教育懲戒的法律規制與協同治理

左建英 左崇良

摘 要：教育懲戒需要法律規制，規范教育懲戒的范圍和程序，保障教育懲戒的合理、規范實施。教育懲戒法律規制的邏輯結構應體現以下特征：邏輯合理性、內容融貫性、程序合法性、規則可接受性。教育懲戒法律規制的主要內容包括教育懲戒權的屬性、向度和邊界。當然，教育懲戒是一個復雜的教育問題，牽連到多方利益，需要學校、政府和社會等多個主體的協同治理，構建科學的教育法律制度體系，合力保障師生權益。

關鍵詞：教育懲戒；法律規制；教師懲戒權；學生管理；協同治理

*本文系湖南省衡陽市教育科學“十四五”規劃2021年度課題“中小學教育懲戒的現實困境與制度優化研究”（編號：XDJ2021103）暨湖南省社科基金教育學專項課題“法治視野下教育懲戒的權責邊界與制度優化研究”（編號：JJ210720）的階段性成果。

現階段，我國大力推進教育法制建設，教育立法日趨完善，逐步實現了教育管理由無法可依到有法可依的制度變遷。不過，批評、訓誡、罰站等較為常見的教育懲戒行為，在我國教育立法中仍然困滯于灰色領域，沒有得到明確規范。無論是為實現學生權利保護的訴求，還是服務于學校正常教學活動的開展，教育懲戒權的行使都很有必要，但需依法規制。

一、教育懲戒的法理分析

教育懲戒是一個有關法律和道德的命題，合理性、正當性和合法性是其法理分析的重要方面。明確教育懲戒的合理性，彰顯教育懲戒的正當性，突出教育懲戒立法的必要性，才能真正貫徹“依法治教”的教育方針。

（一）教育懲戒的合理性

學校能否使用懲戒權，教師能否懲戒學生，這是當前教育需深入探討的重要課題。在基礎教育課程改革背景下，我國教育界把“尊重學生”提升到了特別高的地位，卻有意無意地走進了“重賞識輕懲戒”的誤區。學校教育堅持以表揚為主、正面引導的原則，符合教育的基本規律，但與表揚、獎勵相對的教育懲戒也有其存在的合理性。教育懲戒將學生的不良行為與某種不愉快的刺激結合起來，使學生對自身過錯進行反思，可以有效地降低甚至消除不良行為的發生頻率。此外，教育懲戒還有警示他人、維護秩序的作用。懲戒是完整教育的一部分，將其排除在教育之外，既不利于教師的權益保護，也不利于學生錯誤行為的矯治。

（二）教育懲戒的正當性

目前，教育懲戒行為的正當性受到嚴重質疑。由于賞識教育的大力推行，再加上人們對懲戒教育的錯誤認識，教師施行的懲戒常常會遭到批判，甚至學校中還會出現教師畏懼使用教育懲戒權的怪象。學生在成長過程中難免會犯錯，如果教師對于學生的違紀行為聽之任之，不給予適當的教育懲戒，學生的紀律觀念會日趨下降，意志力會日漸衰退。所以，教師不僅不能放棄教育懲戒權，還應自覺運用教育懲戒去引導學生、教育學生。教育懲戒權是國家賦予教師依法管理學生的權力，是教師履行教育教學職責的必要手段和法定職權，也反映出“懲而有教，罰而有愛”的教育宗旨。

（三）教育懲戒立法的必要性

法律是調整人們行為的規范，具有規范性和普遍性。規范學生行為需要教育懲戒，而要有效地運用教育懲戒，首先應通過法律明確教育懲戒的概念內涵，明晰教育懲戒的法理依據。教育懲戒權立法是實現依法治教的必要途徑，有助于和諧師生關系的建立。加強立法，賦予教育懲戒權，明確教育懲戒的實施策略，可以有效地破解教師不敢教育懲戒的困境。長期以來，我國教育懲戒權的行使受到教師權威弱化、行業缺少合乎法理和情理的懲戒機制等因素的影響，面臨著法律概念不清、適用標準模糊以及法律地位缺失等困境。因此，立法明確教師的教育懲戒權具有現實的必要性。

二、教育懲戒的法律規制

法律是由國家強制力保證實施的社會規范，具有強制性和程序性。教育規制是教育管理的方式，即政府通過對抗性的立法程序來解決教育教學過程中的矛盾沖突，或通過設立政府職能部門來管理教育活動。教育懲戒的法律規制是指有關教育懲戒的制度約束，具體是指在依法治教的條件下，政府及其職能部門以矯正和改善教育管理機制的內在問題為目的，出臺法律制度干預學校教育活動的行為，是以法律為基礎的對微觀教育活動進行某種干預、限制或約束的行為。教育懲戒需要法律規制，明確地規范教育懲戒的范圍和程序，保障教育懲戒的合理、規范實施。

