創新運用“德古”調解法 推進民族地區矛盾糾紛多元化解體系建設

廖大康 劉振東 楊永軍 羅文東 鄒燕

摘? ?要：近年來，馬邊彝族自治縣提升觀念，創新運用“德古”調解法，通過“多元+自治”“多元+綜治”“多元+法治”，在化解民族地區矛盾糾紛方面積極探索實踐。與此同時，矛盾糾紛多元化解還存在動力不足、活力不夠、壓力較大、合力欠缺等問題。為此，要加強陣地建設，加強制度建設，整合司法資源，加強機制建設。

關鍵詞：民族地區;“德古”調解法;多元化解體系

中圖分類號：D926? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ?doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2022.01.016

文章編號：1009-6922（2022）01-105-06

新時代、新征程，賦予“治蜀興川”新要求、新內涵。特別是習近平總書記來川視察講話和對四川工作系列重要指示，為“治蜀興川”進一步指明了方向、方位和方法。“治蜀興川”新的征途上，一個民族、一個地區都不能少！對于邊遠落后的民族地區而言，基層的“治”是地方的“興”的前提和基礎。如何主動融入治蜀興川戰略的大格局？探尋民族地區改革發展的邏輯，如何在法制框架內創新推進適合民族地區矛盾糾紛多元化解體系的對策舉措，是站在新的歷史背景下，保障改善民生、推進鄉村振興、實現治蜀興川的要務之一。近年來，樂山市馬邊彝族自治縣創新運用“德古”調解法，在化解民族地區矛盾糾紛方面積極探索實踐，著眼于維護彝區人民根本利益，促進社會和諧，提高社會治理水平，確保人民安居樂業、社會安定有序，走出了小涼山彝區基層治理新路子。

一、創新實踐

“德古”是彝族社會分工的產物，是在彝族社會中從事處理糾紛、化解矛盾或協商見證、傳遞信息、達成共識的調解者或行使者，是一個民間群體的總稱。彝語中，“德”指“結實”或“牢固”，“古”指“穩固”或“穩定”，“德古”可譯為“扎實穩固”。從“德古”的事務來講，“德古”的工作就是做“莫木薩木”或統稱“莫薩”。所謂“莫木”指“看見或信使”，“薩木”指“見證或標識”。“莫木薩木”是指在雙方當事者之間行使“信使”或“見證”權力的人。

馬邊彝族自治縣結合民族地區脫貧攻堅實際，創新發展“楓橋經驗”，積極探索扶貧領域矛盾糾紛“多元”化解體系與“自治”“綜治”“法治”相結合新路子，推行新型“德古”（彝語意為德高望重，具有較強調解能力的人）調解工作法，有效化解了一大批矛盾糾紛，為各項工作有序開展提供了優質服務和堅強保障。2015年以來，馬邊彝族自治縣特邀“德古”人民調解員共調解矛盾糾紛690件，制止群體性械斗3件27人，防止群體上訪4件40人，防止民間糾紛引起自殺6件6人。

（一）“多元+自治”，筑牢“一線堡壘”

1.規范“德古”調解，明確“德古”調解的合法性。為充分利用“德古”這一民間調解資源和獨具特色又富有成效的調解形式，馬邊彝族自治縣于2013年成立“馬邊彝族民間德古文化協會”，制定《規范彝族德古處理民間糾紛的協調機制》《德古調解工作守則》《德古調解工作管理辦法》等一系列規章制度，堅守德古調解“七不準”“五嚴禁”“三必須”工作紀律，規范好“五個”選聘環節。經民主推薦、考察、選拔、審核等程序，在全縣彝族聚居區、貧困村選聘36名特邀“德古”人民調解員，切實利用傳統“德古”，變有償為無償、變依風俗為依法理、變口頭協議為書面調解文書，確保“德古”調解的合法性。

2.發揮“德古”作用，充當“和美使者”。堅持德治與法治相結合，充分發揮“德古”調解員暨彝區“和美使者”示范作用，以優秀傳統道德教化人，著力引導廣大貧困群眾從意識貧困、思路貧困、素質貧困等方面轉變觀念，樹立通過勤勞的雙手擺脫貧困的理念。讓“德古”調解員帶頭宣傳黨的方針政策，做好政策的宣傳員、解讀員，積極投入到脫貧攻堅中來，結合自身貧困實際情況，充分發揮關懷幫扶的社會效應，走在群眾前面，示范帶動貧困群眾共同脫貧致富。

3.健全村規民約，創新基層社會治理模式。堅持引導與規范、破舊與立新相結合，創新“政府引導+德古約定+村民自治”的基層社會治理模式，全縣104個村和9個社區均制定村規民約，訂立“樹文明新風、建和諧彝寨、奔全面小康”約定，提倡婚事新辦、簡辦，厚養薄葬，抑制婚嫁聘禮金“雙高”，樹立文明、健康、有序、節儉的社會風氣，從深層次上解決精神層面脫貧問題，從思想源頭上消弭矛盾糾紛的產生。

