“雙高計劃”背景下高職院校內部治理的價值意蘊、問題現狀與提升路徑

朱善元 胡新崗 李巨銀

[摘要]優化內部治理結構與提升治理能力是新時代“雙高計劃”背景下高職院校實現高質量發展的必然選擇。正確分析高職院校治理中存在的問題是優化治理的基礎。“雙高”建設院校可通過增強師生民主辦學意識、優化決策機制和決策者結構、健全內部評價機制和評價體系、優化學校章程與內部治理制度體系、深化管理重心下移和基層辦學自主、推進校內信息集成和數據治理、建立文化引領的綠色協同治理機制等路徑提升治理水平。

[關鍵詞]“雙高計劃”;高職院校;內部治理;價值意蘊;問題現狀;提升路徑

[作者簡介]朱善元（1967- ），男，江蘇姜堰人，江蘇農牧科技職業學院院長，教授，博士;胡新崗（1974- ），男，安徽碭山人，江蘇農牧科技職業學院，教授;李巨銀（1980- ），男，甘肅天水人，江蘇農牧科技職業學院，副教授。（江蘇? 泰州? 225300）

[基金項目]本文系2020年中國高等教育學會高等職業教育專項課題“高職院校推進三教改革路徑研究與創新實踐”（項目編號：2020GZYB05）、江蘇省高教學會評估委員會2020年度課題“高職在線課程教學質量保證‘教學考評一體化研究與實踐”（課題編號：2020-Y16）和2020年江蘇農牧科技職業學院重點教育教改研究課題“‘雙高計劃背景下高職院校內部治理水平評價體系研究”（課題編號：JYZD202001）的階段性研究成果。

[中圖分類號]G717? ? [文獻標識碼]A? ? [文章編號]1004-3985（2021）16-0043-05

2010年，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020 年）》提出，要建設“依法辦學、自主管理、民主監督、社會參與”的現代學校制度。2014年，《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》進一步要求，“完善現代職業學校制度，依法制定體現職業教育特色的章程和制度，完善治理結構，提升治理能力”。2019年1月，《國家職業教育改革實施方案》明確指出，“職業教育與普通教育是兩種不同教育類型，具有同等重要地位”“沒有職業教育現代化就沒有教育現代化”。同年4月，《中國特色高水平高職學校和專業建設計劃項目遴選管理辦法（試行）》提出，“雙高學校”遴選應具備條件包括“學校治理水平高，內部質量保證體系健全”。綜上可見，優化內部治理結構與提升治理能力是新時代“雙高計劃”背景下高職院校實現高質量發展的必然選擇和歷史機遇。提升內部治理水平，必須科學認識高職院校內部治理的時代要求、時代內涵，以現代思維分析高職院校內部治理中存在的不足和問題，并建立切實可行的提升路徑。

一、高職院校內部治理的價值意蘊

1.高職院校內部治理的時代要求。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》指出：“中國特色社會主義制度是黨和人民在長期實踐探索中形成的科學制度體系，我國國家治理一切工作和活動都依照中國特色社會主義制度展開，我國國家治理體系和治理能力是中國特色社會主義制度及其執行能力的集中體現。”教育治理體系作為國家治理體系的重要組成部分，在實行高等教育“管辦評”分離的新形勢下，必然要求高職院校以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，實現自身治理結構和治理能力的現代化。

2.高職院校內部治理的時代內涵。高職院校治理能力現代化的要義是在學校內部實現治理體系最優化、管理工作標準化、教學秩序正規化、實現手段信息化、質量保障可控化。其中，“治理體系最優化”的本質是學校治理結構現代化，治理涉及的黨組織權力、行政權力、學術權力及民主權力（以下簡稱高校自治“四大權力”）得以科學界定和配置，學校自主管理、自我約束的體制機制建立健全。“雙高計劃”背景下，高職院校治理結構現代化的根本任務是健全“黨委領導、校長負責、專家治學、民主管理、企業參與、社會監督”的內部治理結構。高職院校內部治理的基本路徑是營造現代質量文化，健全內部質量保證體系，建立以章程為統領的現代大學制度體系，建立常態化的自主保證人才培養質量機制，并實施辦學質量的“螺旋式”持續診斷與改進。

