農村基層治理的現實困境與實踐路向

任寶龍

摘要：“楓橋經驗”自誕生以來，始終是我國社會治理工作中的一面旗幟，是中國特色基層社會治理的經典樣板。當前農村基層治理面臨一些現實困境，若沒有得到妥善解決，就會對促進農業發展、農村繁榮、農民富裕產生消極影響。新時代“楓橋經驗”具有堅持黨的全面領導、相信群眾依靠群眾、發揮“三治”深度融合和善于依靠源頭治理等四維優勢，為化解農村基層治理困境，優化治理方式，全力打造社會化、智能化、法治化及專業化的農村基層治理新格局指明了實踐路向。

關鍵詞：楓橋經驗；農村基層治理；現實困境；實踐路向

中圖分類號：D422.6文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2021）09-0096-07

20世紀60年代初，浙江省諸暨市楓橋鎮的干部群眾在社會主義教育運動中緊跟黨的方針政策，堅持群眾觀點和群眾路線，就地解決各類矛盾，積極探索基層治理的有效方式，盡力將潛在矛盾消滅在萌芽狀態，化解在基層，在實際工作中總結出了“發動和依靠群眾，堅持矛盾不上交，就地解決，實現捕人少，治安好”的“楓橋經驗”。1963年，毛澤東同志作出“諸暨的好例子”批示后，“楓橋經驗”在全國范圍內引起了紛紛仿效。隨著我國物質文明和精神文明不斷豐富發展，“楓橋經驗”產生近60年來仍在基層社會治理中煥發著活力，理論內涵逐步深化，實踐適用范圍不斷拓展，其永葆生命力的秘密就在于適應了社會發展各階段的現實需求，始終依靠廣大人民群眾，在教育與自我教育中喚醒群眾當家作主的強大力量。習近平總書記強調：“各級黨委和政府要充分認識‘楓橋經驗的重大意義，發揚優良作風，適應時代要求，創新群眾工作方法，善于運用法治思維和法治方式解決涉及群眾切身利益的矛盾和問題，把‘楓橋經驗堅持好、發展好，把黨的群眾路線堅持好、貫徹好。”[1]如今，新時代“楓橋經驗”的主要內容被總結為“黨建統領、人民主體、三治融合、四防并舉、共建共享”[2]，所體現的四維優勢為化解農村基層治理困境、實現新時代農村基層治理現代化發展目標提供了可描摹的樣本。

一、新時代“楓橋經驗”的四維優勢

（一）核心：堅持黨的全面領導

中國共產黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是中國特色社會主義制度的最大優勢。

1.旗幟鮮明講政治，突出黨對一切工作的領導

我國取得的令世界矚目的歷史性成就是黨帶領人民取得的，沒有黨的正確領導和指引，就沒有如此翻天覆地的變化。“楓橋經驗”能在眾多地方治理模式中脫穎而出并成為治理典范，原因在于楓橋鎮積極貫徹落實黨中央的精神，確保黨始終總攬全局、協調各方，充分發揮黨的領導核心作用，同時基層黨組織因地制宜部署各項事務工作，靈活運用黨的方針政策來治理基層事務，體現地方自主性。

2.不斷創新基層黨建形式，充分發揮基層黨組織的凝聚力和向心力

縱觀“楓橋經驗”的不同階段，其長盛不衰的關鍵是以服務群眾為出發點，以基層黨組織為基本軸心，各基層黨支部依據實際情形和其他組織開展合建，推動基層黨建工作既有廣度又有深度，逐步推動基層黨建形式新、力量強。例如內蒙古翁牛特旗黨支部聯合公檢法司等職能部門和鄉村社會各方工作力量，創建了“一張組織覆蓋網，共解難題煩心事”的基層治理新模式。

