我國民族地區教師隊伍建設政策演進：回眸與展望

陳婷 謝升梅

[摘要]新中國成立以來，我國民族地區教師隊伍建設政策經歷了開始起步、規模擴充、恢復探索、鞏固提升、深化改革、可持續發展六個階段，在教師隊伍質量要求、培養培訓、激勵措施以及內地支援四個方面分別呈現出由“單維度需求”到“多向度導向”、由“粗放式”到“集約式”、由“生存保障為主”到“生存保障與發展驅動并舉”、由“全面推進”到“重點突破”的演變特征，極大地推動了民族地區教師隊伍建設與發展。展望未來，民族地區教師隊伍建設政策應打破同質化思維，明晰民族地區教師質量政策的基礎與內涵;完善經費投入機制，保證民族地區教師培養培訓政策精準落地;以教師為本，補齊民族地區教師激勵政策盲點;精準定位，強化內地支援政策執行效能。

[關鍵詞]民族地區;教師隊伍建設;政策演進

中圖分類號：G75? 文獻標識碼：A

文章編號：1674-9391（2021）07-0039-09

習近平總書記在十九大報告中指出“辦人民滿意的教育”，民族教育作為中國教育事業的短板，在新時代受到極大關注。而教師隊伍建設作為民族教育的直接推動者和核心內容，則直接制約民族教育振興目標的整體推進。截至2018年年底，基礎教育階段全國共有少數民族專任教師131.89萬人，少數民族教職工156.81萬人，比新中國初期的6.4萬人增長了45倍之多[1]。面對民族地區教師隊伍建設發展所帶來的顯著成效，總結經驗成績成為學界研究的熱點。教師發展，除了機會、條件、自身努力、外部支持等影響因素外，最重要的是合理的政策保障[2]。但縱覽相關研究發現，從政策變遷角度對民族地區教師隊伍建設縱向發展進行梳理和反思的研究較少。

教育政策分析是教育理論與教育實踐之間不可缺少的中介[3]，而教育政策內容分析是教育政策分析的起點，也是教育政策有效落實的基礎[4]。我國民族地區教師隊伍建設政策在國家總體政策框架下不斷調整，主要在教師質量要求、師范生的培養以及在職教師培訓、教師激勵與內地支援四方面呈現出具有民族特色的建設路徑。本文以教育政策內容分析為視角，以教師質量要求、師范生的培養以及在職教師培訓、教師激勵與內地支援為政策演進的基本線索，探尋我國民族地區教師隊伍建設政策的演進邏輯并展望其未來走向，以期為我國民族地區教師隊伍建設政策的調整與完善提供新的詮釋視角。

一、我國民族地區教師隊伍建設政策的演變歷程

建國初期，民族地區教師隊伍建設依賴于之前長期積累的先進經驗，再加上讓位于民族教育主流方向，使其相關政策在建國初期這一階段出現真空，直到1951年第一次全國民族教育工作會議召開，民族地區教師隊伍建設才開始進入國家重要工作議程，此后國家相繼召開了五次全國民族教育工作會議。作為民族教育最高級別的國家會議，全國民族教育工作會議內容是一種極具權威的話語型政策，每次會議主題均成為一段時期內指導我國民族地區教師隊伍建設政策制定的風向標，因此以歷屆全國民族工作會議的召開時間為關鍵節點，可以總結我國民族地區教師隊伍建設政策演變的階段特征與發展規律。由于政策主題是隨著政策環境的變化而變化的[5]，部分階段劃分亦結合國家政策變化做了適當調整。總的來說，民族地區教師隊伍建設政策經歷了以下六個階段。

（一）開始起步階段（1949年至1955年）：著力解決民族地區教師數量匱乏問題

建國初期，民族教育百廢待興，民族地區教師隊伍建設亟待政策規范。1951年，第一次全國民族教育工作會議在北京召開，會上明確將“少數民族的師資特別缺乏”列為民族教育工作必須迫切解決的問題[6]。因此，解決師資匱乏問題成為此階段民族地區教師隊伍建設政策主題。

