土地承包經營權納入不動產統一登記關鍵問題務實探討

張振華 徐頔飛 朱燁 沈健

摘要：新一輪土地制度改革提出了“三權分置”，恰逢不動產登記五年過渡期截止，土地承包經營權的確權登記成果需平穩對接到不動產登記機構，其中業務整合時一些關鍵問題亟需解決。文章結合目前最新的政策法規，深入分析了承包地塊的權利關系，并提出了具體可行的業務流程銜接方式，同時，以貼合不動產登記實際需求為原則，對土地經營權登記的典型業務辦理問題給出了切實的解決建議。

關鍵詞：土地承包經營權;三權分置;不動產統一登記;業務整合

一、引言

（一）農村土地“三權分置”改革

2020年5月，《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）正式表決通過，該法典將土地承包經營權劃定為用益物權，并補充增加土地經營權相關條款，確立了土地經營權的權利類型。

2014年，我國新一輪農村土地制度改革開啟，中央一號文件提出“穩定承包權、放活經營權”，明確了三權分置的政策方向。2018年修訂頒布的《中華人民共和國農村土地承包法》（以下簡稱《新承包法》），以法律化手段構建了三權分置的基本框架。新頒布的一系列政策法規使得土地承包經營權逐漸衍生出新的內涵，并直接影響了其相關權利的登記業務辦理。

（二）土地承包經營權納入不動產統一登記

2015年，《不動產登記暫行條例》頒布，指出土地承包經營權應納入不動產登記。2019年9月，《中央編辦關于修訂整合不動產登記職責文件的通知》要求自然資源部指導監督農村承包土地的登記工作，農業農村部負責指導農村土地承包經營及有關合同管理、流轉規范等承包土地的管理工作，并組織各地農業農村部門向自然資源部門移交確權登記成果資料。

在這樣的背景下，各地將土地承包經營權分批穩步納入不動產統一登記的工作陸續開展，但目前尚缺足夠的實踐經驗作為落實該工作的強力支撐。因此，本文以改革目標為基石，以法理為梁柱，對一系列從業者和利益相關者普遍關心并直接影響工作開展的問題進行探討，并給出了務實性的業務辦理建議。

二、關鍵問題務實探討

（一）土地經營權和土地承包經營權關系

先來看這樣的問題：農戶首次分包獲得承包地塊時，不動產登記機構如何登簿發證？僅僅記載土地承包經營權，還是同步增加一條土地經營權的記錄？

這個問題實質反應的是兩種權利法理上的關系，根據我國物權體系和土地產權體系建立中所遵循的權能分離理論，在承包方自主經營承包地時，享有完整土地承包經營權權能，即承包權和經營權[2]。當承包方不自主經營土地，將承包地流轉他人時，承包地的承包權權能和經營權權能才會發生分離，也即承包方僅享有承包權權能，受讓方享有轉讓出去經營權權能的派生權利——土地經營權。

因此，農戶首次分包獲得承包地塊時，不動產登記機構應對該地塊進行土地承包經營權首次登記并將相應產權證書發給農戶。如農戶打算自主經營承包地塊，則不需要執行土地經營權相關的登記操作。

（二）業務流程銜接方式

對比分析2003版《農村土地承包經營權證管理辦法》（以下簡稱《權證管理辦法》）和《不動產登記暫行條例實施細則》（以下簡稱《細則》），可以發現兩者對登記類型的定義有所不同，尤其是原變更登記與轉移登記的關系需要厘清。

根據《細則》規定，當發生買賣、互換、贈與不動產、以不動產作價出資（入股）等情形時，當事人需要依法申請相應權利的轉移登記。顯然，農村承包地塊的轉包、入股等土地流轉行為能夠滿足申請轉移登記的條件。

《民法典》第三百三十九條提出，“土地承包經營權人可以自主決定依法采取出租、入股或者其他方式向他人流轉土地經營權”，根據最新法律解釋，滿五年的轉包、出租等土地流轉情形，符合申請土地經營權轉移登記的條件。