3.高職院校內部治理的現代思維。高職院校內部治理是不斷調整和優化自身治理體系的動態過程。隨著中國特色社會主義進入新時代，我國高等職業教育作為一種類型教育進入“提質培優”階段，內部治理必須具有“現代化”思維。所謂“現代化”思維，一是治理觀念的“中國化”，即治理必須堅持社會主義辦學方向和黨委領導下的校長負責制，堅持校企共治與校內民主集中共治，并依照中國特色社會主義制度和國家關于職業教育改革部署展開;二是治理結構的“集約化”，即緊密圍繞高校自治“四大權力”健全黨委會、校長辦公會、理事會、教代會以及以學術委員會為核心的專業（群）建設委員會、教學指導委員會、教材選用委員會等必要組織;三是治理手段的“時代化”，即借助“互聯網+”信息技術，提升大數據治理與分析應用能力;四是治理內容的“導向化”，即以解決“雙高建設”背景下高職院校改革發展中的問題為導向，打造系統化制度標準和流程，保障學校高質量發展;五是治理結果的“滿意化”，即通過分析面向辦學利益相關方的滿意度調查結果來檢驗治理成效并不斷改進。

二、高職院校內部治理的問題現狀

我國高職院校辦學歷史普遍較短，總體來說缺乏深厚的文化積淀，尚未形成適合現代大學制度、體現職業教育特色、比較成熟穩定的內部治理結構，內部治理能力還比較弱，主要表現在以下方面：

1.內部治理結構不健全，權力配置不均衡。黨委領導下的校長負責制奠定了大學治理的核心架構，諸多利益相關主體參與大學治理都是圍繞這一基本制度展開，但在高職院校還存在一些薄弱環節。一是在治理觀念上，很多高職院校的普通教師甚至一般管理人員參與民主管理的意識弱，自我能動性差，缺乏創新精神及主動作為。二是在治理體系上，學校理事會組織架構及運行機制有待完善，學術委員會、專業建設委員會、教材選用委員會等學術組織尚不成熟，學術權力的作用發揮不夠，“教授治學”未落到實處。此外，由于教師群體的權利訴求與利益表達機制尚未真正建立，導致教代會在維護教師權利、表達教師利益方面未能發揮實質性功能，教代會代表的參政議政、民主監督作用缺乏日常性體現。三是在決策機制上，黨委通過黨委會的形式發揮“決策”功能，行政通過校長辦公會的形式承擔“執行”責任，但對大部分高職院校來說，黨委會成員與校長辦公會成員的組成差異很小，黨委會與校長辦公會決策范圍界限模糊。四是在運行實踐上，二級院（系）黨總支的政治核心作用和監督作用發揮不夠，參與重大事項決策的黨政聯席會議成員均是有職務的管理人員，加之院（系）二級管理信息公開普遍不到位，一線教師缺乏民主管理機制下應有的知情權與話語權，導致民主監督的基礎薄弱。

2.教育改革的法制思維欠缺，以學校章程為統領的現代大學制度體系亟待完善。章程是高等學校依法自主辦學、實施管理和履行公共職能的基本準則，也是學校內部治理制度體系的核心。當前大部分高職院校的師生員工對學校章程認識模糊，按章辦事的法治觀念欠缺;企業、政府、師生在章程的制定中參與度較低，學校章程缺乏職業教育特色;學校管理層面貫徹執行學校章程的自覺性和主動性不夠，部分管理制度的制定與章程脫節;章程實施的監督、評估、反饋機制尚不健全，外部多元評價機制有待完善，主動接受社會監督的意識尚需加強。

3.“放管服”下的管理重心下移不夠，二級管理體制機制有待創新。政府“放管服”賦予高職院校更大的發展空間和辦學自主權，為高職院校發展帶來了良好的機遇，但同時也給高職院校治理帶來了更大的挑戰。隨著專業設置、編制崗位、進人用人、職稱評審、經費使用和內部治理等方面的權力下放到高職院校，對于如何“接好權用好權”，高職院校還沒能做好充分準備。目前我國高職院校的管理重心即絕大部分權力仍然在學校層面，行政部門對二級院（系）的教學、科研、社會服務、招生就業、學生管理、校企合作、管人用人等諸多事務干涉過多。二級院（系）作為學校事業重心任務重、責任大，但決策權、自主權有限，導致二級院（系）的工作習慣于上傳下達，工作的積極性、主動性嚴重缺乏。目前專業群建設在高職院校已成常態，無論是以專業群重建院（系），還是跨院（系）組建專業群，都需要高職院校創新二級管理體制機制，在組織架構、資源配置、權力下放等方面推陳出新，給予二級院（系）、專業群充分的權力配置，使二級管理有足夠的“動力”。