1.大力扶持民族師范教育

1951年出臺的《培養少數民族師資試行方案》對民族師范教育從辦學條件、課程設置、經費和物資待遇等方面作了具體規定，這是新中國成立以來我國首次對少數民族師范教育的專項規劃和部署，這一綱領性文件成為這段時期內民族師范教育開展的主要依據。民族師范教育開始成為民族教師培養、補充的重要支撐。

2.提高民族地區教師待遇

1951年政務院批準的《關于第一次全國民族教育會議的報告》中提出，“另撥專款幫助解決教師待遇等方面的特殊困難”，但未給出具體的補助標準。1953年教育部出臺《關于少數民族教育補助費使用范圍指示》，主張“在原工資外另加津貼或超過一般待遇標準的超過部分”，民族地區教師待遇政策逐步具體明確。這種利益驅動下的單一的民族地區教師資源補給方式囿于經費數額以及缺乏監督管理，容易在理解和執行上造成困難，對提升教師數量顯得后勁不足。

這一階段，民族地區教師隊伍建設在摸索中緩慢發展，政策設計以“教師數量補給”為主要目標，其踐行方式呈現出以民族師范院校培養為主的單一的路徑特征。

（二）規模擴充階段（1956年至1977年）：大規模擴充民族地區教師數量

1956年，第二次全國民族教育工作會議召開，會議討論制定的《1956-1967年全國民族教育事業規劃綱要》明確提出“在12年內，民族中小學需要增加教師25萬多人”。擴充民族地區教師數量仍然是這一時期民族地區教師隊伍建設的重點。

1.初步構建了正規與非正規相結合的民族地區教師培養體系

1956年，教育部頒布了《關于民族教育工作的報告》，以招收少數民族學生為主的民族師范學校開始成為少數民族師資培養的主要機構。在少數民族教師特別匱乏的一些地區，除正規的民族師范院校外，還開設了少數民族教師短期培訓班。

2.落實內地對口支援政策

1956年11月，教育部發出《關于內地支援少數民族地區小學師資問題的通知》。1974年，國務院批轉科教組《關于內地支援西藏大學、中學、專科師資問題的請示報告》提出“定區、定校包干支援”，更加凸顯內地支援針對性。這種打破地域界限、以強帶弱、重點幫扶的開放發展模式，憑借其見效快的明顯優勢特征，成為以后我國民族地區教師隊伍建設政策設計的重要思路。

這一階段，民族地區教師隊伍建設在規模擴充中蓬勃發展，“數量補充”政策類型更加多元化，繼續實行“民族師范院校培養”“開設師資短期培訓班”;同時還實施了“內地支援”政策，民族地區教師數量問題得到基本解決。

縱覽1949至1978這一時間段國家出臺的民族地區教師隊伍建設相關政策，從文本結構觀之，僅涉及過程組織，缺乏指導思想、目標任務、措施保障等若干部分;從文本內容觀之，主要圍繞教師數量補充問題，同時兼顧教師發展問題。政策文本結構部分內容的缺失以及文本內容聚焦失衡，導致了教師整體素質不高和專業化水平較低等問題的產生，成為后續民族地區教師隊伍建設政策設計的主要調整與優化方面。

（三）恢復探索階段（1978年至1991年）：民族地區教師隊伍建設重心由“規模擴張”轉向“質量提升”

1978年，黨的十一屆三中全會順利召開，民族地區教師隊伍建設也重新調整了戰略局面。1981年召開的第三次全國民族教育工作會議中提出，“建立一支在數量上適應民族教育發展需要、在質量上合格的少數民族教師隊伍”，標志著民族地區教師隊伍建設政策邁入以質量提升為主的發展階段。

1.恢復并辦好民族師范院校

1979年出臺的《關于做好雜居、散居少數民族工作的報告》中首次提出“恢復與辦好民族師范學校”。隨即，《關于加強民族教育工作的意見》（1980年）等政策文件主張擴大民族師范院校招生規模并創造性地實施“定向招生，定向分配”的特殊政策。考慮到民族地區雙語教學的需要，《關于辦好中等師范教育的意見》（1980年）還提出民族師范學校要將雙語教師作為培養目標。1982年以后，各民族地區認真貫徹執行“調整、改革、整頓、提高”的政策方針，民族師范教育在原有的基礎上逐步得到發展[7]。隨著民族師范教育恢復以及招生規模的擴大，正式教師數量逐漸增加，質量也逐步提高。