（二）根本：相信群眾依靠群眾

人民群眾支不支持、擁不擁護直接關系著黨和國家事業的興衰成敗。新時代“楓橋經驗”把百姓的集體智慧和力量融入社會治理中，始終堅持馬克思主義群眾觀，切實執行黨的群眾路線，把人民的冷暖放在突出位置。認同且維護百姓的主體地位，支持群眾的積極性和首創精神，相信群眾能夠自己教育自己、自己管理自己，重視并不斷提升農村基層治理中民眾的參與感、增強百姓的獲得感和主人翁意識。“滿足人民在經濟、政治、文化、社會、生態等方面日益增長的需要，更好推動人的全面發展、社會全面進步。”[3]新時代“楓橋經驗”促使黨員和群眾聯系更加緊密、打成一片，方便黨的政策及時傳達到群眾身邊、為人民所知曉。設法使群眾的關切能得到黨員干部的及時回應，能隨時查詢處理進度。在民主決策時，借助民主懇談會、群眾代表會、信訪接待會等形式廣泛聽取群眾的建議，使各項事務的運行過程面向群眾開放，接受群眾監督。

（三）關鍵：發揮“三治”深度融合

社會主義新農村建設的良性發展，需要以發展的眼光來看待變化，需要積極探索促進農村基層治理的新方法。自治、法治、德治深度融合是新時代“楓橋經驗”創新發展的重大成果，為村民自治和居民自治提供了優秀的政治傳統、文化資源和活力涵養。新時代“楓橋經驗”將“三治”深度融合作為農村基層治理的基本推動器，以自治為源激發群眾的自覺行動，注重法治的重要規范性作用，結合兼具傳統與現代特色的德治因素，發展政治動員、文化建設、輿論宣傳等多樣性治理方式，不僅形成了豐富多樣的社會治理新途徑，同時反哺了“三治”的健康發展。

（四）要義：善于依靠源頭治理

要維護社會和諧穩定，不能只依賴硬性管控手段。“要推進社會治理現代化，堅持和發展‘楓橋經驗，健全平安建設社會協同機制，從源頭上提升維護社會穩定能力和水平。”[4]222隨著信息化技術的高速發展，新時代“楓橋經驗”所提倡的從源頭防范變得愈發重要和可能，“小事不出村、大事不出鎮、矛盾不上交”的治理經驗更容易實現。一方面，借“互聯網+”模式的發展東風，摸索出農村基層治理與大數據融合的信息化治理途徑，由專業技術人員預判可能會產生的矛盾風險并及時采取可行性對策化解，防微杜漸；另一方面，基層黨支部創新治理模式，通過社區交心會、業主交流會等人民群眾可接受的新形式，把單主體治理過程變為多方共商共治過程，維護并解決百姓的合理利益要求，助力化解人民所遇到且難以自我規避的風險與困難，在面對面的交流中減少隔閡，在心貼心的交往中增進情誼，這是保證農村基層穩定和發展的重要手段。

二、當前農村基層治理存在的現實困境

（一）農村基層黨組織的建設和監督亟須強化

中國共產黨是中國特色社會主義事業的領導核心，農村基層黨組織是黨的肌體和細胞，是我們黨治國理政的神經末梢。現階段基層黨組織也存在著一些需要完善的地方。

一是農村基層黨組織的自身建設仍有不足。中國共產黨黨員眾多，優秀的人才也不計其數，但是由于部分地區早先把關不嚴、考察不周，導致某些黨性不強、素質不高的人進了黨員隊伍。還有部分黨員認為自身“處江湖之遠”，只顧安逸的物質享受而松懈了理想信念，忘記了初心和使命，影響了黨員隊伍的整體風貌和良好形象。

二是黨內的監督體制仍需完善。有的農村基層黨組織被霸痞掌握，借宗派勢力橫行鄉里，非法牟取利益，村民在惡勢力的壓迫下苦不堪言，也缺乏自下而上的舉報反饋通道。另外，由于過去監督不到位或錯位，部分黨員干部“四個意識”不牢固，自律性不高，產生了違規收受禮金、挪用征地補償款、侵吞村集體租金等“微腐敗”現象，導致人員渙散、紀律性不強等消極局面。