（二）“多元+綜治”，增強“整體合力”

1.融合多方資源，打造特色“德古”品牌調解室。構建縣、鄉、村、組四級調解網絡，在貧困村家支（族）、村民小組設立“德古”調解員、調解組，實現人民調解組織100%全覆蓋。健全專業性、行業性調解組織，使“德古調解”與行業、專業、區域等分類調解相得益彰。打造以“德古”個人名字命名的“赫勒阿支調解工作室”等特色品牌調解室，調解的矛盾糾紛多達500余件。原袁家溪鄉脫貧工程矛盾糾紛的成功調解就是“德古”工作的成功案例之一：原袁家溪鄉在實施移民搬遷集中點建設和部分散建戶建設過程中，由于散建戶平整地基施工難度大，在施工過程中，遇到了部分群眾阻攔工程施工，導致工程進展緩慢。2017年6月，原袁家溪鄉袁家溪村耳子巖組村民甲在平整地基時把泥渣倒在村民乙家土地上，導致挖掘機被阻擋無法施工。鄉黨委、政府得知后，組織司法助理員、特邀“德古”人民調解員到實地查看了解，由特邀“德古”人民調解員擔綱，向雙方家支代表講解了精準扶貧政策和相關法律法規，說明了脫貧攻堅任務的重要性和緊迫性。通過耐心細致的工作，雙方家支代表表示全力支持脫貧攻堅工作，確保了移民搬遷集中點建設工程順利實施，并最終通過檢查驗收。

2.注重“互聯網+”，提速糾紛化解。整合維穩、網格化管理等信息系統，依托綜治中心建設，搭建覆蓋貧困村的矛盾糾紛調處工作平臺，運用“大數據”理念，通過業務數據對比，篩查出涉扶貧領域矛盾糾紛“關鍵詞”，縣、鄉、村每月定期分析研判，對“關鍵詞”進行趨勢性、規律性的預警預測預判，實現矛盾糾紛“早發現、早預防、早化解、早穩控”。

3.堅持問題導向，著力構建“五心”多元調解工作法。堅持“矛盾糾紛調處跟著問題走”，對農村發展中容易發生的土地流轉、勞動合同、鄰里關系、婚姻家庭等矛盾糾紛，實施法律顧問、“德古”調解員、法律明白人“三方聯動”化解，充分發揮聯系村（社區）縣領導、第一書記、農技員、駐村幫扶干部、聯系村（社區）干警、村支部書記“六位一體”作用，推行“熱心主動、耐心釋法、真心析理、細心調查、誠心公平”的“五心”調解工作法，用“彝家話”和“民間理”拉近距離、理性引導、化解糾紛，依法化解涉及扶貧領域矛盾糾紛319件，保障脫貧攻堅重大項目的順利實施。

（三）“多元+法治”，全力“保駕護航”

1.開展以案釋法，促進調解法治化。建立特邀“德古”人民調解員人才庫，上好“政治理論課”“法律專業課”“業務知識課”，將特邀“德古”人民調解員培養成政策的宣傳員、糾紛的化解者、法治的“領頭雁”。發揮特邀“德古”人民調解員優勢，結合調解的典型案例，向當事人講解法律法規，以案釋法，推進彝區民間糾紛化解從依習慣轉變為依法律，從簡單的“口頭協議”轉變為規范制作的“調解文書”。

2.落實保障措施，激發調解新活力。全面實施“個案補貼”激勵措施，對特邀“德古”調解員落實“個案補貼”，對調解成功的案件發放個案補貼。積極開展特邀“德古”調解員“評星定級”工作，根據自身素質、業務能力、工作實績和群眾公認度，對聘任的36名“德古”調解員進行等級評定，促進調解員爭先趕超、創新工作。

3.延伸調解平臺，譜寫調解新篇章。將“德古”融入“檢調對接”“訴調對接”，引入彝族“德古”參與刑事和解、民事訴訟糾紛調解，聘任“德古”擔任“刑事和解員”、人民陪審員，通過人民調解化解矛盾糾紛，減少社會對抗，實現法治效果與社會效果的有機統一，切實維護社會和諧穩定，積極助力打贏民族地區脫貧攻堅戰。