2.開展以學歷補償為主的教師培訓

改革開放之初，我國民族地區在職教師培訓基本處于無序狀態，多依托短期訓練班，采用“教什么學什么，缺什么補什么”的培訓方法，這種非正規培訓模式難以保證培訓質量。1980年，教育部發出《關于進一步加強中小學在職教師培訓工作的意見》，文件中指出民族地區小學在職教師進修工作由初級師范院校承擔，民族地區開始開展以學歷補償為主的教師培訓。《關于加強民族教育工作的意見》（1980年）提出多種形式，如專家、教授定期講學，以加大培訓、提高在職的民族教師教育教學水平。同時，國家成立專門指導機構，提高培訓質量，如西北少數民族師資培訓中心等少數民族師資培訓基地。這一時期，民族地區在職教師培訓在經歷非正規培訓的過渡期后逐漸步入正軌，但質量保障措施等內容尚處空白。

3.整頓民辦教師隊伍

改革開放之初，民辦教師所占比例過高是導致民族地區教師隊伍質量低下的重要原因。1979年，《關于邊境縣（旗）、市中小學民辦教師轉公辦教師的幾項規定》出臺，該文件對中小學民辦教師轉公辦教師的條件、考核方法等方面作了明文規定，規范“民轉公”工作各項制度。《關于加強民族教育工作的意見》（1980年）中進一步提出整頓民族地區民辦教師目標，為整頓民族地區民辦教師隊伍發揮了指導性作用。

這一時期，民族地區教師隊伍建設在恢復與探索中快速發展，在繼續保障民族地區所需教師數量的同時，從關注民族師范教育的特色化、專業化發展，提高在職教師培訓層次以及教師隊伍結構的優化三方面回應“合格”目標落實的問題。

（四）鞏固提升階段（1992年至2001年）：全面提升民族地區教師隊伍質量

1992年，第四次全國民族教育工作會議在北京召開，此次會議對九十年代民族教育工作任務作了新規定：要打好基礎，在數量和質量上有一個新的發展與提高[8]。民族地區教師專業發展和質量提升得到進一步的重視。

1.提高民族師范學校辦學效益

1992年，國家教委、國家民委印發的《關于加強民族教育工作若干問題的意見》指出，“要優先辦好民族師范學校，盡快提高民族教師隊伍水平”[9]。同年，《全國民族教育發展與改革指導綱要（試行）》出臺，在經費保障、培養目標、招生制度等宏觀維度以及教學計劃、課程設置、教學內容等微觀方面回應了“如何優先辦好民族師范學校”這一問題，既強調了民族師范院校為民族地區培養教師的使命，又增強了對學生的國情教育和熱愛家鄉的教育。這些具有針對性與操作性的政策措施保證了師范畢業生的“出口質量”，進一步提高了民族師范院校的辦學效益。

2.完善民族地區教師在職培訓機制

這一時期，“規范”和“健全”是民族地區教師在職培訓工作的新趨向。一方面，構建民族地區中小學教師綜合素質培訓理論體系。1999年，教育部頒發《21世紀民族貧困地區中小學教師綜合素質培訓計劃》，該文件提出構建“目標與內容”“途徑與方法”以及“考核與評價”這三大理論體系，為完善民族地區在職教師培訓機制提供了理論依據。另一方面，構建完備的培訓質量保障機制。1999年，《教育部辦公廳關于在民族貧困地區開展“中小學教師綜合素質培訓”工作的通知》從時間、條件、經費、制度上構建起完備的民族地區培訓質量保障機制。此外，“教育部民族貧困地區中小學教師綜合素質培訓項目（2000-2003年）”專項計劃啟動，更加重視教師的“業務素質”。

這一時期，民族地區教師隊伍建設在鞏固提升中規范發展，政策中雖未出現“全面提升民族地區教師隊伍質量”字樣，但相關要求與工作，如提出“一專多能”培養目標、出臺專門針對民族地區在職教師培訓的政策等，都以“全面提升民族地區教師隊伍質量”為起點與旨歸，民族地區教師隊伍建設政策的內涵更加豐富，在民族師范教育與在職教師培訓方面都比原來的政策更加完善。