（二）農村基層政府的行政能力和效率有待提高

新中國成立以來特別是改革開放的四十年多來，在全國各族人民的共同努力下，我們取得了顯著成就，特別是“在迎來中國共產黨成立一百周年的重要時刻，我國脫貧攻堅戰取得了全面勝利”[5]。但農村基層政府的行政能力和效率仍有待提高。一方面是封建社會遺留的官本位思想和官僚主義的余毒猶存。官僚主義與為民服務的初心、使命、宗旨相背離，破壞了來之不易的好風氣、好規矩和好價值。不妥當的行政行為、低下的行政效率會逐漸蠶食群眾對政府的信任與信心。另一方面是農村基層政府權責界限不清。我國的職位層級架構強調權責的分級，基層本身工作壓力大、工作環境艱苦，若再被“文山會海”占據大量工作時間，必然影響工作落地，使行政資源消耗在無用之處。因此，要梳理明晰不同行政主體間的權責清單，真正協調好各級行政力量，為基層減負，給基層人員留出更多時間和精力為百姓服務。

（三）移動互聯網沖擊農村基層良性治理

隨著移動互聯網力量下沉，網絡服務和衍生產品不僅對于個人的思想觀念更新起了極大作用，同時也深刻影響著黨執政效能的發揮和政府行政效率的提升。我國網民基數大、覆蓋面廣，網絡這把雙刃劍中暗藏的不良思想及有害行為給我國社會治理帶來了不小的難題。在整體文化水平相對低下和精神產品供給相對缺失的農村，如何因勢利導，積極利用移動互聯網為民謀福利，提升基層治理能力和居民的幸福感成為亟待解決的難題。若鄉鎮政府對移動互聯網重視不夠、利用不當，農村基層這塊高地就會被“有心人”占據和利用，會對基層治理產生不可估量的負面影響。

（四）法治精神淡薄削弱農村基層治理效能

新生代農村基層治理必須樹立法治理念、發揚法治精神，摒棄過去不采取法治方式、過分依賴“短、平、快”行政手段的舊習慣，杜絕治理主體不作為、亂作為，抑制權力尋租、貪污腐敗現象。要盡力挖掘并弘揚“楓橋經驗”的內在靈魂，重視法治精神在基層治理中的重大作用。

三、化解農村基層治理困境的實踐路向

（一）多元聯動，增強農村基層治理社會化

1.始終堅持黨領導一切的根本原則

在基于新時代“楓橋經驗”四維優勢化解農村基層治理現實困境的進程中，要始終堅持黨領導一切的根本原則，全面統籌醞釀、決策、執行、反饋等環節，將人民的關切、社會的意愿和國家的前景體現在各領域各方面，深入破解農村基層治理的重大課題，越是遇到難啃的硬骨頭越要堅定信心。要在脫貧攻堅戰取得全面勝利之際趁勢而上推進鄉村振興，村“兩委”干部是這一重心協調轉變的關鍵。基層黨組織要對“兩委”的工作和服務進行引導和監督，解決換屆中普遍出現的問題，提升換屆選舉的質量和居民的滿意度，選拔配備一大批優秀、年輕的干部來推進社會主義新農村建設，為群眾生產生活帶來別樣的生機和青春激情，創造更多的實惠。

2.吸納優秀社會組織協同參與共治

在市場經濟蓬勃發展的今天，社會組織在社會安定、慈善公益、文體事業、醫療衛生等多個領域都有著不可替代的作用，特別是在援助疫情防控、助力抗洪救災的考驗中展現出有力度有態度有溫度的風貌。因此，在新時代“楓橋經驗”的具體運用中要吸納優秀社會組織，利用其貼近社會和群眾需要的優勢協同參與共治。要大力發展公益類社會組織，引導組織在某些市場和政府受限的領域提供服務，營造互幫互助的良好社會氛圍，并出臺針對社會組織的規范辦法和監管意見，高度關心社會組織的良性可持續發展，引導其在協同參與共治的道路上越走越遠。