三、“雙高”建設院校治理水平提升路徑

1.增強師生民主辦學意識，提升民主管理和民主監督的自覺性與積極性。發展基層民主、深化管理體制改革是全面建成“雙高”院校的必要條件。只有切實增強干部師生推進民主管理的自覺性和積極性，才能真正把全校上下的智慧和能量都凝聚到學校“雙高”建設中來。因此，要切實提升學校的民主辦學水平：一是通過開展民主理論、民主制度、民主法規等方面的學習教育活動，不斷強化干部師生的民主意識，提升推進民主管理和民主監督的自覺性和積極性。二是深化對教代會地位和作用的認識，健全教職工民主管理制度，如制定學校重大事項教代會審議制度、教代會提案征集與辦理制度、教代會代表常態化督查制度、學校重大決策會議教代會代表旁聽制度等，暢通教職工民主管理渠道。三是努力創設民主辦學環境。高職院校應不斷豐富民主形式，推進學校黨內、黨派間、干群間、師生間的民主協商制度化，重視通過教代會自身工作成果體現民主管理的落實。此外，領導干部應提高對民主管理的認識，養成民主作風，提升自身民主素質。

2.優化決策機制和決策者結構，提高利益相關者的滿意度。大學內部治理是大學內外利益相關者參與大學重大事務決策的結構和過程。大學內部治理的有效性體現在是否滿足或超越利益相關者的期望。高職院校的利益相關者包括主辦方、師生員工、家長、用人單位及地方政府等。不同利益主體的期望內容和期望值不同。“雙高”建設院校需通過優化決策機制和決策者結構，提高內部治理水平。一是探索擴大黨委會、院長辦公會組成，廣開言路，集思廣益，提高決策的科學性和精準性。例如，黨委會可以吸納組織、人事、宣傳、教務、科研、產業、財務、工會部門負責人為黨委會議事成員，在此基礎上設立黨委常委會及黨委全委會;院長辦公會可以吸納教師發展、教務、科研、產業、財務、工會、學工、信息部門負責人及主干院（系）行政負責人代表、民主黨派負責人代表為成員，參與學校重大問題決策。二是建立健全黨委主導的理事會決策制度，積極吸納利益相關者參與決策。事關“雙高”建設和師生員工切身利益的重大事項，由理事會集體決策。理事會由利益相關者中的骨干人員組成，黨委委員全部進入理事會，合理設置理事會成員人數（一般不超過黨委委員數的三倍），保證黨委在理事會決策中充分考慮利益相關者訴求的同時發揮決策主導作用。

3.健全內部評價機制和評價體系，推進治理能力現代化。一是科學合理地設置專業技術、管理、工勤及“雙肩挑”崗位，確定各類崗位的職責和薪酬。尤其是專業技術崗應根據任教課程、職稱學位、辦學需求等設置教學為主型、科研為主型、社會服務為主型、教學科研并重型、教學管理并重型等崗位，由教師根據自身職業生涯規劃和個人發展需求自由選擇，促進人崗相適、人盡其才。二是堅持按勞取酬、優勞優酬，按崗位分類制定重實績、重貢獻的崗位績效考核評價體系，促進效益和公平均衡。對教師的評價應把師德師風作為第一標準，突出教育教學實績;對管理人員的評價應把落實黨的全面領導、堅持正確辦學方向、依法治校辦學、維護安全穩定等作為重要內容。三是制定突出實踐技能水平和專業教學能力，并體現發展性評價理念的校本“雙師型”教師認定、聘用、考核等評價標準，為專業教師的職業成長指明方向。四是嚴格規范涉及教師切身利益的崗位聘用、職稱評聘條件設置，盡量保持職稱政策的連續性和穩定性，保證教師發展有方向、奮斗有目標、努力有抓手。五是建立健全新形勢下對教師工作質量起到規范、約束、檢測作用的在線開放課程教學質量監控與評價體系、新型職業教育教材建設與應用質量評價體系、科研與社會服務質量評價體系等，促進教師職業行為不違規、不越矩、不脫軌。

4.優化學校章程與內部治理制度體系，打造職業教育特色鮮明的現代大學制度。“雙高”院校章程建設必須體現我國新時代高等職業教育的特點和規律，彰顯學校的辦學理念和特色，明確學校的發展戰略和目標。高職院校制度體系應包括以章程為內容的根本制度，體現“黨委領導、校長負責、專家治學、民主管理、社會參與”治理結構的基本制度，為貫徹落實根本制度及基本制度制定的重要制度，以及高職院校內設機構制定的保障重要制度規范化運行的一般制度，即形成“學校章程為核心、基本制度是關鍵、工作制度作保障、部門規章奠基礎”的總體思路，構建“學校章程—基本制度—工作制度—部門規章”四個層級的“金字塔型”制度體系。因此，高職院校要對現行的各項規章制度、管理文件進行全面、細致的審查和清理，確保規章制度與章程的協調一致，保障學校高質量發展。

