鄂甜?霍麗娟



摘 要 激勵企業參與職業教育是增強職業教育適應性的關鍵路徑。瑞士和德國是典型的職業教育雙元制國家,企業主導是兩國職業教育實現高水平發展的重要原因。兩國政府激勵企業參與職業教育的思路有所不同:瑞士政府努力“在保障培訓質量的前提下為企業獲得短期凈收益創設制度環境”,德國政府力圖“在保障培訓質量的前提下幫助企業獲得長期人力資本”。借鑒兩國經驗,我國應倡導“激勵”與“約束”機制并舉:一方面,激發企業參與職業教育的動機,為企業營造“有利可圖”的制度環境,幫助企業獲得短期與長期收益;另一方面,繼續完善“約束”機制,規范企業參與職業教育的行為,保障企業教育培訓的質量。
關鍵詞 職業教育;企業參與;產教融合;職業教育適應性;瑞士;德國
中圖分類號 G719.1 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219(2022)06-0069-06
《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出,“十四五”時期要“增強職業技術教育適應性,深化職普融通、產教融合、校企合作,探索中國特色學徒制,大力培養技術技能人才”[1]。2021年《政府工作報告》中強調“增強職業教育的適應性,深化產教融合、校企合作”[2]。增強職業教育的適應性,已經成為當前我國職業教育改革發展的新任務和新要求。激勵企業參與職業教育,是彌合技能供給與技能需求之間鴻溝、增強職業教育適應性的關鍵路徑。
一、企業參與職業教育的核心要義與影響因素
(一)企業參與職業教育的核心要義:增強職業教育適應性
隨著產業不斷轉型升級與技術迭代革新,就業市場中工作內容、工具、方法等都在快速變化。而職業院校結構與資源相對穩定,一定程度上導致對信息變化的靈敏度不夠、與相關資源的匹配度不足,造成職業教育技能供給與就業市場的適應性不強。因此,必須尋找適合的伙伴助力教育體系,即時感知就業市場最新信息,動態重構相關資源。
企業作為技能需求側的代表,可作為教育體系最佳伙伴,在教育體系與就業體系之間發揮重要的橋梁作用。一方面,企業可溝通協調兩個體系間不對稱的信息,為職業教育提供就業體系的外部信號,幫助教育體系對外部需求變化做出快速反應,減少技能供給方向上的錯配;另一方面,企業可優化配置兩個體系間不對稱的資源。企業擁有現成的師傅、設備、真實的工作場所和訂單任務,學生在企業學習與工作相關的專業技能,親身感受企業的生產經營文化以及合作交流的工作氛圍,如果學校與企業合作,可以幫助學徒順利完成從學校到工作的過渡,也可以大大節省培訓成本[3]。總之,職業教育如果能夠贏得企業參與,可以彌合教育體系技能供給與就業體系技能需求之間信息與資源上的鴻溝,增強職業教育的適應性,有效提高教育體系技能供給的效益與質量。
(二)影響企業參與職業教育的關鍵要素:培訓的成本與收益
企業作為一種經濟組織,追求經濟利益是企業的目標。因此,從本質上講,企業將參與職業教育視為一種投資。企業是否參與職業教育,將重點考慮兩方面因素。一是投入成本,包括學徒和培訓師傅的人力成本、材料成本以及設備設施的成本等。其中,學徒的人力成本即學徒薪資,在投入成本中占比最大,幾乎占企業培訓總投入的一半[4]。二是收益,收益又包括短期收益和長期收益。短期收益主要指企業在培訓期內通過指派學徒從事生產活動而獲得的收益。長期收益主要指企業通過培養學徒使其成為企業人力資本而獲得的收益,見表1。
一般來講,重視短期收益的企業,會安排學徒進行更多的非技術性工作,這樣既可以替代非技術性工人為企業直接創造效益,又可以節省培訓學徒所必須付出的人力、物力和材料損耗等成本。而選擇長期收益的企業,希望學徒畢業后留任成為正式員工,進而彌補學徒期間的短期成本支出。這類企業會更加關注學徒的技術技能培養,安排給學徒的任務也會從學徒期開始的非技術性工作逐漸過渡到半技術性工作,最終過渡到技術性工作。但是,追求長期收益目標的企業,其成本投入會有很大風險,且風險主要來自學徒畢業后的流失率。
二、德瑞兩國政府激勵企業參與職業教育的機制分析
