中外環境績效考核問責研究：比較與借鑒

譚娉婷　韓曉莉

摘 要：構建科學的地方政府環境績效考核問責機制是環保體制改革的重要環節，厘清中外環境績效考核問責研究的現狀是機制構建的前提。中外環境績效考核問責，在研究動因上，中國是基于生態環境與政治雙因素推動的，國外是基于經濟發展因素推動的;在研究熱點上，中國以影響和困境研究為主，國外以影響因素和差異化研究為主，同時兩者對于環境績效考核問責的主客體研究也有顯著差異;在研究方法上兩者分別為定量分析和實證分析。通過比較，對中國環境績效考核問責形成了一定的借鑒，如注重多方參與、設置更加有針對性的指標體系、開拓研究方法創新等。

關鍵詞：中外環境績效;考核問責;比較;借鑒

一、引言

習近平總書記指出“要建立科學合理的考核評價體系，并對那些損害生態環境的領導干部，要真追責、敢追責、嚴追責，做到終身追責”[1]，環境績效考核問責是環境治理中的重要一環，是政府進行環境保護、促進綠色發展的重要推動力，對環境治理體系建設和環境治理績效改善發揮重要作用。厘清環境績效考核問責是環境治理的前提，總結環境績效考核與問責中的經驗與不足，可以為現實情況提供指導，為具體行動提供依據，加強環境治理體系建設。如何在比較與借鑒中完善環境績效的考核問責，是值得我們探討的問題。本文將中外環境績效考核問責進行比較，選取發達國家對于環境績效考核問責的研究作為對象，發達國家績效管理起步早，對環境績效考核問責的實踐經驗與研究經驗也較為成熟，他們的經驗能為中國環境績效考核問責提供良好的經驗啟示。

筆者采用中國知網全文數據庫，限定核心期刊范圍，以“環境績效”為主題，對近十年（2010年至今）的文獻進行檢索，檢索到803篇文獻，再以“考核”與“問責”為主題，篩選出文獻50篇，其中針對企業考核問責的研究數為26篇，針對政府的研究文獻數為24篇。外文文獻選取了Emerald管理學、工程學數據庫（emerald insight），將檢索詞限制在與“ecological civilization”“ecological performance evaluation”相似的“environmental accountability”“environmental performance evaluation”中，選定學科“environment and society”，從2000年至2020年，共檢索出51篇文獻。本文是在對上述文獻進行研讀基礎上做出的綜述、評價與思考。

二、中外環境績效考核問責研究動因不同

（一）基于生態環境與政治雙因素推動的中國環境績效考核問責研究

改革開放后，中國進入工業文明的時代，為了追求經濟效益的快速增長，污染問題開始凸顯，直到中國加入世界貿易組織之后，成為“世界工廠”，污染問題逐漸顯著。為了解決經濟發展帶來的一系列環境問題，中國開始走綠色和諧之路，人們對于環境的保護越來越重視。同時，為了進行環境污染問題的專項整治，以中央名義開展全國性督察，生態環境部開展專項性督察，使督察由“督企、督政府”向“黨政企同督”轉變，“黨政同責”得到進一步強化。環境保護督察制度是加快推進生態文明建設、落實環境保護黨政同責的一項核心制度安排[2]。有助于解決地方黨委和政府在落實生態文明和環境保護中“一把手”的主體責任，全面落實經濟發展與環境保護綜合決策，從決策源頭實現生態文明要求。在生態環境因素和政治因素的共同推動下，中國學者開展對環境績效考核問責的研究。

（二）基于經濟發展因素推動的國外環境績效考核問責研究

由于發達國家工業革命開始時間早，在20世紀80、90年代深受環境污染的傷害，同時，這些國家的行政改革歷來都十分重視政府績效管理，在他們眼中，如果政府缺乏一個有效的政府績效管理，那么對政府和國家的發展無疑是十分有害的。因此，他們對于環境績效的研究開始時間早。行政學家尼古拉斯·亨利提出這些國家對于環境績效管理基本開始于20世紀70年代，這個時期，政府的財政遭受到了前所未有的危機，也因為過度發展而導致環境質量急速下降，這個時期，環境績效的考核問責并不成熟。但這些國家從未停止過探索，Massey，Andrew將環境績效管理大體分為三個階段，簡單來說第一階段以經濟效率為中心，第二階段以質量為本，第三階段的側重點轉向了效益和顧客滿意[3]。發達國家工業起步早、環境破壞嚴重，惡劣的環境嚴重影響到人們的生活質量、影響到經濟發展，因此，發達國家對環境績效考核問責的研究是在環境破壞已經嚴重影響到了經濟發展的情況下被迫推動的。