5.深化管理重心下移和基層辦學自主，增強二級部門的工作積極性。高職院校內部治理落地和高質量發展目標達成的關鍵在二級院（系）和職能部門，因此必須深化管理重心下移和基層辦學自主。一是健全二級院（系）層面領導體制。改革現行的黨政聯席會議制度，借鑒黨委領導下的校長負責制，強化二級院（系）黨總支的政治核心和監督保障作用。二是改革二級院（系）組織架構。重構基層學術組織，借鑒本科院校的做法，在二級院（系）層面探索設置學工、招生就業、教務學籍等管理機構，完善教代會、學代會、分工會、分學術委員會、分專業建設委員會等學術權力機構以及院（系）理事（董事）會咨詢決策機構，推動二級院（系）自治與專家治學的落實，提升二級院（系）自治能力。三是擴大二級院（系）的辦學決策權、財務自主權、進人用人權、薪酬分配權、項目管理權、資產使用權、教師評價權等基層權力，調動二級院（系）的自治意愿與辦學活力。四是在黨政聯席會議制度的基礎上建立二級院（系）“黨政教共治”的新型治理結構，從源頭上實現“學術為本、教授治學”。五是給予職能處室更多的工作自主權，明確需要提交黨委會、校長辦公會研究的事項范圍，探索部門會議制度，充分發揮職能部門的積極性。

6.推進校內信息集成和數據治理，為內部治理提供堅實數據支撐。實施數據治理是高職院校提高決策水平的有效方法，是高質量發展目標達成的有效手段。一是明確數據治理牽頭部門，理順數據生產、加工、使用及質量監控的主體間關系。從實踐上看，教務學工、組織人事、資產財務、科技產業、校企合作等職能部門及教學單位是人才培養工作狀態數據的生產部門，也是數據的主要使用者，而信息部門作為數據收集、存貯、處理、轉輸的技術保障部門一般不具備行政權，質量管理控制部門作為學校辦學質量的管理監控行政部門，自然負有數據質量管理責任，因此明確質量管理控制部門作為學校數據治理牽頭部門最為適宜，這是實施數據治理的基礎。二是消除校內教務、人事、學工、資產等各業務子系統形成的信息孤島，立足智慧校園建設建立大數據中心，形成“數據池”，奠定大數據分析與應用基礎。三是以制度建設推動業務系統的數據更新與維護。出臺制度文件規范各業務系統數據錄入及審核工作，業務系統管理部門在日常及時更新數據的基礎上，每學期開展一次數據更新核查、補充完善，確保各類基礎數據的完整性、有效性與實時性。四是建設數據統計、分析、展示的校本教育教學信息化平臺，實現全校大數據共享與應用。校領導可以根據需要多維度查看學校各種實時狀態數據;各部門可以按權限查看、分析、應用業務數據;質控部門隨時關注數據，發現異常及時預警，為學校各層面的決策提供有據可依的客觀數據支撐。

7.建立文化引領的綠色協同治理機制，推進民主和諧校園建設。全面建成中國特色高水平高職學校，需要高職院校轉變治理理念，堅持人本意識，變管理為治理，變管人為管事，廣泛調動各方面的積極性和創造性，建立文化引領的綠色協同治理機制。一是大力開展治理文化建設，構建黨委領導下的校長負責制的行政權力運行文化，創新自治的學術權力文化和民主的監督權力文化，引領師生員工參與學校治理，形成內部治理合力和全員共治效應。二是營造崇尚自由、尊重學術、敬畏知識、勇于創新的學術治理文化氛圍，完善校本學術評價體系和評價標準，充分發揮學術委員會在專業（群）建設、學術發展、學術評價等方面的重要作用，為專家治教、教授治學、教師自治提供施行環境。三是以診斷與改進為手段，建立校內協同管理機制，強化部門溝通與協作，在學校、專業、課程、教師、學生不同層面建立起完整且相對獨立的自我質量保證機制，形成全要素、網絡化的內部質量保證體系，實現內部質量支撐外部需求，促進教育鏈與產業鏈有機融合。

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