促進企業參與是高水平發展職業教育的關鍵。瑞士和德國是典型的雙元制職業教育國家,企業在職業教育中發揮重要主體作用,其系統化的制度設計也被全世界視為典范并效仿。
(一)瑞士:保障培訓質量前提下為企業獲得短期凈收益創設制度環境
瑞士政府激勵企業參與職業教育的政策措施具有獨特性。其體現在兩方面:一是瑞士政府對學徒培訓沒有大額的財政資金投入,而是將企業參與的職業教育作為國家節省財政資金的教育形式①。二是瑞士學徒畢業后的流失率很高,近2/3的學徒畢業后都去其他企業工作,但這卻沒有減弱企業參與職業教育的動機。究其原因,瑞士的教育企業在學徒培訓結束之前就可以收回培訓成本,因此企業開展學徒培訓、投入培訓成本本身并沒有任何風險,不必擔心學徒畢業后是否流失。也就是說,瑞士企業決定是否參與職業教育,只需考慮能否獲得短期凈收益,與外部就業市場的競爭程度無關。政府也無需對企業承擔的學徒培訓再進行額外的財政投入。政府激勵企業參與職業教育的整體方略是:創造良好的制度環境,幫助企業在培訓過程中獲得良好的成本收益比,同時實施必要的外部監管以保證職業教育培訓的質量。對此政府緊抓三個關鍵要素:學徒學制、學徒薪資、培訓質量。
1.依據職業的初始生產率調整學徒學制
從表2可以看出,瑞士設計的學徒學制與培訓初期的生產率有著緊密聯系。不管是三年制還是四年制,最后一年的學徒平均相對生產率都能達到熟練技術工人的75%左右。但是,不同的職業,培訓初期的生產率明顯不同。像數控加工等技術復雜程度較高的職業,學徒制初期的生產率僅相當于熟練技術工人的1/4。而像酒店營銷等技術要求相對簡單的職業,初始生產率相當于熟練工人生產率的1/3[5]。因此,瑞士根據職業的技術復雜程度,即學徒初期的初始生產率,調整培訓學制。將技術復雜程度較高、初始生產率較低的職業的學制延長至四年。隨著學制的增加,學徒成為半熟練與熟練技術工人的時間投入增多,學徒能夠為企業帶來的收益也顯著增多。由于企業有了更多的時間來彌補成本投入,也更愿意在學徒培訓期間投入更高的成本,培養學徒達到更高的技能水平。
2.賦予教育企業確定學徒薪資的自主權
調研數據表明,發達國家的學徒薪資投入幾乎占企業總培訓投入的一半,因此學徒薪資高低是決定教育企業是否獲得短期盈利的關鍵因素[6]。瑞士的學徒薪資比德國低很多。瑞士學徒的平均薪資僅相當于相同職業熟練工人薪資的15%~20%,而德國學徒平均可以拿到熟練工人工資總額的40%以上[7]。瑞士的學徒薪金遠低于德國的根本原因,是瑞士政府對教育企業的治理環境相對寬松和自由,瑞士企業可以自主決定學徒薪資水平,因此為了付出更低的培訓成本,企業制定的學徒薪金通常較低。也就是說,瑞士企業通過相對低廉的學徒薪資,在學徒培訓期內就可以獲得大量凈收益,企業因此對提供學徒培訓崗位有足夠的動力。但是,如果企業將學徒的薪資制定得太低,學徒可能在積累了足夠的可遷移技能后就離開,因此學徒薪資也是企業和學徒之間博弈的結果。
3.監管教育企業的資質和培訓質量
由于瑞士學徒的留任率很低,2/3的學徒在培訓期結束后不再與教育企業保持雇傭關系,因此政府主管部門必須對培訓內容和質量進行嚴格的外部監管,否則企業很可能將學徒當作廉價勞動力,使其從事低技能崗位工作,這將無益于學習者和社會經濟的可持續發展。瑞士政府重點抓住企業教育資質和考試兩個關鍵環節實施監管。
首先,瑞士聯邦政府對教育企業的資質提出兩方面的要求:一是要求企業基本的經營領域要能夠覆蓋《教育條例》中的課程范圍,可以根據《教育條例》傳授所需的技能,并能夠合理有效地使用學徒;二是要求培訓師傅至少要接受過學徒培訓,具備基本的聯邦能力證書(Eidgen?ssische F?higkeitszeugnisse,簡稱EFZ),完成職業培訓教師的全部課程,且有2年及以上相關行業教育培訓經歷。州主管部門負責對企業資質進行鑒定,滿足以上條件的任何企業都可被授予教育培訓許可權以及教育企業(Lehrbetrieb)稱號。教育企業可以通過瑞士官方的“職業咨詢信息門戶網站”宣傳并刊登學徒招募信息。招募到的學徒與教育企業簽訂培訓合同,合同由州職業培訓辦公室審批[8]。