勞動鎮柏香村交通事故糾紛的調解是“德古”調解的又一成功案例：家住勞動鎮柏香村村民楊某與本村村民周某發生摩托車相撞的交通事故，事故造成周某左腳受傷及兩車受損的交通事故。事故發生后，經縣公安交警大隊現場勘查，認定楊某承擔事故主要責任，周某承擔事故的次要責任。周某屬貧困戶，事故導致其臥病在床，生活不能自理，使其原本貧困的家庭雪上加霜。周某出院后，與楊某就賠償費用協商不成，引發不穩定因素。勞動鎮特邀“德古”人民調解員獲悉此事后，及時上門勸解，穩控雙方的情緒，并立即向縣人民調解指導中心匯報。縣人民調解中心高度重視此案，成立矛盾糾紛處理小組，邀請“德古”人民調解員參與調解。考慮到周某左腳受傷，行動不便，工作組一行8人步行來到周某家中，組織雙方當事人進行調解。調解過程中，調解員充分發揮“德古”調解員的優勢，用彝、漢雙語耐心細致地做雙方當事人的思想工作。運用情與理、理與法等相結合的調解方式使雙方當事人達成賠償協議。這件由交通事故引發的矛盾糾紛得到妥善化解。

二、待解難題

在看到馬邊彝族自治縣運用“德古”調解法，創新推進民族地區矛盾糾紛多元化解體系的探索中取得較好成效的同時，也必須重視新形勢下民族地區落后的現狀，基層協同治理的矛盾仍然突出，傳統的思維路徑和體制機制難以適應“治蜀興川”的新形勢和新要求。突出表現在以下方面：

（一）動力不足

在民族地區基層治理中，“德古”調解雖然效果明顯，但德古調解室建設緩慢落后，作用發揮不明顯。2010年始，馬邊彝族自治縣建立健全三級人民調解網絡體系，建全縣、鄉（鎮）、村三級矛盾糾紛排查調處組織機構，全縣調解委員會總數達到135個，其中鄉（鎮）人民調解委員會共15個，村（社）人民調解委員會共113個，專業性、行業性調解委員會7個，調解工作室8個，其中德古個人調解室只有1個。由于“德古”畢竟缺乏“正牌性”，工作室建設弊端凸顯，“動力”嚴重不足。表現在德古工作開展受限、資源整合不足、片區化管理措施缺乏、“德古”調解員緊缺等。一方面“德古”調解工作需求較大，另一方面德古調解難以主動有效開展工作的矛盾也隨之凸顯。

（二）活力不夠

由于存在管理不暢和調解員文化水平不高、法律法規知識欠缺，導致“德古”調解活力缺乏。目前，馬邊各鄉鎮人民調解委員會未配備專職調解員，只有依賴兼職人民調解員和特邀“德古”調解員開展矛盾糾紛的臨時性、機動性調解工作，他們只是一種社會組織存在，實際處于散兵游勇狀態，對他們還沒有形成科學規范的管理制度，甚至有制度也不管用，管理也較為混亂。兼職人民調解員和特邀“德古”調解員整體文化水平不高，法律法規知識也較為欠缺。全縣“德古”調解員中，高中以上文化占比不超過15%，甚至還有小學文化，幾乎都沒有專業進修過法律法規知識。這使得“德古”調解在基層雖然起到了主要作用，但活力不夠，存在依法發揮作用的局限性。這些，從現有的人民調解委員會和調解工作室上報的檔案資料多數不規范的問題就能體現出來。同時，存在法院、派出所、信訪局等糾紛較多的部門，將超越基層鄉鎮轄區的矛盾糾紛引導至鄉鎮人民調解委員會;部分基層司法所存在矛盾糾紛排查停留在報數據上，沒有下沉到各鄉鎮調解委員會了解情況、收集臺賬記錄、指導調解工作，沒有真正把情況摸透，造成排查形式化，沒有把好矛盾糾紛源頭關;網格化系統和網格員沒有進行合理利用，導致存在排查漏洞隱患等問題。

（三）壓力較大

馬邊縣現居住彝族群眾十萬多人，幾乎每天都有或大或小的矛盾糾紛發生并等待處理。特別是偏遠彝區，“信訪（德古調解）不信法”的現象呈明顯上升趨勢。群眾尋求公權力救濟意識低，傾向于民間調解，多數尋求“家支”頭領或德高望重的“德古”予以協商解決。而每個鄉鎮只有兩名業余的“德古”調解人員，大量的民事糾紛甚至刑事矛盾形成的調解訴求讓他們應接不暇，壓力巨大，甚至工作激情受到打擊。與此同時，雖然彝族群眾內部自我調處模式（德古調解）的存在能在一定程度上化解矛盾糾紛，及時息訴止爭，但也存在一定的隱患。大多數民間調處口頭協議、約定俗成的習慣缺乏規范，僅依靠口頭協議、調處人的威望牽制，容易引發矛盾糾紛的反復調處，從而引發群體性事件等嚴重后果。