三、中外環境績效考核問責研究熱點不同

（一）中國環境績效考核問責研究熱點

1. 中國環境績效考核問責的影響和困境研究

目前研究者們都提倡將環境績效考核納進政績考核體系，一方面，讓地方政府不僅僅只考慮經濟發展，而更應該考慮如何在發展經濟的同時注重生態環境的保護，帶來政績觀的改變;另一方面，環境績效的考核問責直接關系到地方政府官員的獎懲以及他們的晉升，雖然目前的考核問責機制依舊不完善，但環境績效考核問責所帶來的這兩方面的影響，確是研究者們普遍達成的共識。比如李平、王玉乾經過研究發現，我國上市公司高管薪酬與環境績效之間存在顯著的倒U型關系：高環境績效水平下，我國上市公司高管薪酬與環境績效負相關;低環境績效水平下，我國上市公司高管薪酬與環境績效正相關[4]。

考核過程不合理，導致問責困難。考核包括指標設置以及評估過程，績效指標是政府績效管理的核心和工具，無論政府績效管理的環節如何設計，都離不開績效指標，這就決定了它的基礎地位。評估過程是績效管理的關鍵一步，要確保評估過程公開、透明、公正，才能使考核具備科學性。根據部分省市生態文明建設績效評估實踐探索，唐斌、彭國甫得出地方政府生態文明建設績效評估過程存在目標沖突與利益博弈、評估信息管理機制不健全、生態文明建設績效評估的激勵和約束效力不足等問題[5]。常媛、熊雅婷傳統的環境績效研究視角下普遍存在評價環節單一、評價對象定位過寬、環境指標和財務指標的權重失衡及缺乏經濟驅動力等不足，這都將導致企業難以形成完整的、規范的、實質性的環境績效評價體系[6]。考核是問責的基礎和參照，只有將考核做到盡可能完備，問責才能高效明確。

2. 中國環境績效考核問責主客體的研究

國內環境績效的考核問責主體是各級政府、各部門、各單位以及受托管理公共事務，使用公共資金的社會組織（簡稱績效責任單位），他們幾乎承擔了環境政策制定、環境質量監控、環境產品提供等所有活動，企業和社會公眾對治理決策毫無影響[7]。有些地方政府設置了政府績效辦來進行統一管理，使得考核問責更加具有針對性，不會產生權利的交叉重疊，但依舊是以政府為主。近些年來，許多地方政府通過招投標來承擔環境績效考核的任務，運用專業人員和專業設備來進行考核，這在一定程度上保證了環境績效考核的科學性、避免了考核的主觀性。但不可否認的是，即使有第三方的介入，主要的責任主體依舊是各級政府。華北電力大學法政系的高富鋒同志就指出目前中國政府績效考核問責主體單一化、主體缺乏獨立性、主體缺乏廣泛性和代表性，以及主體信息不對稱等問題。

