個發展中的大國，中國經濟體量規模大，盡管2020年面臨新冠肺炎疫情的沖擊，中國經濟增速、就業情況、物價指數等主要宏觀調控指標均處在合理區間。中國可以充分利用發展中大國的優勢，保持經濟平穩增長，通過提升經濟韌性推動經濟高質量轉型升級。B11在當前的國內外環境下，增強我國經濟發展的韌性，應建立現代化的經濟體系，提高自身應對外部沖擊的調節適應能力。B12其次，中國產業結構高級化加速，高科技產業在經濟中占比逐年上升，對“十四五”時期的區域經濟發展產生很大影響。再次，區域經濟對國民經濟的支撐作用進一步增強，中國沿海地區的京津冀、長三角、粵港澳三大城市群，中部地區的長江中游、中原城市群，西部地區的成渝、關中城市群，東北地區的遼中南城市群，已經形成了穩定的區域經濟發展態勢，成為中國經濟的壓艙石。功能互補、聯系密切的不同規模的城市在一定空間地域范圍內的集中，可以形成新的更強的集聚經濟效應和正外部性。B13經濟活動在空間上集聚形成的城市群已經成為中國區域經濟發展的重要空間載體，城市群在促進經濟高效集約發展，加快產業結構升級和實現區域高質量發展等方面具有明顯優勢。

3.要素集中與聚集趨勢進一步加強

“十四五”時期中國將進一步推進城市化進程。根據國家統計局發布的數據，從1978年到2019年，我國城市常住人口由1.7億增加到8.5億人，城鎮化率由17.92%增加到60.60%。自改革開放以來，中國城鎮化率平均每年提升1%左右，隨著城鎮化的快速推進，大量農村人口流向城市，到“十四五”末期預計城鎮化率可以達到65%，到2035年預計可以超過70%，這意味著2035年大概有10億人在城市生活。勞動力、資本等生產要素的集中會提高經濟整體的資源配置效率，從而使得生產效益和經濟規模得到提升，人均產出、城市化與工業化進程都會隨之提高和改進。經濟活動向城市的集聚產生的集聚經濟主要來源于公共基礎設施的共享、生產要素的匹配和勞動者之間互相學習三種機制。B14隨著城市化進程的推進，未來城市群將成為發揮集聚經濟的主要空間經濟組織形態，形成優勢產業優勢互補、功能明晰的城市群有望成為帶動全國高質量發展的動力源。未來京津冀、長三角、珠三角三大城市群在國際經濟競爭中將扮演更加重要的角色。人口流動趨勢逐漸由農村流向城市轉變為城市與城市之間的人口流動，以及人口向經濟最為活躍的城市群集聚。

（三）“十四五”期間發展環境變化對區域經濟的影響

1.區域經濟增長分化

“十四五”時期，面對新的國際國內發展環境，各個地區既面臨挑戰也存在機遇。隨著中國特色社會主義進入新時代，我國經濟由高速增長轉為中高速增長，經濟發展更加注重質量。在百年未有之大變局和新一輪科技革命疊加的“十四五”時期，部分地區面臨更大的經濟轉型發展壓力。例如，東北地區和部分資源型城市難以適應信息革命帶來的沖擊，新技術的使用力度和創新能力不足，進而導致經濟結構轉型升級遲緩，經濟增速一直呈現下行趨勢。與此形成對比的是西部一些欠發達地區，充分利用信息革命帶來的經濟發展機遇，積極搶占新一輪科技革命的前沿，在新的經濟領域培養出競爭優勢，實現了經濟發展的“彎道超車”。其中最為典型的代表是貴州省發展大數據，推動經濟數字化轉型，“十三五”期間，貴州省數字經濟增速連續五年位居全國第一，省會貴陽市數字經濟增加值達到1649億元，占地區生產總值的38.2%B15，數字經濟增速高于全國平均水平，并由此帶來經濟增速持續高于全國平均水平，顯示出未來經濟發展的巨大潛力。

