公路融資模式引發交通體制改革探討

尚玉龍

摘 要：改革開放以來，特別是1998年國家啟動基礎設施拉動戰略以來，我國的公路建設事業發展迅速。“十一五” 期間我國公路建設任務仍然艱巨，預計每年投入在3 500億元左右。面對如此巨大的投資，如何籌措資金，加強管理，理順投融資體制，提高資金利用的效益和效率，已經成為當前探索改革發展方向。

關鍵詞：新疆公路;融資模式;探索;改革方向

中圖分類號：F283;F542.8 文獻標識碼：A

0 引言

新疆公路建設一直繞不開建設資金這個制約因素，筆者認為新疆公路建設從1994年到目前為止經歷了三次大的建設資金變化，每次公路建設資金籌集模式的變化都會引起交通行業體制的改革。

1 公路融資模式引發交通體制改革進程

1.1 1994—1998年

自1994年新疆引進世界銀行（包含亞洲開發銀行項目）貸款修建第一條高等級公路-吐烏大公路項目后，掀開了利用外資貸款項目建設高速公路的序幕。1994—1998年利用世界銀行資金，新疆開工建設了吐魯番—烏魯木齊—大黃山第一條高等級公路，引進了土木工程建設的FIDIC條款，中外監理公司共同參與公路交通建設，先后利用世行資金建設了烏魯木齊-奎屯高速公路、奎屯-賽里木湖公路建設項目等高速公路。

利用世行資金解決了國家公路建設資金不足的問題，新疆的高速公路從無到有，公路交通行業得到了長足的發展，隨之在國家層面積極推行工程建設項目法人制、工程監理制、政府監督制度、合同管理制度四項制度，規范了公路建設市場，帶動了當地經濟蓬勃的發展，交通系統體制也由公路局建設為主體，變為高等級公路管理局以高速公路建設為主的另一家建設主體，同時兩家單位基本是建、管、養、運一體;這樣的體制基本規避建設與養護、運營的有關質量缺陷修復為主的矛盾糾纏。這一時期國省干線的主要建設任務都由自治區級交通行業部門負責，各地州負責市政道路和縣鄉公路建設[1]。

1.2 2011年

2011年開始采用中央車購費補助+交通行政主管部門國內銀行貸款模式為主開展公路建設。2011年后恰逢國家13.5計劃第一年，新疆公路交通建設資金來源主要是中央車購稅等補助+交通行政主管部門在國內商業銀行貸款模式解決，這個期間新疆交通建設開始爆炸式發展，開始了多條高速公路建設，例如G30烏魯木齊繞城高速（東線）公路項目、G3012阿克蘇到喀什高速公路、G30賽里木湖至果子溝公路項目等，公路建設由于爆炸式發展，面對專業技術人員的匱乏，多省交通行業部門對新疆開始了項目代建模式，極大幫助解決了新疆交通建設相對人才較少、經驗不足等問題，極大改善了新疆各地的交通出行環境，為新疆的經濟發展奠定了四通八達交通設施基礎。2011年后全新疆基本形成了公路交通建、養分離的格局，此時公路養護、管理等行業也得到了較快發展，從通行公路的路況里程、等級條件、養護設備、養護管理設施都得到了很大的提高。

這一時期國省干線的主要建設任務基本還是由自治區級交通行業部門負責，各地州負責市政道路和縣鄉公路建設的模式。

1.3 2018—2021年

2018年至今為防止金融風險新疆公路建設開始非官方多種融資渠道開始公路建設模式。2018年后為防止金融風險，根據國家政策調整，新疆公路建設的融資渠道開展以中央車購稅補助+多種融資模式，除BOT模式外，主要采用各地政府組建交投公司貸款融資、EPC、PPP等模式。例如G30烏魯木齊—奎屯四改八公路項目、G7大黃山到烏魯木齊四改八公路項目、G30小草湖到烏魯木齊高速公路項目等都是有中央車購稅補助+交投公司貸款籌資取得;2021年6月30日即將通車的G7新疆段梧桐大泉至木壘段采用PPP模式，由政府與中鐵建組建SPV公司建設這條道路等。

這一時期，一改自治區交通行業部門牽頭公路建設的模式，改為新疆各地州政府采用多種模式建設行政范圍內的國省干線模式，充分煥發了全社會參與交通建設的模式，交通建設在目前也得到了空前發展的局面，融資建設模式多樣化，隨之養護管理也是多樣化。PPP模式的項目采用建設期+30年養護收費營運模式，由交投公司貸款融資項目采用建、管、養、運一體化等，基本解決了建設、管養運分離造成交工質量缺陷相互扯皮現象[2]。