（四）合力欠缺

在運用“德古”調解創新推進民族地區矛盾糾紛多元化解體系建設上，馬邊縣過多地把重心放在了尋求“德古”調解的層面上，而忽視了基層矛盾糾紛調解應在基層司法的統領下依法開展。有時基層司法和“德古”人員面對調解訴求時不能相互通氣，甚至各干各的，出現同一個矛盾糾紛兩方都參與到調解當中，而且調解的方向、結果大相徑庭，又造成新的矛盾糾紛。只有尋求同時發揮基層司法與民間“德古”的作用，形成合力，才能事半功倍。目前，馬邊專職司法助理員的現狀是編制受限，較多鄉鎮還未配齊專職司法助理員，導致司法助理員緊缺，工作量過大，難以有效開展工作的矛盾也隨之凸顯。有的兼職司法助理員身兼數職，難以獨立開展司法行政工作，專職司法助理員落實下沉工作也難以開展。純彝區基層司法所專職司法助理員多為漢族，與彝族群眾語言交流方面存在障礙。另外，多種因素導致的一些違法和不當調解行為，也與新時期廣大彝區群眾的調解訴求相去甚遠。

三、對策措施

面對民族地區矛盾糾紛多元化解體系存在的突出問題，必須統一思想，提高認識，切實打破落后的思維定式，多管齊下，整體提升基層治理實力。

（一）加強陣地建設，壯大調解隊伍

一是加強陣地建設，建好鄉鎮司法所，每個鄉鎮建立起一至二個在司法所領導下的“德古”工作室，最大限度滿足彝區基層矛盾糾紛調解訴求。二是加強隊伍建設，建立完善專職調解人員和“德古”調解人員“調解專家庫”。專家庫專家采取個人自愿、單位推薦和組織審核的方式從相關領域或在職、離退休人員中選聘，統籌協調律師、公證員、基層法律服務工作者、志愿者等參與調解工作。除人民調解員外，建立“德古”特邀組織及人員名冊，吸收具有溝通協調能力、專業知識背景的個人成為“德古”特邀調解員。三是完善保障，財政籌措專項經費，為調解人員提供較為充足的補貼，解決后顧之憂，穩定調解隊伍。

（二）加強制度建設，激發調解活力

一是完善制度建設，修正已有制度，進一步制定完善實用的管理制度，規范調解程序，克服散亂狀態，讓鄉鎮司法調解與“德古”調解各司其職，提高調解效率。二是多措并舉開展形式多樣的活動。由縣政法部門統籌組織公、檢、法、司，采取定期不定期形式，有計劃地組織專兼職人民調解員和特邀“德古”調解員，循序漸進地開展法律法規知識培訓，組織文化、檔案制作管理等學習活動，促使這個群體素質整體提升，打破他們依法發揮作用的局限性。三是建立激勵機制，定期舉辦基層調解個案評估，評優評先，開展比學趕幫活動，形成創先爭優氛圍，激發大家投身基層調解工作的熱情與活力。

（三）整合司法資源，減少調解壓力

一是整合資源，在未配齊專職司法助理員的鄉鎮抽取當地工作人員擔任兼職司法助理員并采取片區化司法所管理模式進行管理，獨立開展司法行政工作，落實專職司法助理員下沉工作，減輕調解壓力。二是從數量上減輕基層調解壓力。加強宣傳引導，培養群眾尋求公權力意識，分流調解案例，減少“信訪（德古調解）不信法”的現象，把尋求“家支”頭領或德高望重的“德古”民間調解的訴求降至可控范圍。三是從源頭上減輕調解壓力。建立矛盾糾紛動態排查制度，做好本轄區、本行業領域內的矛盾糾紛和隱患排查，形成全覆蓋、無盲區的網格化排查工作格局。落實月排查制度、建立排查糾紛工作臺賬，及時掌握矛盾糾紛總體情況和動態。圍繞矛盾糾紛易發、多發領域深入開展排查，做到矛盾糾紛“早發現、早穩控、早化解”。四是從質量上釋放調解壓力。多渠道配備相當數量的具有一定素質的“德古”調解人員，承接民事糾紛調解訴求，并科學制定規范統一的調解文書和協議，實現調解一件“搞定”一件，降低矛盾糾紛的反復調處率。

（四）加強機制建設，形成治理合力

一是有力推進民族地區矛盾糾紛多元化解體系建設，完善與信訪、工商、衛生、環保、人社、住建等矛盾多發部門的對接機制，實現司法和“德古”相互調節、良性互動，把準調解的方向，提高調解質量，避免造成新的矛盾糾紛。二是以網格化管理、社會化服務為方向，健全基層調解綜合服務管理平臺，及時反映和協調人民群眾各方面各層次利益訴求，處理好司法與“德古”的關系，明確責權，形成合力，合理利用司法和“德古”力量對群眾訴求予以滿足。三是健全調解監督機制，糾正違法或不當調解行為，完善行政調解、司法調解、“德古”調解聯動工作體系，謀劃一盤大棋，形成強大合力，進一步夯實基層調解根基。