環境績效考核問責的客體有企業和政府，國內學者對于企業環境績效的考核問責研究大體分為兩個方面：企業內部與企業外部考核問責。內部包含著薪酬管理[8]、人力資源管理[9][10]以及企業技術創新[11][12]等，外部包括社會公眾監督[13]、媒體關注[14]與政府的激勵、補貼與監管[15][16][17]。研究企業環境績效意義重大，一方面，諸多研究發現，企業重視環境績效對企業經濟效益的增長有促進作用;另一方面，企業對于環境績效考核問責的實踐，可以為政府部門提供經驗及參考。除此之外，企業環境績效與政治關聯關系的研究值得關注。環保領域的政治關聯是指一種企業和政府私利交織重疊的腐敗行為，企業利用自己的實力加入有權力的環境組織或政府組織，或利用地方保護主義甚至行賄手段與政府達成合謀，或邀請政府官員和環保機構成員成為公司董事[18]。政治關聯成為企業降低環境法規評價標準、逃避環境責任的保護傘。從企業的政治關聯視角關注地方政府生態文明建設可以起到更好的監管作用。因此，研究企業績效考核問責十分必要。對政府環境績效考核問責的研究，學者們主要在問題的發現與體制機制完善上貢獻了豐富的理論觀點與政策建議。在環境績效考核上提出制度方面（目前關于生態政績評價考核的探索并沒有進入國家層面的大規模、整體性的制度化階段）[19]，實施過程方面（生態文明建設績效評估過程存在目標沖突與利益博弈、評估信息管理機制不健全、生態文明建設績效評估的激勵和約束效力不足）[20]等均存在不足，在環境績效問責上提出審計方面（政府環境責任審計的內容、范圍有待深入，環境責任審計中審計機關的工作權限受限）[21]以及審計與問責的銜接方面（由于體制和機制等深層次的法律問題尚未完全解決，尤其是中央對地方政府依法問責機制缺失、政出多門和多頭執法、對監管者的有效監督機制缺位，使得新環保法關于政府責任條款的實施依然存在問題）[22][23]有待完善，但深入研究發現，對于這些現存的問題，多數學者只是進行路徑研究[24][25]，比如在考核方面提出地方政府應尊重生態規律、遵守法律規章的前提下，以地方政協為評估主體，構建系統、科學、有效的環境保護績效評估體系[26];在問責方面，同樣存在建議側重從宏觀機制入手的問題，加強推進地方政權機關履行保護環境“積極責任”的制度建設等等[27][28]。

（二）國外環境績效考核問責研究熱點

1. 國外環境績效考核問責的影響因素和差異化研究

發達國家近年來績效管理的側重點轉向到了顧客滿意上，因此他們對于環境績效考核問責的影響因素主要集中在利益相關者的研究上。在利益相關者研究中，Trujillo-Gallego提出了建立一個強有力的立法框架、設立一個獨立的咨詢委員會、加強公眾認識，鼓勵公眾參與建立激勵與問責機制的建議[29]。Raja Zuraidah Raja MohdRasi和Amir Abdekhodaee等學者對中小企業進行了調查，制定了一個框架，將利益相關者的參與、環境做法以及環境績效結合起來研究，著重探討了中小企業之間、政府、供應商、客戶等外部利益相關者以及雇員與高級管理人員等內部利益相關者對環境實踐的影響[30]。學者們主要從利益相關者給企業帶來的壓力進行研究，以此促進企業環境責任的履行、以及利益相關者與多方的合作對環境實踐的影響。

發達國家對于環境績效考核問責的研究呈現多樣化、差異化的特點，突出表現在他們會根據不同的企業性質設置不同的指標體系。Rowland-Jones等人提出，將對現有工業企業環境管理系統的評價作為環境績效的指標，要求企業進行“自我評價”、潛在傷害的預測以及對公司實際和感知的績效進行評估，以此來提高環境管理體系[31]。Sarache-Castro等人針對食品行業還提出了一種環境績效指標，該指標整合了目前最先進的10種環境實踐中的8種[32]。令筆者感到驚喜的是，國外學者甚至出現了利用數據包絡法，利用加權環境效應指標對不同家庭類型進行環境績效考核[33]。

2. 國外環境績效考核問責主客體研究

發達國家對于環境績效的考核問責基本上都由第三方介入為主，政府的管理項目百分之九十都外包給私營機構，對于環境績效的考核問責也不例外，美國學者戴維·奧斯本就倡導建立一個顧客至上和追求實際效果的“企業型政府”，以適應迅速變化的環境，政府只需加強執法，對企業實施更加嚴格的制約、程序和調查。環境績效考核問責工作外包出去由第三方介入，一方面，可以減輕政府的管理壓力;另一方面，第三方機構對環境績效考核問責的專業性也能夠保證考核結果的科學性[34]。