2 公路融資存在的問題

為了能夠有效應對1998年的亞洲金融風暴，國家徹底實行財政策略。以擴大內需為核心，將十一五期間逐漸淡出，逐漸建設長期建設的國債投資發現規模。在1998—2002年國債投資過程當中，公路建設約投入資金880億元人民幣。根據有關人員預測，未來公路建設國債資金在國債中資金比例會逐漸下降，一直到9%左右。隨著國債發行總量不斷建設，對未來公路建設造成嚴重的影響，投入到公路建設的政府資源會大部分減少。由于國債發行量建設不僅會引起其他資源來源，還會影響到公路交通固定預算資產投資，尤其會引導國內銀行對公路交通的貸款金額。在2003年我國人大代表大會有明確指出，經過這些年的充分發展，燃油稅方案已經完善，將會選擇最恰當的時機運行。到那時燃油稅會徹底替代公路運輸管理費、公路客貨運輸附加費、公立養路費等交通費用。在徹底普及燃油稅制度以后，整個交通運輸稅收系統會以燃油稅為主體，牌照稅和車輛購置稅作為載體。由于取消原有的公路養護費用和公路建設費用，政府可以將這些費用自己通過財政撥款來實施。政府則將信息化技術融入到支付當中，采用國際通用的轉移支付方式，不僅能夠讓地區獲得較大的利益，還能在兩個地區之間進行有利協調。這種模式可能會存在撥付款不及時、養護經費保障度低等問題，并且雖然經過費改稅以后，大幅度減少征收環節、提高效率、降低費用，但其撥款環節反而大大增加。在新制度建立以后，稅務部門將征收稅費統一存入國家財政，將資金層層撥給各級的財政部門。再由財政部門分發給各地區交通部門，尤其是將養路費改為燃油稅后，將資金轉為財政性資金無法進行擔保撥款，導致公路在籌資階段會喪失對養路費作為擔保向銀行申請貸款的資格，在某方面來說極大限制了公路建設貸款融資的途徑，對交通管理和運營造成嚴重的影響。并且由于在新稅費制度背景下，財權和事權是處于分離狀態，原歸地方所得的公路客貨運輸附加費、運輸管理費、養路費等都成為燃油稅，交由中央政府管理，這給地方工作積極性造成嚴重影響。

3 投融資體系改革中所要解決的關鍵性問題

3.1 合理劃分國有各投資主體職責

從我國目前公路建設情況來看，由于我國國有投資數量較大，而政府工作核心主要是在地方和國家的社會服務和行政管理量方面，如果只靠政府管理很難提高國有投資效益很難提高。因此政府必須要協調好投資各方面的職責，確保其具有科學性和實用性。由于投資主體主要由國有企業、地方政府、中央政府三種組成。投資項目按照追求利益方向不同，可以分為經營性、基礎性、公益性三個方面，對于一些三個方面以外的投資項目，比如：非經營性投資項目，如鄉鎮公路，主要是由政府決策部門外包給建筑單位建設，但建設完成后在由政府部門組織人員進行養護和管理。對經營性投資項目，比如：高速公路，則是完全由政府部門作為主導，政府部門人員設計出科學的計劃書，采用自行運營、投資建設，但其作為國有資產的掌握者，政府對利潤有非常苛刻的要求，并且要合理規劃地方政府和中央政府的投資權利，地方政府主要負責本區域內的公路建設項目，而中央政府則負責多個地區、多個流域內對社會經濟發展有密切聯系的公路建設，要具有較強的全局觀[3]。

3.2 健全政府投資項目決策機制

在參與政府投資公路建設過程當中，要以公正、民主等原則作為項目決策制度，提高對項目的掌控力，會給區域造成重要影響。要提前對關鍵項目進行規劃，采用論證方式，提高項目前提工作力度，構建政府投資公路項目儲備庫。政府投資項目技術要根據項目實際進度情況和資金數量等進行評價，構建健全的集體決策和審批制度，建立集資金分配、項目審批為一體的制度，降低個人對項目審批和決策的影響[4]。在應對政府重要公路建設投資過程當中，要采用聽證制度，針對投資項目不同時期的重點和內容，對投資項目的管理階段化和決策階段進行監督檢查和定期聽證。對政府公路建設項目外包機構相關資質進行評估和驗證。將競爭機制融入到咨詢評估當中，制定合理的競爭規范。建立業績考核制度和咨詢結構誠信評價制度，嚴格約束咨詢結構評估規范[5]。徹底實施公路建設項目專家評價制度，讓其接受社會人民的監督。尤其是一些十分重要的公路建設和項目當中，要首先征求同級人民代表大會審批，再在有關媒體展示，尋求到人民群眾和社會各界人士的意見，再給予實施，充分保證公路建設項目的質量。

4 結語

新疆交通由于公路建設資金籌集模式的改變是引發交通行業體制改革主要原因。如何把握交通行業格局發展順應時代發展脈搏，需要認真研究中國社會發展方向，正確借鑒國內外交通行業發展經驗，保障交通行業的健康發展助力于新疆社會經濟發展的大局。考慮到新疆經濟發展總體水平較內地省份還是有一定差距，首先自治區級的交通建設、養護部門依然是新疆交通穩健發展的壓艙石，也是一旦出現建設、養護、營運效果偏差的應急力量，亦是行業檢查指導的專業力量;新疆除收費公路外還有相當數量的非收費的國省干線和邊境道路需要建設、養護管理，如何把專業建設養護行業做的更專更精，將是下一步思考和落實的事項，也是更好適應行業發展改革的最好舉措。

參考文獻：

[1]沈南.淺析在PPP模式下的公路工程造價控制和管理[J].百科論壇電子雜志，2020（5）：1463-1464.

[2]張慧.高速公路產業基金創新融資模式研究[J].知識經濟，2019（1）：89-90.

[3]曲晨.青海省公路建設投融資困境與出路[J].青海金融，2019（7）：44-47.

[4]陳星.西部地區普通國省干線公路建設融資對策研究[J].交通財會，2021（2）：9-13.

[5]張藝馨，李麗.高速公路建設PPP融資模式的研究綜述[J].中國市場，2021（5）：48-49.