第二,考試制度是瑞士相對自由寬松的治理環境下企業培訓質量的根本保證。瑞士學徒期結束后,所有學徒必須參加由行業協會統一組織的考試。考試內容涵蓋《教育條例》中規定的知識、技能,成功通過考試才可取得職業資格證書,即獲得從事職業的準入資格。
總之,瑞士政府構建了合理的制度環境,既保護了企業的盈利動機,又保障了教育培訓的質量。從瑞士政府的動機激勵模式可以看出,設計合理的制度框架讓企業有利可圖,比直接提供經濟補償更加重要。因為與高昂的管理成本、學徒培訓成本投入的不確定性、學徒職位的有效性以及可觀的機會成本等所有投入要素相比,對企業的經濟補貼并不足以吸引企業參與職業教育。吸引企業參與的最佳方式是,在保障培訓質量的前提下為企業盈利創造合理的制度環境。
(二)德國:保障培訓質量前提下為企業獲得長期人力資本創設制度環境
德國成功的雙元制職業教育不僅吸引了大量優秀的學徒,也吸引了大量企業參與職業教育。德國目前有近50萬家教育企業,占該國企業總量的近1/5[9]。在德國,無論政府還是教育企業,對學徒培訓的資金投入都要遠高于瑞士。特別是對于教育企業來說,開展學徒培訓不但不能獲得凈收益,還要投入大量的資金成本。據統計,2017-2018年度德國企業平均為每名學徒的凈投入成本為6072歐元[10]。但為什么還有如此多的企業選擇參與職業培訓?主要原因是學徒培訓為企業未來生存和發展提供了人力資本保障。企業如果要想運轉良好并保持核心競爭力,關鍵是要擁有合格的專業技術工人。在當今技術瞬息萬變的時代,企業越來越需要能夠獨立思考并決策的專業技術工人,而技術工人短缺將給企業運轉帶來巨大壓力[11]。因此,開展職業培訓并爭取讓學徒畢業后留任,被德國企業認為是最有利于企業生存與發展的做法。德國企業將學徒培訓作為人力資本投資的最佳方式,也愿意為學徒培訓投入高額成本。但是,學徒培訓是一項投資風險高的社會活動。因此,德國政府為教育企業提供了重要的政策與資金支持,以幫助企業減少投資風險、提供高質量的教育培訓。
1.工會參與形成的集體薪資協議制度
德國行業協會、工會等社會組織,在職業教育實施過程中發揮著不可替代的作用。德國政府與行業協會、工會等社會組織共同博弈建立起的職業教育治理體系,保證了以企業為主體的職業教育體系能夠有序高效運轉并經久不衰。行業協會是大多數企業利益的代表,可以代替政府對個別或部分企業履行具體的監督管理職能。除了行業協會外,德國工會是另一支參與職業教育治理的重要力量。工會在維護工人合法權益、參與企業決策制訂、保障工人福利待遇與崗位安全等方面發揮了重要且積極的作用。德國高效的職業教育,離不開大多數企業的積極參與。企業愿意參與職業教育的關鍵是,學徒畢業后較高的留任率。據統計,德國學徒的平均留任率為60%,大企業中學徒的留任率甚至超過80%,比瑞士學徒的留任率高出近一倍[12]。德國學徒畢業后較高的留任率則主要受益于工會等社會組織參與形成的集體薪資協議制度。德國聯邦憲法《基本法》第9條第3款規定“工會可以與雇主方簽訂集體薪資協議”[13]。德國集體薪資協議制度保障了技術工人的薪資安全,減少了企業間的薪資差距,降低了就業市場的流動性,避免了企業間對學徒期滿的熟練技術工人的惡性競爭。
2.高額的政府財政投入
德國職業教育較高的企業參與度,主要來自于企業對職業教育人才質量的高度認可,而高質量的人才培養,則離不開高額的經費投入。德國職業教育依靠政府與企業雙方共同投入。由于德國企業更看重長遠利益,認為自己培養的學徒在未來可以幫助企業盈利并收回培訓成本。德國企業每名學徒的平均凈投資為6000多歐元,但是企業投入僅相當于總培訓費用的50%~80%[14]。也就是說,德國幾乎一半的企業培訓還是要依靠政府承擔。政府高額的經費支持,不僅可以幫助企業減輕培訓成本壓力,也可以提高學徒培訓質量。德國政府投資職業教育的主要渠道是設立專門“中央基金”。政府向所有企業征費,要求所有企業繳納員工工資總額0.6%~9.2%的經費,作為職業教育經費。政府再將這筆經費劃撥給教育企業[15],以保障不同企業對職業教育平等性投入。