為明確新老登記流程的銜接，將《新承包法》中明確定義的和常見承包地塊的流轉方式進行了全面系統地梳理對照，整理為詳細的業務類型對照表，如表1所示。

（三）土地經營權登記發證相關問題

《民法典》第三百四十一條規定：“流轉期限為五年以上的土地經營權，自流轉合同生效時設立。當事人可以向登記機構申請土地經營權登記;未經登記，不得對抗善意第三人。”這一表述明確了土地經營權進行權利登記的條件，并為其對抗主義的效力追加了五年以上的時間限制。

《民法典》中一方面將土地經營權歸為用益物權，而非擔保物權;另一方面，又允許以抵押方式流轉土地經營權（《民法典》第三百四十二條）。為了實際操作的方便，我們認為符合登記情形的土地經營權不動產發證工作后續也會同步展開。

當承包地首次流轉經營權時（五年以上），會正式形成土地經營權，符合《細則》中對首次登記的定義，此時可執行土地經營權首次登記。如果使用轉包等方式流轉土地經營權的，可向登記部門申請土地經營權轉移登記。另外，承包地塊中，有且僅有土地經營權可以進行擔保。擔保包含抵押和質押，由于承包地塊的性質較難實現質押，因此在實際業務辦理時，可申請土地經營權抵押登記。實際操作過程中，按照登記流程精簡原則，可將土地經營權首次登記和轉移登記或抵押登記流程合并辦理。

（四）土地經營權入股的業務辦理

土地經營權入股主要是根據一定規則，將承包地塊的經營權量化為股權。具體的方式包括農民入股、集體組成股份公司或成立合作社等，服務于農業生產經營。

《農民專業合作社法》中提出，農民專業合作社是在農村家庭承包經營基礎上的互助性經濟組織，合作社成員可以用土地經營權入股。這就明確表達了土地經營權以第一種方式入股的可行性。在不動產轉移登記辦理時，需要提供作價出資（入股）協議等入股證明，土地經營權權利人主體是農民所在農民專業合作社。

第二種與第一種入股模式的差異僅在于土地經營權的權利人是企業法人。第三種情況比較復雜，但現實中比較常見，因為這種方式不僅有利于農民集體維護自身利益，也有利于土地資源的整合規模化生產。第三種方式存在兩次作價入股，按不動產登記規則需要辦理兩次土地經營權轉移登記，但這顯然是繁瑣且浪費行政資源的。因此，建議在農民集體意見一致的情況下，這種轉移登記可采用批量辦理流程，多個承包地塊的轉移登記一次辦理，登簿記載多個權利狀況，并向轉移后的權利人發放一本證書。

目前，不少農民對土地經營權入股的風險存在擔憂，所以具體執行過程中存在一些障礙，將其納入不動產登記可將過程以法定形式記載，有利于保障農民權益并推動改革進程。

三、結語

本文基于“三權分置”的土地制度改革背景，結合不動產統一登記的實際需求，通過分析《民法典》《新承包法》《不動產登記暫行條例》等多部法律文件中的相關條款，對多個關注度較高并影響實際工作的問題進行了分析探討，并為從業者給出了相關操作建議。

隨著后續工作的推進，特別是農村產權問題復雜的情況下，必然會出現諸多新的法律和業務問題。本文建議各地可按照試點先行的原則，選取基礎較好的鄉鎮作為試點，充分考慮三權分置改革的目標，推進土地承包經營權登記工作的順利開展。在試點經驗的基礎上，可進一步制定和完善配套政策法規，不斷創新具體實現方式，逐步擴大試點范圍，完善農村承包地塊登記業務，助力新一輪土地改革。

參考文獻：

[1]祝之舟.農村土地承包經營權的功能轉向、體系定位與法律保障——以新《農村土地承包法》為論證基礎[J].農業經濟問題，2020（03）：40-48.

[2]劉禹宏，楊凱越.中國農地制度之紛爭：“三權分置”的權利關系、法理沖突及其解決途徑[J].安徽師范大學學報（人文社會科學版），2020，48（02）：140-148.

[3]土流網.農村土地經營權入股是什么意思[R].[2017-05-04].https：//www.tuliu.com/read-55337.html.

（作者單位：南京國圖信息產業有限公司）