3.團結新鄉賢群體提升治理效能

2018年中央一號文件指出，“積極發揮新鄉賢作用”[6]。全國人大代表趙皖平在2021年兩會期間提交的《關于發揮新鄉賢在鄉村振興中作用的建議》中也認為，發揮新鄉賢在鄉村振興中的獨特作用，既是歷史傳承，也是時代發展的需求[7]。如今，鄉賢已不只是年老有德、儒雅鄉紳的傳統形象，其范圍更廣、標準更具彈性化，凡是積極為脫貧攻堅和鄉村振興而努力奮斗的本鄉本土優秀人才都可稱為鄉賢。新鄉賢群體參與農村基層治理，既符合傳統的禮樂兼顧思想，又符合現代社會“三治”融合的治理思想；既發揚了鄉賢文化的優勢，又在現實語境的變化中發展創新，與新時代新理念相契合。要發揮新鄉賢群體的作用，搭建新鄉賢可融入、愿融入的平臺十分重要，要給予必要的政策支撐、物質保障和精神激勵，為“兩委”工作提供有益補充。

（二）法律賦能，筑牢農村基層治理法治化

1.發展規范有效的權益維護機制

我國仍處在社會轉型期，“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的錯誤觀念在人民內部矛盾較為嚴重的時候容易轉化為群體性沖突。造成這種現象的原因有很多，其中突出癥結是權益維護機制不完善，群眾的民意表達和利益訴求得不到重視，發聲渠道不暢通，致使部分群眾“信訪不信法”甚至“棄法轉訪”，希望通過“鬧大”來使個人的關切得到重視和滿足。要解決此類問題，首先要維護法律在民眾認知中至高的地位，鼓勵引導人民群眾在生活中學習法律，遵守法律，運用法律來解決問題，表達自己的合理訴求；其次，消除群眾“不鬧不解決”的顧慮，發展規范有效的權益維護機制，保護群眾合法利益，補償受損利益，既要強化源頭治理，全力依法調理化解農村基層社會矛盾，又要提供適當方法、有效渠道確保有錯必糾。

2.提供高質多樣的法律服務樣式

提供高質多樣的法律服務樣式是筑牢民生建設保障、推動農村基層治理法治化的重要方面。

一是建立緊缺法律人才引進政策，創造良好的社會氛圍和物資保障條件，積極吸引法學專業人才走向基層，提升基層法律人才隊伍的整體水平。

二是加強基層普法宣傳教育力度，通過法律講堂、知識競賽、專題講座等形式，采用寓教于樂的方式增進群眾對法律知識的理解吸收，加深群眾對法律的信任程度。

三是利用大數據和網絡新媒體技術創新基層法律服務形式。例如搭建專門的法律服務網站，設置法律知識欄目、援助服務模塊和法律咨詢窗口等，實現法律一站式電子服務。創建政務媒體矩陣實現信息的共享互通，推動法律服務資源發揮更大價值。

四是把握村規民約的發展新機遇，盡力發揚村規民約在團結引導民眾、法律法規援助、法治化水平提升中的特殊作用，把無形的道德習慣轉化為有形的道德規范。

（三）科技加持，提升農村基層治理智能化

1.培養農村基層治理的智能化意識

農村基層治理智能化是大數據、云計算等技術在鄉土社會的創新性運用，是因應時代要求、處理社會難題的有力武器。但重視農村基層治理智能化并不意味著唯工具論或簡單追求數字化指標，而是要時刻謹記以民為本、技術次之，不可本末倒置。此外，要緊繃問題意識這根弦。既要認識到智能化是提升農村基層治理的新機遇，也要具備居安思危的意識，依托智能化消滅可能出現的風險苗頭，參考智能化方案應對治理難題，如追蹤有可能形成大規模網絡輿情的信息流，推進在線引導和線下分流齊頭并重，做好治理工作。