（五）深化改革階段（2002年至2014年）：大力培養以當地少數民族教師為主體的“雙語”教師隊伍

2002年第五次全國民族教育工作會議提出“大力培養、培訓‘雙語教師”。這一時期，雙語師資的培養成為民族地區教師隊伍建設政策的主題。

1.完善雙語教師培養培訓模式

進入21世紀后，《關于深化改革加快發展民族教育的決定》（2002年）等一系列政策出臺，這些政策均強調了雙語教師培訓的戰略地位，但措施的操作性不強。為此，《教育部辦公廳關于做好少數民族雙語教師培訓工作的意見》（2011年）對雙語教師的規劃編制、機制建設等方面做了詳細規劃，初步構建了少數民族雙語教師培訓工作的制度框架。隨后，《國家民委雙語人才培訓基地管理辦法（試行）》（2013）提出建設雙語人才培養培訓基地，民族地區雙語教師培養培訓有了良好的組織基礎。這些措施既解決了以往措施操作性不強的問題，又促進了雙語教師培訓的規范、持續發展。

2.創新民族地區教師補充機制

不同于以往單一的“數量補充”或“質量提升”政策計劃，這一階段民族地區教師補充政策設計呈現出質、量并重的新特點。一方面，“特設崗位計劃”（2006年）、“免費師范生”（2007年）等專項計劃實施，大批優秀高校畢業生與在職教師涌入民族地區，為民族地區教師資源補給注入活力。另一方面，《關于進一步做好民族地區寄宿制中學管理工作若干問題的意見》（2005年）中提出“嚴格實行教師資格制度，積極推進競爭上崗與全員聘任制”，不僅提高了民族地區教師入職門檻，而且使得教師來源不僅僅局限于師范教育系統內的師范專業的畢業生。

3.民族地區教師隊伍管理制度體系基本形成

2005年，國家頒布了《關于進一步做好民族地區寄宿制中學管理工作若干問題的意見》，標志著民族地區教師隊伍管理制度體系基本形成。一方面，民族地區嚴格實行教師資格制度與聘任制，并且要求建立科學合理的考核制度與激勵制度;另一方面，得益于校長負責制，民族地區教師得以參與學校決策，這種民主的管理方式強化民族地區教師主人翁意識，增強其對其身份的認同感、使命感以及對民族地區的歸屬感，從而有助于穩定民族地區教師隊伍。

在這一階段，民族地區教師建設在改革與深化中創新發展，以培養雙語教師為重點，既有宏觀政策指導又有專項計劃支撐，問題導向明顯。同時，在這一階段民族地區形成了以民族師范教育培養為主、內地支援與專項計劃引進為輔的教師補給渠道，較好的解決了雙語教師數量與質量問題。

（六）可持續發展階段（2015年以后）：建立并完善民族地區教師隊伍建設長效機制

2015年第六次全國民族教育工作會議對民族教育實現新發展、新跨越提出了明確要求，促進少數民族地區教師隊伍建設長效機制的建立和完善，已成為可持續發展階段少數民族地區教師隊伍建設的基本方向。

1.推動民族地區師資隊伍建設法治化道路

新中國成立以來，民族地區始終沒有國家層面上的專門的民族教師教育法。民族教師隊伍建設相關政策零星分布在民族教育政策、普通教育政策、教師政策以及鄉村教師政策文本中，顯然，這種“碎片化”的呈現方式并不利于政策設計的完整性與持續性。第六次全國民族教育工作會議上通過的《關于加快發展民族教育的決定》提出，“依據國家法律法規，運用法治思維和法治方式深化民族教育綜合改革”，民族地區教師隊伍建設開始步入法治化道路。

2.更加重視師德師風建設

2015年，《關于加快發展民族教育的決定》突出了師德師風建設在教師隊伍建設中的特殊重要地位，確立了民族地區師德師風建設的目標與方向。次年，國家頒布的《‘十三五促進民族地區和人口較少民族發展規劃》再次將“師德建設”提上了民族教育工作日程，表明民族地區師德建設對貫徹黨的教育方針、實施素質教育、培育社會主義核心價值觀具有不可估量的作用。