（一）教育懲戒法律規制的邏輯結構

法律規制的邏輯結構應體現邏輯合理性、內容融貫性、程序合法性、規則可接受性等特征，具體包括以下兩個方面：

1.教育懲戒立法的重點和難點

懲戒是教育活動的內在要求，也是學生受教育權得以充分實現的可靠保障。適度、合理的懲戒是維護正常教育教學秩序的必要手段。教育懲戒的法律規制，必須明確懲戒權作為教師職業性權力的性質和法律地位，同時通過實體性、程序性立法，明確規定懲戒權的內容、行使的程序以及違法行使懲戒權應承擔的法律責任，還要規定學生必要的救濟途徑。教師懲戒權的實現，需要在法律制度上明確教師懲戒權的性質、相關法律程序和監督機構，在實踐中嚴格區分懲戒、體罰和變相體罰。相關立法的重點是準確界定教師實施教育懲戒行為的性質，而難點則是平衡立法統一規范與教師自主權、學校自主權的關系。

2.教育懲戒涉及的法律關系

法律關系由法律關系主體、法律關系內容和法律關系客體三要素構成。

首先，教育懲戒的法律關系主體涉及學校、教師、學生等。當前，我國中小學仍然存在教師對教育懲戒認識不清或使用失當等問題。教育懲戒是針對學生不當行為的懲治措施，它不同于懲罰、體罰。教育懲戒具有教育性，與教育獎勵在目的上內在統一。教育懲戒對于中小學生具有獨特的道德發展價值、意志培養價值和個體社會化價值。教育懲戒的制度困境主要在于：現有的法律規范尚未對體罰和變相體罰的概念作出明確的定義，教師行使教育懲戒權的尺度和范圍不明晰，懲戒權的行使程序較為簡易，對教育懲戒權的行使沒有設置具體明確的監督機制。為了讓中小學教育符合現代教育理念和法治的要求，平衡好懲戒與賞識的關系，國家有關部門應在立法中明確中小學的教育懲戒權，為教育懲戒權的行使制定相應的程序規則，從法律上明確、細致地規定行使教育懲戒權的范圍、將懲戒和應當懲戒的行為等，為教育懲戒權的行使制定監督機制和事后維權的糾錯機制。

其次，教育懲戒的法律關系以法律上的權利和義務為內容。在邏輯結構中，權利與義務是對立統一關系。教育懲戒權是權利和義務的統一，既有權利，又有義務，具有權利和義務的復合性。教育懲戒是教師的權利，教師可以行使教育懲戒權；另一方面，教育懲戒又是教師必須履行的職責，教師有義務通過懲戒去制止那些對學生有害的行為。教育懲戒的權利和義務在價值功能上形成一種互補關系。權利意味著主動的獲得，義務意味著被動的付出，這一點在教育懲戒中體現得特別明顯。所以，《中華人民共和國教師法》需要明確教育懲戒權的法律地位，保護教師的法律權利；同時，規定教師在必要的情形下施行教育懲戒的義務。教育懲戒的權利和義務在法律運行中還是一種制約關系。教育懲戒權涉及教師的教育權和學生的受教育權。學生的受教育權受到法律保護，教師不能剝奪，但在出現校園欺凌等事件時，教師必須有權對違紀學生進行教育懲戒，以保護其他學生的受教育權。

再次，法律關系的客體是指法律關系主體的權利和義務指向的對象，教育懲戒涉及的法律關系客體有物質財富、非物質財富和行為結果三大類。物質財富，即教育懲戒中教師沒收的學生違規使用的物品，如玩具、手機等；非物質財富，是指腦力勞動的知識性成果以及其他與人身相聯系的非財產性財富，如學生創作的文藝作品，學生的肖像、名譽等；行為結果，是指教育懲戒行為所造就的狀態，如學生失去受教育權、身心受到傷害、被要求提供各種服務，等等。教育懲戒涉及的教育法律關系客體，與學校、教師采取的懲戒方式有關。教育懲戒權可劃分為教師懲戒權和學校懲戒權，教師懲戒權有批評、隔離、寫檢查、留置等常見表現形式，學校懲戒權有警告、嚴重警告、記過、留校察看等表現形式。不同的懲戒形式有不同的適用條件，對于影響學生受教育權的懲戒形式的使用，學校一定要嚴格遵循法律程序。