2.打造智慧農村數字化治理樣式

打造智慧農村數字化治理樣式是提升治理能力、推動社會治理智能化不可或缺的方略。

一是利用政府及社會多主體資源，按照智慧社區標準建設一批示范性智慧農村典型，加大對基礎設施數字化建設的投入。

二是結合當地實際，建設智慧農村數字化網絡數據資源庫，聯通不同地域及各個行業的數據庫，努力實現優勢治理資源信息共享，強化基層治理的整體性。

三是結合智慧農村數字化網絡數據資源庫打造實用的互聯網政務系統，延伸公共服務的范圍和領域，進一步提升便民利民的效率。

四是提升數字化安全系統覆蓋面積，通過治安視頻監控、治安防護隊伍形成科技和人相結合的治安防護體系，壯大農村基層治理安保力量，實現網格化全覆蓋。

（四）三管齊下，推進農村基層治理專業化

1.培育農村基層治理專業化理念

理念先于行動。培育專業化理念是農村基層治理專業化的先行軍。

一是堅持以人民為中心的工作理念，這是基層治理理念專業化的根本。中國共產黨歷來堅持以人民為中心，要充分了解人民的所思所想所盼，緊密地將人民現實需要和根本利益與黨的方針政策相結合，在了解群眾、親近群眾的過程中贏得群眾。

二是樹立治理過程和平穩定的理念。要維護農村基層的平安穩定，完善維穩體制、機構和人員配備；還要根據變化更新思想觀念，轉變維穩思路，由被動應付向主動預防轉化，探索符合時代要求和實踐需求的新理念新機制。

2.構建農村協商民主專業化渠道

農村協商民主專業化渠道是村民自治效果得以充分彰顯的重要保障。

一是在針對農村實際制定發展規劃時，取上級黨委、村級“兩委”、新鄉賢群體、專家學者團隊、智庫機構以及村民群眾的最大公約數，匯集群眾創新智慧，認真吸納不同的專業性知識和建議，增進相互溝通，促進相互理解，為民主決策提供科學參考。

二是嘗試設立鎮村兩級民主協商委員制度，探索農村協商民主組織化制度化發展。匯聚政協隊伍中的精英人才立足于農村，發揮政協作為黨的好參謀好助手的重要作用，擴大農村協商民主的影響力和帶動面積。

三是在盤活農村協商民主形式多樣性上下功夫，轉向村民共治。繼續發揮民主懇談會和聽證會的重要作用，利用好微博微信等現代信息技術平臺，吸引群眾主動參與，形成線上即時互動。對群眾關心的事盡快落實，不滿的事及早改正，逐步改變以往“電子政務沒人看，看見沒人管，僅僅是個擺設”的刻板偏見。

3.建設農村基層治理專業化隊伍

推進農村基層治理專業化還需要配備一支專業化的治理隊伍。當前我國農村基層治理隊伍老中青比例失衡、青年骨干力量不足。要使優秀專業人才既想來又留得下，為鞏固脫貧攻堅成果、助力鄉村振興提供“第一資源”，需要做好以下幾點：

一是建立德才兼備的人才引進標準，公開、透明地選拔一批立場堅定、素質過硬、吃苦耐勞的人才，充分發揮每個人的優勢專長，人盡其才。

二是優化公共基礎設施條件。建立專業圖書館、人才工作室、健身房、活動室等學習活動場所。加大住房、收入支持傾斜力度，保證引進的人才能全身心投入農村基層治理工作中。

三是通過培訓加快人才適應環境、找到歸屬感的速度。科學設置培訓內容，優選培訓方法，兼顧理論教學和實踐鍛煉，確立適用于社會主義新農村建設專業化隊伍長效發展的培訓機制。

參考文獻：

[1]把“楓橋經驗”堅持好、發展好把黨的群眾路線堅持好、貫徹好[N].人民日報，2013-10-12.

[2]徐良平.堅持和發展新時代“楓橋經驗”打造基層社會治理的樣本[N].學習時報，2020-03-09.

[3]習近平.決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利[N].人民日報，2017-10-28.

[4]習近平談治國理政：第3卷[M].北京：外文出版社，2020.

[5]習近平.在全國脫貧攻堅總結表彰大會上的講話[N].人民日報，2021-02-26.

[6]中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見[EB/OL].http：//www.xinhuanet.com/politics/ 2018-02/04/c_1122366449.htm.

[7]發揮新鄉賢在鄉村振興中的作用[N].光明日報，2021-03-03.

責任編輯：夏曉暢