這一階段，民族地區教師隊伍建設在可持續中優質發展，政策設計上，在繼續擴大教師數量與提高質量的同時，高度重視與切實推動民族地區教師隊伍建設長效機制，重視以教師立法為依托、以“師德建設”為關鍵詞。

值得注意的是，近幾年，完全聚焦民族教育或者民族地區教師隊伍建設的政策文本明顯減少，這種以“鄉村”與“城市”為習慣性參照對象，以“鄉村教師”與“城市教師”為民族地區教師隊伍建設政策設計杠桿的政策設計思路，很大程度上會導致民族地區教師隊伍建設長期被鎖定在國家總體政策框架內，民族地區教師隊伍建設的特殊性與獨立性正在不斷被稀釋。

二、我國民族地區教師隊伍建設政策的演變特點

我國民族地區教師隊伍建設政策經歷了一個從無到有、漸進發展的過程。針對政策文本的核心內容進行縱向分析，可以發現我國民族地區教師隊伍建設政策在教師隊伍質量要求、培養培訓、激勵措施以及內地支援等方面呈現出一定的演變特點。

（一）質量要求：由“單維度要求”到“多向度導向”

目標要求是政策內容的中樞，也是政策執行與評估的參照物。縱覽民族地區教師隊伍建設相關政策對教師質量的要求，以改革開放為分界點，民族地區教師質量呈現出由“單維度要求”到“多向度導向”的演變特點。改革開放之前，教師業務素質具體要求在政策文本中鮮少提及，但《關于民族教育工作的報告》明確指出“政治認識必須在教學業務上呈現”，民族地區教師質量要求表現出鮮明的政治色彩。在這種單向度的培養要求的引導下，民族地區教師的實際教學能力提升被削弱。改革開放后，民族地區教師數量問題由“絕對性數量短缺”向“相對性數量短缺”轉變，“質量提升”開始成為民族地區教師隊伍建設政策設計長期探討的理論與實踐課題。對政策文本中所提及的民族地區教師質量的內涵進行分析，民族地區教師質量呈現出“多向度導向”特點。一方面，民族地區教師質量要求聚焦民族地區現實需要，“雙語教學能力”“一專多能”“有關生產的基本知識”“懂管理”等具體業務素質要求開始在政策中零散呈現，但仍然缺乏穩定的、完整的權威政策表述。另一方面，民族地區教師質量要求彰顯時代特點。“學習型教師隊伍”成為民族地區教師隊伍建設政策中的關鍵詞，并在師資培訓政策中強調“新理念、新課程、新技術”，這是考慮到信息化社會與構建學習型社會的時代需要。總體上看，民族地區教師質量政策要求呈現出由“單維度要求”到“多向度導向”的演變特點，其內涵愈加豐富。

（二）培養培訓：由“粗放式”到“集約式”

教師培養培訓政策是對教師職前培養和在職教師培訓的政策規范，對民族地區教師隊伍建設政策中有關培養培訓內容方面進行分析，民族地區教師隊伍建設政策在政策效力、政策內容、配套措施三方面實現了從“粗放式”到“集約式”的過渡。改革開放前，民族地區教師培養培訓政策既無具體實施條款，也無強制約束力，民族地區教師教育各項工作開展無章可循，呈現出“粗放式”的發展特點。改革開放后，民族地區教師隊伍建設的重心開始轉向質量提升，教師培養培訓工作急需相關政策規范。其一，政策效力上，民族地區教師培養培訓契合國家民族教育政策的重要議題，有助于政策的推行。其二，政策內容上，強調構建完善的民族地區教師教育體系，范圍覆蓋職前職后，內容涉及民族地區教師的培養規格、課程、組織機構、培訓進程等諸多方面，為師資隊伍建設規范化發展提供了指南。其三，配套措施上，國家針對民族地區教師教育的具體形式、進度安排、培訓機構資質、質量保障、實施機制和管理機制等方面出臺了明確的政策措施，各項政策不僅有穩定、長期的制度安排且相互支撐、有機結合，避免民族地區教師培養培訓的隨意性、盲目性。民族地區教師培訓政策呈現出“集約式”發展特點。

（三）激勵措施：由“生存保障為主”到“生存保障與發展驅動并舉”