2.區域經濟一體化進程加快

新的發展環境對國家經濟活動的安全性提出了更高的要求。當前我國經濟發展不平衡不充分的矛盾仍然突出，國內經濟生產、流通、消費和分配等環節均存在循環不暢通的情況。在構建國內經濟大循環的過程中，推進以都市圈和城市群為主要空間組織形式的區域經濟一體化必不可少。隨著交通和信息技術的進步，現代經濟需要在更大的空間范圍內配置資源以提升經濟活動的效率。加快推進區域經濟一體化有助于暢通國內經濟大循環，我國目前部分地區還存在著較為嚴重的市場分割現象。例如，戶籍制度限制勞動力流動，各個地區的政府出臺差別化極大且只在本行政區內有效的產業政策。財政分權體制下的區域經濟發展競爭是造成我國市場分割、區域經濟一體化進程受阻的重要原因。新技術革命帶來的空間效應將加快各個地區之間的市場整合，推動經濟一體化進程?，F代交通和信息技術壓縮了時空距離，空間對經濟活動的約束作用下降，各個地區之間的經濟往來進一步加強，因此，新科技革命推動區域經濟一體化進程加快。

受當前國際經濟發展大環境的影響，中國“十四五”期間的進出口波動性有進一步增強的風險，這決定了我國經濟安全必須依靠內需。我國有龐大的人口和經濟規模，有能力構建獨立自主的經濟循環體系。但要發揮我國經濟規模的超大優勢需要整合國內分割的區域市場，加快形成全國統一的市場體系。當前，在市場化程度較高的珠三角和長三角等地區，區域經濟一體化程度較高，而在中西部市場化程度較低的地區，區域經濟一體化程度則較弱。B16“十四五”期間，推進經濟一體化需要改變以往區域之間惡性競爭的局面，強化政府間的合作，引導區域之間的產業分工與合作，形成各個地區競爭有序、優勢互補的高質量發展新格局。

3.縮小區域發展差距的必要性增強

區域發展差距大一直以來是我國空間經濟結構的重要特征之一。但是伴隨著經濟的不斷發展，“十四五”期間我國目前不平衡不充分的區域經濟發展格局應當有所改變，特別是在縮小區域發展差距方面更應如此。我國目前仍面臨較大的區域發展差距，根據國家統計局的抽樣調查，我國東西部的人均可支配收入差距在持續上升，2014年東西部人均可支配差距為10578元，至2019年已增長至15452元?！笆奈濉逼陂g的國際國內環境都迫切要求縮短區域發展差距，為暢通國內經濟大循環提供必要條件?？s小區域發展差距仍然是我國“十四五”期間區域發展戰略的重點，這不僅是擴大內需和發揮中國經濟超大規模優勢的前提條件，也是擴大國內有效需求、拓寬中國經濟發展空間的客觀需要。

二、“十四五”時期區域經濟發展戰略的新特征

（一）實施三大區域發展戰略

1.實施區域重大戰略

區域重大戰略是解決我國經濟發展不平衡不充分的矛盾和優化國土空間布局的重要戰略舉措。我國區域重大戰略以提升區域經濟發展質量、縮小區域發展差距為重點。一方面，對經濟發展具有很大潛力的區域，國家通過實施區域重大戰略提升該區域的經濟發展質量和速度，對其周邊地區形成強大的輻射帶動作用，并實現該區域的可持續發展;另一方面，對發展相對落后的區域，實施區域重大戰略，加快落后地區經濟發展，逐步縮小區域之間的經濟發展差距。發揮區域重大戰略兩個方面的作用，都要根據區域自身的特點，堅持效率優先，以促進區域經濟高質量發展為落腳點。

實施區域重大戰略是對國土空間布局政策有意識的傾斜和重點開發，加快國內某一部分地區的經濟發展，是國家對宏觀經濟管控的體現。由于市場機制調節的盲目性和滯后性，市場機制需要在國家創造一定條件以后才能充分發揮作用，需要實施區域重大發展戰略對市場機制進行補充和促進。京津冀一體化、長江經濟帶、粵港澳大灣區建設、長三角一體化、成渝經濟區和海南自由貿易島建設等新時代區域重大戰略，促進了所涵蓋區域經濟增長極作用的發揮，并推動所涵蓋區域成為中國經濟高質量發展的重大創新平臺。