3.嚴格的教育企業資質認定與考試制度
開展職業培訓是所有企業的義務與權利,但是其資質必須通過行業協會的審定,才能獲得教育企業資格。政府主要依托工商業、手工業等行業協會,對教育企業進行審查與認定。《聯邦職業教育法》第27條規定了成為教育企業的資質要求,包括“企業的種類和設施必須適合進行職業教育”“受教育者的數量與培訓師傅的數量、專職人員的數量都保持適當比例”等[16]。德國獲得教育企業資格的企業數量約占企業總量的1/5,其中大型企業數量比例遠高于小型企業。被政府認定為教育企業對企業來說是一種特殊榮譽,既面向社會呈現出積極負責任的企業形象,又有效提升了企業的社會知名度。
德國考試制度是檢驗企業教育培訓質量的最重要手段。行業協會負責考試的組織和證書的發放。學徒期結束前的考試對學徒和教育企業都非常重要,它直接關系到學徒能否獲得職業準入資格,也關系到企業是否長期保有教育培訓資格。學徒的考試通過率直接證明了企業的培訓能力。如果企業的培訓師傅不能給予學徒很好的指導,或者學徒被企業當作廉價勞動力,又或者企業只是針對其特定經營范圍開展技能培訓,將導致考試不合格比例超過正常范圍,最終教育企業資格將被撤銷[17]。
綜上,德國不僅投入了高額的財政資金,降低了企業的培訓成本,更從長遠角度為企業獲得優秀的人力資本提供了重要的社會制度環境。特別是對技術工人規范均衡的社會保護制度對于職業教育的可持續發展具有至關重要的作用。因此,要想真正吸引企業投入到教育培訓中來,必須在保障學徒培訓質量的前提下,為企業獲得優秀的人力資本創造穩定公平的社會制度環境。
三、對我國的啟示
德瑞兩國職業教育都具有悠久的雙元制傳統,也都建立起了現代化的治理體系。與德瑞兩國相比,我國職業教育校企雙元共舉的局面尚未形成,中國特色學徒制還處于試點探索階段,提供頂崗實習仍是目前企業參與職業教育最普遍的形式[18],企業在職業教育體系中的參與程度和質量并不高。借鑒德瑞兩國的經驗做法,設計完善我國企業參與機制也應當“激勵”與“約束”并舉。
(一)建立激勵機制,營造“有利可圖”的制度環境
德瑞兩國的經驗表明,僅僅依靠財政激勵措施無法真正激發企業參與職業教育的內在動力。企業參與職業教育的本質是一種投資,無論“追求短期凈收益”的瑞士模式,還是“力求長期人力資本”的德國模式,獲得理想的“成本效益比”是企業決定參與職業教育的最關鍵因素。因此,未來我國職業教育重點要為企業創設“有利可圖”的制度環境,幫助企業實現根本利益訴求。
1.制定合理的學徒薪資標準,降低培訓成本并吸引優秀學徒
發達國家的研究表明,學徒工資薪酬是吸引職業教育優秀潛在生源的重要原因之一。工資薪酬既可以減輕學徒家庭的經濟壓力,也是工作價值的重要體現[19]。學徒的員工身份以及相應的工資薪酬也是現代學徒制的基本特征之一。目前,中國特色學徒制還處在初步探索階段,相關的制度還不健全。因此,制定合理的學徒薪資標準,將是我國未來推進學徒制改革、提升職業教育吸引力的一個關鍵措施。
一是分類別制定學徒薪資標準。不同行業領域的薪資標準應有所差異,養老護理、汽車服務等緊缺人才行業領域的學徒薪資標準應高于其他行業。二是分階段制定學徒薪資標準。依據學徒的技術成熟程度,逐漸提高學徒薪資,并盡可能地保證企業在整個培訓期內獲得一定的凈收益。三是在達到最低薪資標準的條件下,企業對學徒薪資制定享有一定的自主權。
2.延長部分專業的學制,提高企業的短期整體收益
過去,大多數學生以實習的形式,在臨近畢業時到企業實習實踐半年。由于學生對企業的經營狀況、組織文化等不甚了解,學生的職業能力也達不到真正的“頂崗”。企業實習不但不能為企業帶來收益,還有可能造成設備設施損壞等風險。因此,大部分學生被安排到低技能工作崗位,從事非技術工作。
瑞士的經驗告訴我們,正規的學徒培訓初期生產率往往較低,但隨著學習時間的延長,生產率會逐漸提高,最終達到接近熟練技術工人的程度。也就是說,培訓凈收益只在培訓后期產生,適當延長培訓學制有助于企業獲得更多的凈收益。未來我國應進一步規范實習實訓的相關內容,并寫入到各專業的專業教學標準中,并將技術復雜程度較高、初始生產率較低的專業設置成四年學制,保證企業能夠在整個培訓期內獲得一定的凈收益,以提高企業參與職業教育的動力。