教師激勵政策是提升教師職業吸引力的政策，民族地區教師激勵政策逐漸呈現出由“生存保障為主”到“生存保障與發展驅動并舉”的演變特點。改革開放之前，民族地區教師激勵政策總體上以經濟激勵為主，其著眼點在于關注與民族地區教師生活有關的生存保障。改革開放后，民族地區教師激勵政策呈現出“生存保障與發展驅動并舉”的新特點。1979年，《關于邊境縣（旗）、市中小學民辦教師轉公辦教師的通知》解決了民辦教師這類特殊群體的待遇偏低的問題。《全國民族教育發展與改革指導綱要（試行）》（1992年）主張教職工編制應當適當增加。《中華人民共和國教師法》（1993）提出補貼和解決住房問題。2005年，《教育部、國家民委關于進一步做好民族地區寄宿制中小學管理工作若干問題的意見》將評優、晉級、工資待遇納入民族地區教師激勵范疇。可以看出，改革開放之后，在繼續豐富激勵形式以解決教師生存問題的基礎上，民族地區教師激勵政策逐漸關注教師發展的需求。職稱（職務）評聘優惠、教師表彰、解決周轉宿舍等內容是激勵政策文本中的高頻詞，改變了以往以經濟激勵為主的單一模式，豐富了生存保障激勵內容。民族地區教師激勵政策的關注點從“生存保障”引向“發展驅動”，真正實現“變被動為主動”，民族地區教師專業發展的壓力得以破解。

（四）內地支援：由“全面推進”到“重點突破”

內地支援是我國民族地區教師數量補給與質量提升的重要政策措施，在支援范圍、選派教師兩方面凸顯出由“全面推進”到“重點突破”的演變特點。在支援范圍上，早期的內地支援政策設計覆蓋整個民族地區，隨著民族教育的縱深發展，“薄弱地區”“三區三州”等極其艱苦的深度貧困地區在內地支援政策對象中頻繁出現，如《邊遠貧困地區、邊疆民族地區和革命老區人才支持計劃教師專項計劃實施方案》，內地支援政策開始回應民族地區教師隊伍建設差異訴求。在選派教師上，體現出內地支援政策的精準性增強。長期以來，對愿意到民族地區支教的教師的資格和來源要求較低，甚至來者不拒。民族地區教師數量達到基本要求后，支教教師的質量與結構優化成為內地支援政策最緊迫的內容。為此，《邊遠貧困地區、邊疆民族地區和革命老區人才支持計劃教師專項計劃實施方案》就支教教師資格要求和支教教師來源方面做了嚴格管理，體現“擇優遴選”的原則，《援藏援疆萬名教師支教行動計劃實施方案》規定要“以理科教師為主”和“以中學教師”為主，關注了民族地區對教師隊伍的現實需求。切實針對民族地區教師隊伍建設與發展中存在的問題，以重點突破的方式制定相應措施推進問題的解決。

三、我國民族地區教師隊伍建設政策展望

1949年以來，我國民族地區教師隊伍建設政策圍繞教師質量要求、師范生的培養以及在職教師培訓、教師激勵與內地支援等具體內容，回應不同階段我國對民族地區教師隊伍數量與質量的需求，形成了完善的政策體系。民族地區教師隊伍建設政策雖然已經相對成熟，但政策內容上仍存在教師質量要求不完善、培養培訓缺乏保障、激勵機制不健全、內地支援不到位等問題。展望未來，民族地區教師隊伍建設政策應從以下幾方面著力改進。