2.推動區域協調發展的戰略

區域協調發展的核心是全面協調，重點是四大板塊的協調、特殊類型區的協調、經濟帶與經濟區的協調。關于特殊類型區，包括老少邊窮地區、生態退化地區、資源枯竭地區和老工業基地，這些地區的協調發展是未來的區域協調發展戰略的關鍵。黨的十九屆五中全會提出，“十四五”時期區域協調的重點是“健全區域戰略統籌、市場一體化發展、區域合作互助、區際利益補償等機制，更好促進發達地區和欠發達地區、東中西部和東北地區共同發展?！?/p>

進入新時代，中國經濟發展過程中的不平衡不充分的矛盾突出，表現在空間上就是區域發展差距過大，區域協調發展仍面臨嚴峻挑戰。有學者指出，地方保護與行政分割是中國區域間難以協調發展的根本原因。B17為了促進地區經濟增長，地方政府間競爭異常激烈，出現了典型的“行政區經濟”現象。面對經濟體制造成的區域協調發展障礙，實現區域協調發展需要中央政府自上而下的行政協調，讓地區利益服從國家利益。

3.實施新的主體功能區戰略

我國在“十一五”時期即提出主體功能區概念，當時將國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類區域。隨著實踐經驗的積累和豐富，我國不斷調整主體功能區戰略的內涵，不斷充實和完善主體功能區戰略，并且依據這一戰略編制了全國性的主體功能區規劃。主體功能區戰略改變了過去的以行政區劃為基礎進行分散式國土空間開發的模式，使得國土空間開發在宏觀層面上更加具有系統性。主體功能區戰略對地方政府主導的以行政區劃為邊界的空間單元開發模式進行了宏觀約束和指導，有利于加強區域合作，形成跨行政區的功能區。學術界一般認為，主體功能區戰略是對國土空間實施管控的戰略，主要是解決國土開發無序、無度的問題。B18因此，主體功能區戰略加強了中央政府對國民經濟的管理能力，中央政府通過編制全國層面的主體功能區規劃，把宏觀經濟活動框定在一定的空間范圍內，增強經濟活動的集聚性。

（二）構建形成三大類型區

中央在提出“十四五”時期三大區域發展戰略的同時，提出要健全區域協調發展的機制，完善新型城鎮化戰略，構建高質量發展的國土空間布局和支撐體系。在區域發展三大戰略下，未來要形成以下三大類型區。

一是城市化地區，主要聚集人口和經濟。按照2014年的規劃，我國現在規劃建設的城市群應該是“19+2”，也就是21個城市群?！笆奈濉睍r期將重點發展一批經濟基礎條件較好的城市群，培育一批新興城市群。通常大城市在發展知識密集型產業方面具有比較優勢，并且在科學技術的創新、擴散和使用強度方面都優于中小城市，分散化的城市空間分布體系不利于充分利用現代科學管理技術提升城市綜合承載力。國家中心城市作為國家發展戰略的重要平臺和戰略支點，對于優化國土空間布局發揮了積極作用，國家中心城市在國土空間上的合理分布有利于平衡地區發展和協調區域經濟。大力發展國家中心城市是提升城鎮化質量的重要舉措之一。

二是農產品主產區，主要包括東部部分平原地區、中部一些農業條件好的地區以及西部的綠洲地區，確保中國的基本農田不減少。三大類型區政策的實施可強化區域分工與合作，促進地區產業的專業化水平提升，使得城市化地區主要發展制造業和服務業，而農產品主產區則主要發展現代農業，保障國家糧食安全，為經濟安全穩定提供基礎保障。

三是生態功能區。除上述兩大類型區以外，其他區域都會被劃到生態功能區，主要任務包括生態環境保護和提供生態產品，這部分區域覆蓋全國大部分地區。生態功能區以生態保護為主，不在該地區從事大規模的經濟活動。科學合理的政策類型區劃分能夠做到國土空間布局的集聚與平衡性統一，塑造合理的空間經濟結構。