（二）教育懲戒法律規制的主要內容

教師懲戒權是基于國家教育的授權與教師職業專業化的派生而形成的一種權力，存在于師生間的教育與被教育、管理與被管理的法律關系中。教師懲戒權的規范行使，應從合理規定懲戒權、建立健全監督機制、重視教師懲戒權行使程序、建立多元糾紛解決機制等方面予以保障。然而，教師懲戒權本質上的權力屬性并不能否定教師在操作層面的選擇權利，而應通過“良法”之治，實現教師懲戒權的合法與合理行使。

中小學教育懲戒法律規制的側重點是確定教師懲戒權的合理范圍。中小學教師施行的懲戒是指教師針對學生的不合理行為實施的教育、批評、糾錯行為，具有一定的專業性。現時期，我國中小學教師懲戒權的行使存在濫用懲戒權或放棄行使懲戒權等問題，迫切需要完善相關立法，既保障教師懲戒權適當行使，同時建立健全教育懲戒的善后和救濟機制，實現教師矯正學生行為模式的理性回歸。

教育懲戒的邊界不清是導致教育懲戒在現實運行中呈現出“強”與“弱”兩極化態勢的主要原因。教育懲戒權作為一種公權力，當邊界不清晰、缺乏有效的規制時，行使中就存在潛在的越界風險。因此，確立教育懲戒權的關鍵在于明確其法律邊界。教育懲戒權入法已在各界達成共識，需確定立德樹人統領下的自由與秩序邊界。教育懲戒權的法律邊界包括權力之間的內部邊界和權力與權利之間的外部邊界。有效防范教育懲戒權的越界，主要包括：一方面，要明確規定教育懲戒權行使的主體、適用范圍及適用條件，以使教育懲戒權區別于其他權力；另一方面，要明確懲戒的具體形式以及懲戒權行使的原則、程序，防范在行使教育懲戒權過程中對學生合法權利的侵犯；同時，還要建立教育懲戒權的監督、救濟機制，以應對教育懲戒權的越界。

三、教育懲戒的協同治理

教育懲戒是一個復雜的教育問題，牽涉多方利益，需要學校、政府和社會等多個主體的協同治理。

（一）建立教育懲戒的協同機制

教育懲戒法律規制的順利實施，需要國家加大政策宣傳和法律解讀，通過新聞媒體的輿論宣傳來擴大普法范圍；需要學校構建科學合理的懲戒申訴機制，規范教育懲戒權的運用；需要培育學校、家長和社會等多方協同合作的教育懲戒育人模式。教育懲戒的協同機制，主要涉及政府、學校、教師、社會四個層面。

第一，政府層面。各級政府、教育行政部門和法制部門要進一步統一思想和行動，自覺運用法治思維和法治方式深化教育領域的改革，化解教育領域的矛盾，維護教育秩序，應對各類風險，推動教育高質量發展。有關部門要在法治建設方面作出部署，科學編制法治建設規劃綱要，健全完善教育法制體系。在保障教育懲戒權的同時，也必須依法監督教育懲戒權的行使。當學生不服懲戒時應有行政和司法上的救濟，以保障學生合法的權益。懲戒程序應符合基本的正當程序要求，救濟程序應迅速有效。

第二，學校層面。教育懲戒權的規范行使，是建設現代學校制度的客觀要求。學校的學生管理，應在教育法治體制內建立符合法治精神的懲戒制度，完善校內申訴、教育行政復議、教育行政訴訟等相關制度，在依法行使學校懲戒權的同時，最大限度地保障學生的合法權利。

第三，教師層面。教師行使教育懲戒權應秉持四項原則：（1）教育為主，懲罰為輔；（2）注意學生不同階段的心理特征；（3）家庭、學校與社會相結合；（4）注意懲戒權行使的合理限度。在行使教育懲戒權的過程中，教師應有意識地培養學生的規則意識和法治思維，為社會培育遵守法律并將法律要求作為行為規范的合格公民。

第四，社會層面。教育懲戒是社會關注、群眾關切的教育領域熱點問題。《中小學教育懲戒規則（試行）》（以下簡稱《規則》）的起草，就面向社會公開征求了意見。教育是學校和家庭的共同職責，家長的理解、支持和配合是學校和教師正常實施教育懲戒的重要條件。《規則》從多個角度對家校協作進行了規定，明確了家長在學校制定教育懲戒具體規則，以及教育懲戒實施、監督、救濟等過程中的參與權、監督權。引導家長理性參與學校管理，發揮家長和其他社會人士在教育懲戒中的作用，才能形成育人合力。