（一）打破同質思維，明晰民族地區教師質量政策的基礎與內涵

明確民族地區教師質量政策的基礎與內涵，是從政策目標設計上去引導國家教師隊伍發展共性與民族地區教師發展個性的建設軌跡的前提條件。從政策目標上看，在不同階段，我國民族地區教師質量目標要求的表述通常以“質量合格”“高素質”等抽象、籠統的概括性詞語呈現，既無相應的能力標準作為參照，又未完整呈現出民族特色，容易導致在政策理解與執行上存在偏差，影響政策目標實現。因此，民族地區教師質量政策設計的未來思路在于構建具有民族特色的可操作的質量標準體系，從而夯實民族地區教師質量政策的基礎與內涵。一方面，葉瀾教授曾剖析過教師的基本素質結構，認為教育基本理念、完善的知識結構、綜合的能力結構和教育教學智慧組成了完整的教師素養結構[10]。民族地區教師質量政策中應完整呈現以上內容，并提出相對明確的要求與指標。另一方面，民族地區教師基本素質結構應在符合國家對教師基本要求上體現其相應的民族性。其一，多元文化素養是民族地區教師生存之內核所在。但是，通過分析已有政策發現，民族地區教師“特殊”素養在政策質量要求中并不突出，其內容僅局限在雙語教學能力上，與此相關的本土化知識以及跨文化能力也需要納入民族地區教師基本素質結構中。其二，“愿意”“熱愛”等職業理想與信念，以及文化適應等心理素質需求必須在政策層面上呈現，這是考慮到民族地區艱苦的生活環境、繁重的工作任務的現實困境。

（二）完善經費投入機制，保證民族地區教師培養培訓政策精準落地

政策資源是政策制定并得以有效實施的保證，通常分為“權威資源、人力資源、財物資源、信息資源等四種”[11]。財務資源是政策執行中最基本的政策資源，也是政策執行的物質基礎，任何政策的執行都要投入一定財、物。因此，探討經費投入對于保障民族地區教師培養培訓政策精準落地具有重大意義。其一，增強政策執行力。2015年，《關于加快發展民族教育的決定》提出：“整合民族教育中央專項資金并適時擴大資金規模，集中用于解決教師培養培訓等方面的突出問題。”民族地區教師培養培訓有了直接的經費支持，但依然缺乏明確的分配數額和比例以及規范有效的組織保障，政策執行力不強，民族地區教師培養培訓的保障機制問題并沒有從根本上得到解決。因此，在民族地區教師培養培訓政策中應指出具體的經費劃撥數額與比例，以及明確的權責關系和懲戒措施，以進一步增強政策執行力。其二，優化經費投入結構。在經費有限的情況下，教育經費投入必須考慮到民族地區現實情況，優先投入音、體、美緊缺學科教師、“雙語”教師以及理科教師培養等方面，而將基建、設備日常維護等支出部分降低，同時提高“鄉村地區”“三區三州”等貧困地區在培養培訓經費中的支出比例。

（三）以教師為本，補齊民族地區教師激勵政策盲點

目前，民族地區教師激勵政策內容主要由兩方面組成：一是基于生活保障的激勵政策，即住房條件、工資福利、生活補助、周轉宿舍等;二是基于教師專業發展的激勵政策，如職稱（職務）評聘優惠、晉升傾斜、建立榮譽制度等。從民族地區教師數量缺口以及教師流動性大的現狀來看，民族地區教師激勵政策在繼續擴大覆蓋范圍與受益群體的同時，對其內容要作進一步完善。第一，兼顧地區差異與個體差異。一方面，民族地區教師激勵政策尤其向“三區三州”等教育較為落后的地區傾斜，更加凸顯精準思想。另一方面，考慮到民族地區教師需求的多樣化和復雜性，激勵政策設計必須關注基于性別、年齡、教齡、學科、職稱和職位等方面的不同群體教師的關鍵需要，“查漏補缺”，實行差別化的激勵措施。第二，增加生命關懷。面對復雜多變的民族教育環境，民族地區教師尤其是“外來”教師除了顯性的現實困難外，更多的困難來自隱性的心理層面，如親情分割以及婚戀社會交往尷尬等。民族地區教師激勵政策設計需要緩解教師所遭遇的心理壓力與孤獨感，為此國家應進行廣泛調研，要通過各種渠道了解民族地區教師的心理狀態，從工作氛圍營造、人文關懷、生活關心等多個角度給予民族地區教師心理支持。