（三）進一步提升中心城市和城市群的戰略作用

城市群是以若干城市為主要支撐平臺的空間經濟組織形態，是中國新型城鎮化未來發展的重點。在不斷復雜的國際競爭環境中，城市群的重要性日益凸顯，是國家經濟活動的主要區域，也是國家創新能力最強、高科技產業最為發達的區域?！笆奈濉逼陂g中央政府將加大力度統籌規劃城市群的建設與發展，建立城市之間的利益協調機制。在中央的戰略指引下，京津冀城市群一體化有實質性推進，北京疏解非首都功能，加快建設通州和雄安兩個城市副中心，統一規劃通州地區與河北省的“北三縣”建設，強化北京核心城市的溢出效應，帶動周邊地區發展是未來京津冀一體化發展的主要途徑。預計“十四五”時期京津冀、長三角、珠三角（粵港澳）、成渝四大城市群GDP可以占到全國的60%，未來中國將形成10個左右的城市群，包括京津冀、長三角，粵港澳、長江中游、中原、成渝、關中、遼中南、山東半島、海峽西岸等。當前中國進入后工業化的高質量發展階段，經濟活動向以中心城市為核心的城市群集聚趨勢明顯。人口和產業都在向城市群集聚，預計未來中心城市和城市群人口和經濟占比將繼續提升。由于區域經濟一體化進程受我國經濟管理體制的束縛，城市群內部行政區劃導致的市場分割問題還沒有得到徹底解決，城市群內各個政府之間的協調能力都有待提升，跨行政區的經濟聯系較弱?！笆奈濉睍r期要進一步推進以中心城市為核心的城市群一體化進程。

（四）全面推進城市化與鄉村振興戰略銜接

“十四五”時期中國的城市化會出現一些新的變化，當城市化率超過60%以后，就不可能保持持續高速提升，城市化的推進速度會逐步減慢。而且，受新冠肺炎疫情的影響，高密度的大城市疫情傳播更快，因此重新審視城市的密度和規模也顯得非常重要。為推進農業人口的市民化，有必要建立新型的城鄉土地關系。中國迫切需要將發展思路從過去的做大城市轉為今后的做強城市。中央提出鄉村振興戰略，預計“十四五”期間將會進一步打破城鄉之間的二元體制，繼續推進戶籍制度改革。鄉村的興旺發達離不開城市的帶動作用，早在民國時期，著名社會學家吳景超在《發展都市以救濟農村》一文中就曾系統論述了依靠農村自身的力量難以實現農村地區的現代化。在他看來，中國人口密度大、人均耕地面積小和工業化不足的現實國情決定了必須要發展都市，振興鄉村的辦法就是通過城市的工業發展將滯留農村的過剩人口轉移到城市，從事非農活動。B19改革開放以來，中國城市發展取得巨大成就，2020年GDP超過萬億元的城市就有23個，但農村發展依舊滯后。由于鄉村的發展受到技術、資本等約束，城鄉融合發展才是鄉村振興的現實路徑，城市與鄉村之間應形成互補性的發展，以城市帶動鄉村振興。

三、“十四五”時期推進區域經濟高質量發展的建議

“十四五”時期中國如何實現向高質量發展的區域經濟轉型？筆者提出以下四點建議：

（一）以國土空間規劃為抓手實現各經濟帶（區）的協調發展

國土空間規劃是政府對經濟活動空間管控的重要政策工具，也是促進各個區域協同發展的重要方式。隨著我國區域經濟一體化進程的加快推進，經濟帶與經濟區成為國家配置資源的主要空間單元。目前國家層面的經濟帶（區）主要有：長江經濟帶、黃河生態保護與高質量發展帶、成渝經濟區、長三角經濟區、京津冀經濟區、粵港澳大灣區。這些重點區域內部面臨相互之間的協調與發展問題，需要科學合理編制經濟帶的國土空間規劃，把國土空間規劃作為各級政府發展地方經濟的戰略指引，加強地方政府之間的行政協調，以行政協調促進區域經濟帶（區）的協調發展。

國土空間規劃可以把經濟帶（區）之間的經濟聯系作為重點，途徑包括交通、信息和制度一體化、區域和產業之間的協作、加強區域貿易等。實現各經濟帶（區）的協調發展需要突破“行政區”邊界，這離不開各級地方政府之間的密切合作。在實現經濟帶（區）的協調發展的過程中，需要以國土空間規劃為抓手妥善處理好行政區與經濟區的關系，經濟區形成發展要依托于行政區，而行政區的發展會深刻影響到經濟區的發展，行政區與經濟區是政治與經濟兩個維度上互相交織的關系。B20因此，破除經濟帶（區）內的行政區壁壘是實現區域協調發展的關鍵。