3.建立集體薪資協議制度,提高學徒畢業后的留任率
近幾年,我國企業“用工難”的問題日益凸顯,越來越多的企業愿意將學徒培訓作為解決其技術工人短缺的重要路徑[20]。但是,“挖墻腳”的現象屢見不鮮,極大地提高了企業的投入風險,降低了企業參與職業教育的動力。因此,要吸引企業參與職業教育,必須降低企業的投入風險,其關鍵是提高學徒的留任率。德國學徒的留任率一直很高,保持在60%以上,大企業甚至超過80%,這也是德國企業愿意積極投入的根本原因[21]。而留任率高的原因除了學徒對企業的組織文化有認同感歸屬感之外,更重要的是行業層面的工會組織參與建立的集體薪資協議制度,保證了企業間不會存在較大的工資差異,學徒畢業后更傾向于在原來企業繼續任職。借鑒德國經驗,我國應發揮工會組織在企業教育培訓治理過程中的地位和擔當,賦予它們適當的協調與決策權力,特別是為技術工人代言的話語權等,以此提高學徒畢業后的留任率,降低企業參與職業教育的風險。
(二)完善約束機制,監管保障企業培訓的質量
德瑞兩國在為企業制定各種激勵措施的同時,也構建了完善的約束機制。我國既要研究解決企業參與職業教育的動力問題,也要研究解決企業參與職業教育的質量保障問題。只有高質量的職業教育,才能培養出企業真正所需的技術技能人才,真正吸引企業的主動參與,形成職業教育高質量發展的良性循環。我國應從以下三個方面構建監管約束機制。
1.轉變角色定位,提升行業協會的治理地位
當前,我國政府參與職業教育體系建設的程度非常高,政府同時扮演主辦者、管理者和經費提供者三重角色。在2019年國務院出臺的《國家職業教育改革實施方案》中,明確提出“經過5-10年左右時間,職業教育基本完成由政府舉辦為主向政府統籌管理、社會多元辦學的格局轉變”的總體目標[22]。因此,職業教育的主導力量必須從政府向企業等社會辦學主體轉移。一方面,政府必須轉變角色定位。政府應從過去的主辦者、管理者與經費提供者,逐漸轉變為“統籌管理者”和“監督檢查者”。政府的主要職能是對企業作為主體作用的職業教育實施全面頂層設計、全過程統籌管理和質量檢查。另一方面,我國應學習德瑞兩國,培育行業協會組織,提升其在職業教育中的治理地位,使其替代政府發揮全面微觀的管理與服務職能,包括企業培訓過程檢查、最終考核的組織實施、證書的發放等。
2.監管培訓資質,制定產教融合型企業標準
德瑞兩國政府都對教育企業的資質提出了明確的認證標準,認證標準主要包括“培訓師傅資質”與“企業資質”兩個方面,見表3。《國家職業教育改革實施方案》中提出“培育數以萬計的產教融合型企業”的目標[23]。當前尤為緊迫的任務是制定科學的《產教融合型企業認定標準》。第一,認定標準不宜設限過多,應重點就企業的師傅資質、企業資質提出嚴格要求。如果這兩方面滿足基本條件,任何企業都可以成為教育企業開展學徒培訓。第二,政府應依托權威的社會評價組織,依據《產教融合型企業的認定標準》對申請企業進行資格審查。審查通過的企業可獲得“產教融合型企業”的認證證書,并錄入到本地區《產教融合型企業目錄名冊》中。第三,對產教融合型企業定期開展透明的督導評價,將表現不佳的企業從《產教融合型企業目錄名冊》中刪除。
3.監管培訓質量,改革結業考試評價制度
嚴格意義上講,我國職業教育目前還沒建立起科學的考核評價制度,學生在企業實習培訓的質量得不到診斷與反饋。因此,必須針對企業培訓建立起科學完善的考核評價與技能認證制度,以激勵企業積極參與并高質量完成教育培訓。從評價管理機制上,必須建立第三方權威的社會評價組織,負責結業考試的題目設計、考務組織和證書發放等。從評價結果的效力上,必須與技能認證制度相結合。對教育企業來說,學徒的結業考試通過率可以證明企業的培訓水平和能力,也可以檢驗企業培訓的內容是否符合培訓標準。如若學徒考試不合格比例超過正常范圍,應取消“產教融合型企業”的資質。
參 考 文 獻
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