發達國家對于政府環境績效的考核問責微乎其微，他們的研究主要集中在非政府組織環境績效上，主要以社會組織、特定的行業或著名的企業來開展研究。筆者通過閱讀的文獻發現，在他們的研究中，公眾的廣泛介入和監督都被多次提及，Rowland‐Jones等人不僅要求企業進行“自我評價”，并且要注重顧客的回應性[35];Sarache-Castro等人對食品行業設置了專門性的指標體系，同時也因為行業的特殊性，不僅在乎對環境的影響，也強調效益和顧客滿意[32]。因此，在他們對非政府組織環境績效考核問責的研究中，“顧客導向”通常也被列為考核的內容之一。除此之外，他們偏好績效管理工具的研究，突出表現在將現實案例與工具相結合進行分析，目前大部分的考核問責形式上都是以清單式為主，即將考核問責條款列出，逐一進行打分，但在工具上，對環境績效考核問責還是多采用平衡計分卡、標桿管理法、360度反饋等工具，這些工具在20世紀80年代以來一直被學者廣泛研究，從對環境績效考核問責工具的研究來看，目前研究缺乏創新與突破。

四、中外環境績效考核問責研究方法側重不同

中國環境績效考核問責以定量分析為主，比如胡元林、平利等人運用層次分析法和模糊評價法對企業的環境績效進行評價[36]，常媛、熊雅婷同樣利用價值鏈理論，對環境績效進行評價，并構建新型的評價體系[6]。我們現有定量分析的研究有一個顯著的特征，即絕大多數定量分析的基礎數據是二手數據、統計數據，使用這樣的數據分析能夠顯著降低研究者在工具設計、數據收集與編輯方面的成本。同時，還能使研究坦然面對公眾審慎的目光，所有的原始數據都向公眾開放供驗證、改進，甚至反駁[37]。

目前發達國家對于環境績效考核問責的研究方法主要是實證分析，同時，還將統計學以及運籌學等學科方法，運用到考核問責當中，從而實現目標，在美國學者瓦克斯的分析中就提到，任何對于績效管理上的研究都要從真實的數據開始。實地調查、訪談研究和案例研究的方法較為常見，在他們的研究中，通常對實證分析較為詳盡，不僅分析考核問責現狀，而且分析原因、環境以及影響，詳盡的分析讓實例更加具有說服力和典型性，體現了方法的多樣性和綜合性。

五、借鑒與思考

（一）借鑒

目前中國的環境績效考核問責研究發現存在上級政府評估的集權化、政府評估的單一化和社會評估明顯不足的內部化問題，應當向發達國家學習，逐步走向評估主體民主化、多元化以及不斷強化社會考核的比重[42]。同時我們要切實加強對社會力量參與環境保護監管的研究，通過比較我們發現國外學者對于環境績效的考核問責十分關注環保利益相關者。環境是全體公民的環境，環境利益是典型的公共利益，公民理應對監管代理人實施監管。公民環保意識的培育、相關法律機制的保障、內部監管體制的缺陷與環境信息公開等等問題都需要學者們的有力推動。

其次，不存在一套完美的普適性指標體系，我們對于績效指標設置的研究應更有針對性。外國學者對于績效指標的研究會根據企業的性質進行差異化研究，但中國幅員遼闊，各地區之間生態環境、產業規模、政策措施等方面差異大。在不同的時空條件下，環境績效指標體系構建也應當從不同的環境實際出發，注重環境績效指標的差異化研究，避免“指標一刀切”的情況，最終構建各具特色的環境績效考核問責指標體系。

最后，在研究方法上，我們的視野應該更開闊，研究數據不應局限于統計數據、二手數據等，而應學習國外學者進行充分的調研、論證等。事實上在環境績效考核方法系統中，不應當存在絕對統一的最優方法。在實踐中，各種方法的運用都應當從一定的具體要求和實際條件出發，堅持方便適用的原則，以科學合理地考核問責環境績效為根本目標來進行優化選擇。

（二）思考

環境績效考核問責從實際出發，不能脫離所處環境。地方政府環境考核問責是生態文明建設背景下具有中國特色的研究領域，沒有也不能移植國外的研究成果。根據中國生態文明建設的實踐進程，建立富有中國特色的政府環境績效管理理論、構建富有中國特色的黨政干部環境績效考核辦法、密切關注黨政干部績效考核問責的聯動，應該成為管理學、政治學等相關領域的研究重點。同時，環境績效考核問責研究需要學者們走出書齋，參與到政府環保督察中、社會環保監管實踐去。中央環保督察常態化的大背景下，地方政府環境管理問題得到充分地暴露，透過問題看本質需要的是精準的實證研究和對研究對象的深入訪問，只有這樣才能產生令人信服的觀點與結論。

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