（二）發揮國家中心城市對提升經濟活動承載力的作用

國家中心城市是在全國范圍有重要影響力且具有一定區域性國際影響力的城市?？紤]到城市的資源環境承載力和經濟發展基礎兩方面的條件，我國陸續確定了北京、天津、上海、廣州、重慶、成都、武漢、鄭州和西安等9個城市作為國家中心城市。國家中心城市按照國際大都市標準規劃、建設、管理和運營，能夠高效地組織經濟活動。國家級中心城市都具有發展成為國際化大都市的潛力，其地理位置優越，資源環境承載能力強，自然地理條件好，處于重要的交通樞紐位置。國家中心城市是最適合發揮規模經濟的空間組織形態，通過合理的城市規劃和設計，可以發揮集聚經濟，實現城市的高效集約發展，提升整個國家資源的配置能力。

對于國土空間布局，筆者主張“整體分散，優勢集中”的行動指南。國家中心城市處在“優勢集中”的空間位置，是經濟活動的主要集聚地區。國家集中優勢資源布局中心城市建設，不僅可以通過大城市的溢出效應輻射帶到周邊地區發展，還可以平衡區域經濟發展差距。國家中心城市在國土空間上的布局是相對均衡的，華北、華中、華東、西南、西北、華南等每個大區域都布局有國家中心城市，形成了每個區域經濟發展的骨架和支撐體系。為縮短區域之間的發展差距，國家在經濟發展滯后的區域重點建設中心城市，提高這些區域國家中心城市的經濟承載力，形成區域經濟發展的增長極。

（三）以縣城為樞紐實現區域協調發展與城鄉協調發展并重

鄉村振興是“十四五”時期區域發展的重點任務，走城市化帶動鄉村振興的道路是一種捷徑，而城市化與鄉村振興的交點與樞紐是縣城。黨的十九屆五中全會提出“推進以縣城為重要載體的城鎮化建設”意味著“十四五”期間國家將加大縣城的建設力度。改革開放初期，基于對大城市過度擁擠和貧民窟問題的擔憂，加之20世紀80年代鄉鎮企業的蓬勃發展，小城鎮發展戰略被認為是最適合中國國情的城市化道路。進入新時代，出于鄉村振興戰略的需要，縣城的經濟價值再次凸顯，“十四五”時期我國可繼續推行撤縣設市、撤縣設區等城市管理體制改革，進一步擴大縣城在國家經濟運行中的地位，做大做強縣城的經濟，把縣城作為國家中心城市與鄉村連接的樞紐。

促進縣城發展也是大中小城市和小城鎮協調發展的需要，積極發展全國數量眾多的縣城，可以避免人口大規模地“候鳥式”遷徙，實現就地城鎮化。發展縣域經濟可以較好地帶動鄉村經濟的發展，促進鄉村經濟繁榮，加快鄉村的現代化進程?？h城也是承接大城市制造業轉移的重要空間載體，國家應出臺支持縣域經濟發展的政策，支持縣城承接大城市轉移出來的制造業，做大做強縣域經濟的規模，帶動周邊鄉鎮經濟發展。“十四五”時期應致力于構建生產要素城鄉雙向流動的機制，一方面要健全農業轉移人口市民化機制，放開城市落戶限制，使得農村過剩勞動力進一步流向城市，讓市場機制在城鄉更大的空間范圍內配置資源;另一方面，也要讓城市的人才、資金和技術等生產要素能進入農村，為鄉村振興創造必要的條件，在基本公共服務方面縮小與城市的差距，實現城市與農村共享基本公共服務。

（四）把縮小區域發展差距作為區域經濟發展的重點任務

縮小區域發展差距一直以來都是區域經濟協調發展戰略的重要目的。以前重視的主要是東西部之間的發展差距，從新中國成立之初的沿海與內地的發展差距，到改革開放之初的“三大地帶”的發展差距，到當前的“四大板塊”的發展差距，一直都是影響中國經濟協調發展的關鍵因素，也是中國經濟發展不平衡的一個重要特征。