（四）精準定位，強化內地支援政策執行效能

支援民族地區教師隊伍建設是內地支援政策的重要內容，是在政府主導下民族地區教師隊伍建設相對發達地區對相對落后地區實施的一項區域教育援助性國家活動。順應“精準時代”的訴求與挑戰，“精準性”理應成為公共政策的“應然屬性”和“顯著標簽”[12]。在新時代，內地支援政策要繼續發揮其效益需做到以下兩點：一是堅持差異取向。內地支援是一種單向的、外援式的民族地區教師隊伍發展路徑，在這種被動接受式的發展路徑下，容易使民族地區教師培養途徑、培訓機制等核心問題的體系建構簡單套用其它發達地區的發展模式，從而導致缺少對民族教育的特殊性的分析與把握。內地支援政策必須堅持差異取向，綜合考慮民族地區的特殊環境以及少數民族學生特殊教育需求，增強政策實施的針對性與適應性。二是提高內地支援對象的精準性。在當前民族地區教師隊伍建設得到普遍提高的現狀下，國家需要根據現實困境的緊要程度明確目標群體并針對性地提出支援措施，尤其加大“三區三州”等深度貧困地區、音、體、美等緊缺學科教師支援力度，補齊薄弱地區與薄弱學科教師隊伍建設短板。

總體而言，民族地區教師隊伍建設相關政策指向性十分明顯，始終圍繞“數量補充”與“質量提升”兩大核心議題，并在質量要求、職前培養與在職培訓、教師激勵以及內地支援四項政策內容呈現出鮮明的民族性。當前，民族地區教師隊伍建設政策體系已相對成熟，但是與健全的國家教師政策相比，在政策內容上遠未達到“滿意”的狀態。因此，在明晰民族地區教師隊伍建設政策發展的階段發展規律及其演變特點的基礎上，考慮到國家政策環境，今后民族地區教師隊伍建設政策設計的重點在于進一步明晰民族地區教師質量政策的基礎與內涵，完善經費投入機制，補齊民族地區教師激勵政策盲點，強化內地支援政策執行效能，使得民族地區教師隊伍建設得到高質量的政策保障。

參考文獻：

[1]2018年教育統計數[EB/OL].（2018-08-10）[2021-01-22].http：//www.moe.gov.cn/s78/A03/moe_560/jytjsj_2018/qg/201908/t20190812_394228.html.

[2]馬春梅，王安全.特崗教師政策合理性審思[J].教育與教學研究，2011，25（08）：1-4.

[3]劉復興.教育政策的價值分析[M].北京：教育科學出版社，2003：13.

[4]習勇生.進城務工人員隨遷子女異地高考政策分析：政策內容的視角[J].教育發展研究，2013，33（Z1）：5-8+35.

[5]李怡霖，陳恩倫.改革開放以來我國民族地區教育優先發展政策：回顧與展望[J].教育與教學研究，2014，28（06）：21-24.

[6]彭澤平，靳玉樂.新中國60年民族教育觀的變遷與創新[J].民族教育研究，2010，21（6）：5-10.

[7]國建文，袁梅.改革開放40年民族地區中小學教師隊伍建設的考察與評析[J].廣西師范學院學報（哲學社會科學版），2018，39（6）：18-23.

[8]陳立鵬.新時期我國少數民族教育立法的內容及特點[J].貴州民族研究，2005（02）：24-30.

[9]任勝洪，吳衛，胡雪芳.改革開放40年民族地區教師隊伍建設的政策回顧及展望[J].民族教育研究，2018，29（06）：18-24.

[10]葉瀾.新世紀教師專業素養初探[J].教育研究與實驗， 1998（1）.

[11]楊帆.政策資源在政策執行中的作用初探[J].江漢論壇， 2006（10） ：38-40.

[12]王春城.政策精準性與精準性政策——“精準時代”的一個重要公共政策走向[J].中國行政管理， 2018（1） ：51-57.

收稿日期：2020-05-10 責任編輯：許瑤麗

基金項目：2019年重慶市社會科學規劃重點項目“新中國成立70年教育發展研究”（2019ZDJY09）、西南大學基本科研業務費專項資金項目“西藏初中生數學學業質量監測研究”（SWU1709664）、西藏自治區教育科學“十三五”規劃2018年度重大招標課題“西藏義務教育階段數學學業質量測評工具開發研究”（XZJKY21805）階段性成果。

作者簡介：陳婷（1974-），女，漢族，甘肅莊浪人，西南大學基礎教育研究中心，碩士研究生導師，博士，研究方向：基礎教育、民族教育;謝升梅（1995-），女，四川內江人，西南大學教育學部，碩士研究生，研究方向：基礎教育、民族教育。重慶 北碚 400715