（二）建立教育懲戒的規約機制

教育懲戒權的規范行使離不開制度的約束。因此，學校和教師的教育懲戒必須用法律制度加以約束，構建三級教育懲戒制度，規范教育懲戒行為。

國家立法，規范教育懲戒權的行使。規范教育懲戒權的行使，不是為了解決臨時問題而采取的權宜之計，而是為了在今后的學校教育中更好地實現教書育人的目標。一要深入推進科學立法、民主立法，積極推動教育領域的立法制規，以良法促發展、保善治。二要做到基本權利的憲法性保障，將學生的受教育權和教師的教育權體現在各類教育法律法規和相關制度中。國家立法主要包括：在《中華人民共和國教師法》等上位法中確立教育懲戒權的法律地位，廓清教育懲戒權的合法界限；在《中華人民共和國未成年人保護法》中進行交叉立法，健全教育懲戒的監督與救濟機制。

地方規制，探索教育懲戒的合理范圍。在制定教育懲戒的地方規制方面，山東省青島市是先行者。2017年，青島市政府頒發《青島市中小學校管理辦法》，明文規定中小學校對影響教育教學秩序的學生，應當進行批評教育或者適當懲戒。但是，地方規制具有一些不足之處，需要加以修改和完善。比如，教育懲戒的相關規制應當規定教育懲戒的概念、類型、設定，以及適用原則、適用程序、救濟途徑、“失范行為”構成要件等內容。只有這樣，才能更好地發揮教育懲戒的積極作用。

以校為本，建立學校層面的教育懲戒制度。學校教育懲戒制度的制定，要把握三個關鍵點。一是內容的限定性。考慮到實踐中各地、各校、不同教育階段實際存在較大差異，《規則》規定學校可以結合本校學生特點，通過制定相應的校規校紀來規定教育懲戒措施。二是規范的可操作性。《規則》要求，學校制定的相關校規校紀中應明確學生行為規范，健全實施教育懲戒的具體情形和規則；同時，應清晰明確、科學合理、易于操作，防止出現各種“奇葩校規”。三是程序的合法性。《規則》強調，學校制定相關校規校紀應當充分發揚民主，廣泛征求教職工、學生和學生家長意見，有條件的可以組織聽證。

（三）保障中小學教育懲戒的有效實施

法律的生命力在于實施，《規則》為學校和教師行使教育懲戒權提供了依據。

教育懲戒以學生改掉缺點、成長成才為目的。賦予懲戒權之后，教師要敢用、慎用，更要善用。教育懲戒的宗旨是育人，不是處罰。教育懲戒也是一種手段，目的仍在教育。教育行政部門和學校要通過對相關法律規制的解讀和政策的宣傳，讓教師全面理解教育懲戒，樹立正確的懲戒觀念，采取相應的對策，在保證教育懲戒必要和適度的基礎上，發揮其應有的教育功能。

如何把握教育懲戒的“度”，是善用懲戒權的關鍵。立德樹人統領下的自由與秩序邊界，要求施行教育懲戒需遵循教育性、合法性、適當性等原則。教育性原則，規定了教育懲戒的目的和指向。合法性原則，要求懲戒行為必須在法律規制的范圍內行使，法律規制所禁止的體罰或者變相體罰等方式必須堅決杜絕。適當性原則，則倡導采取多樣化教育懲戒形式，做到懲戒有因、行之有度。特別要一提的是，教育懲戒主要針對的是學生破壞秩序的失范行為，教育懲戒的方式需與學生的過錯行為相對應。

把握好懲戒權行使的向度和限度，也至關重要。教育懲戒行為具有即時性，所以，需要預先規制教師懲戒權的向度和限度。在面對犯錯學生時，應先采取正面的方式進行教育引導，教育引導無效后才考慮實施教育懲戒，幫助學生在“犯錯”“糾錯”“改錯”中實現自我成長。行使教育懲戒權可作幾點限定：只有那些違反重要的、基本的學校規則，或者違反了班級公約的行為，尤其是違反道德規則和破壞教育秩序的行為，而且是主觀的故意行為，才可以考慮使用懲戒；面對學生的過失行為，應先采用其他教育方式，在其他辦法都不起作用時，才考慮實施教育懲戒。

總之，唯有遵循法律程序、尊重學生人格尊嚴并且具有道德合法性的教育懲戒，才能合理、適度而有效。

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（左建英，湖南交通工程學院，郵編：421002；左崇良，博士，副教授，衡陽師范學院教育科學學院，郵編： 421002）