“雙循序”戰略的深入實施，使擴大消費成為戰略基點，縮小區域經濟發展差距的必要性增強。為此，實施新一輪的西部大開發戰略正當其時，補齊西部地區經濟發展短板，推動西部地區經濟發展，以提升國家整體消費能力。針對邊疆地區、少數民族集聚地區、革命老區和貧困地區等特殊類型地區，因地制宜，采取“一地一策”的方式，充分發揮當地比較優勢，幫助它們積極融入國家發展潮流。將刺激消費政策與促進區域經濟發展政策有效結合起來，執行有傾斜的消費促進政策，加大欠發達地區消費補貼力度?？傊?，重視區域發展差距，是中國解決發展不平衡不充分主要矛盾的重要抓手，也能夠為中國加快區域經濟發展提供新的思路。

注釋

①習近平：《習近平談治國理政》第2卷，外文出版社，2017年，第415頁。

②《習近平在第二十三屆圣彼得堡國際經濟論壇全會上的致辭》，新華網，http：//www.xinhuanet.com/politics/leaders/2019-06/08/c_1124596100.htm，2019年6月8日。

③段光鵬：《馬克思世界歷史思想視野中的“百年未有之大變局”》，《湖南社會科學》2020年第1期。

④王一鳴：《百年大變局、高質量發展與構建新發展格局》，《管理世界》2020年第12期。

⑤劉偉：《疫情沖擊下的經濟增長與全面小康經濟社會目標》，《管理世界》2020年第8期。

⑥中共中央文獻研究室：《習近平關于科技創新論述摘編》，中央文獻出版社，2016年，第97頁。

⑦王丹、邱耕田：《習近平新科技革命觀論析》，《中共中央黨校（國家行政學院）學報》2019年第3期。

⑧鄧小平：《鄧小平文選》第3卷，人民出版社，1993年，第275頁。

⑨江小涓、孟麗君：《內循環為主、外循環賦能與更高水平雙循環——國際經驗與中國實踐》，《管理世界》2021年第1期。

⑩《習近平在首屆中國國際進口博覽會開幕式上的主旨演講》，新華網，https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1616283069651795249&wfr=spider&for=pc，2018年11月5日。

B11王永貴、高佳：《新冠疫情沖擊、經濟韌性與中國高質量發展》，《經濟管理》2020年第5期。

B12孫慧、原偉鵬：《西部地區經濟韌性與經濟高質量發展的關系研究》，《區域經濟評論》2020年第5期。

B13張學良、李培鑫：《城市群經濟機理與中國城市群競爭格局》，《探索與爭鳴》2014年第9期。

B14Duranton G，Puga D. Micro-foundations of urban agglomeration economies. Handbook of Regional and Urban Economics， 2004， Vol.4，Amsterdam： North-Holland，pp. 2063-2117.

B15鄭波、王新偉、顧陽等：《貴陽后發趕超》，《經濟日報》2021年3月21日。

B16唐為：《要素市場一體化與城市群經濟的發展——基于微觀企業數據的分析》，《經濟學（季刊）》2021年第1期。

B17李蘭冰：《中國區域協調發展的邏輯框架與理論解釋》，《經濟學動態》2020年第1期。

B18陳耀：《我國國土空間布局優化的重大問題思考》，《河北經貿大學學報》2021年第2期。

B19吳景超：《第四種國家的出路》，商務印書館，2017年，第122頁。

B20孫久文、張翱：《論區域協調發展視角下“行政區經濟”的演變》，《區域經濟評論》2020年第6期。

責任編輯：劉 一

Abstract：During the 14th Five-year Plan period， China will face an increasingly complex international and domestic environment. In order to effectively respond to international and domestic environmental changes and achieve the goal of high-quality development of regional economy， the Fifth Plenary Session of the 19th CPC Central Committee has made a new deployment for the regional economy development， and new characteristics have emerged in the regional development strategy. Based on the analysis of the development environment at home and abroad during the "14th five year plan" period， this paper puts forward four policy suggestions to promote the high-quality development of regional economy， including realizing the coordinated development of economic zones， improving the carrying capacity of national central cities， taking the county as the hub to promote the convergence of urbanization process and rural revitalization， and paying attention to narrowing the regional development gap.

Key Words：regional economy; high-quality development; strategic planning