職業教育產教融合政策研究綜述

謝露靜

摘 要：我國職業教育產教融合是近幾年出現的概念，是在工學結合、校企合作的長期實踐后提出的具有宏觀性、全局性的一個概念。產教融合作為體現產教關系的重要發展性概念，與以往職業教育中的工學結合、校企合作等政策都有著千絲萬縷的聯系。其相關政策研究主要集中在職業教育、校企合作與產教融合三個方面。

關鍵詞：職業教育 產教融合 政策研究

中國經濟結構的轉型離不開職業教育對高技能人才的培養。為職業教育更好地服務于產業發展需要提供良好的政策環境，為突破產業結構轉型后可持續發展的人力資源瓶頸提供政策保障，國務院等國家部門自2014至2019年頒發了《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》《國務院辦公廳關于深化產教融合的若干意見》等關于產教融合的重要政策文件40余個，以幫助職業教育培養出規模和質量都能滿足社會需要的人才，讓職業教育真正融入國民經濟建設發展之中，實現產教融合的良好局面。為提高產教融合政策的有效性，有必要厘清現有研究成果，找出不足，為后續研究提供指導。

一、職業教育產教融合政策研究現狀

目前，學術界關于產教融合相關政策的研究主要集中在職業教育、校企合作與產教融合三個方面。

（一）職業教育政策研究

職業教育的政策是學術界開展研究比較多的一個領域，主要研究集中在以下幾方面。

1. 職業教育政策的發展歷程研究

以葛道凱和和震為代表[1-2]，他們分別對職業教育政策實施以來的20年、30年的情況進行了研究，提出國家和地方政府出臺了不少的職業教育相關政策，符合社會的要求，在很大程度上推動了職業教育的發展，但是政策工具不充足、價值沖突、政策目標與手段不對應等問題仍然存在，影響政策實施的質量。

2. 職業教育的執行研究

主要代表有羅紅艷、劉學新、董天鵝等[3-5]，他們認為，雖然黨和國家日益重視職業教育，頻繁出臺政策，呈現出了文本繁榮的景象，但通過調查發現，已頒布的職業教育政策并沒有得到很好地執行，或者執行過程中存在諸多問題，造成政策執行效度低下，政策失效明顯等結果，職業教育的發展遠沒有達到政策預期。其主要原因有：政策本身不完善，政策執行宣傳不到位，政策執行中缺乏物質準備、行政組織準備、監督乏力以及選擇性執行等問題，有必要采取措施加以解決。

3. 職業教育政策的效度研究

張社字、王永強提出[6-7]，職業教育政策確實存在文本繁榮與實踐領域消沉并存的現象，影響正常效度不高的因素有：政策制定中決策主體的價值沖突，政策執行效力不高，職業教育共同體關系的疏離，政策內容科學性和切實性不足等。應該采取相關對策，即重新定義政策的價值取向，加強理論研究，強化實踐基礎，加強評估監測，提升政策的科學水平。

4. 職業教育政策的評估研究

陳取江認為[8]，開展職業教育政策評估具有多方面的重要意義，應建立相對獨立的職業教育政策評估組織，培養專業化的評估隊伍，確定評估標準，遵循政策評估程序，建立評估信息系統，選擇合適的評估方法等，以推進職業教育政策評估。

（二）職業教育校企合作政策研究

職業教育校企合作政策是職業教育政策中具有針對性的研究領域，相對研究范疇要窄。目前的研究主要集中在以下兩方面。

1. 校企合作政策的變遷研究

以黃文偉為代表[9]，專門對職業教育校企合作政策變遷的模式進行研究，提出相關政策呈現的是一條從問題、制度再到主體的政策制定范式，其中問題和制度范式下，不可避免地出現了校企合作主體利益的沖突，應在主體導向下進行新的校企合作政策設計。

2. 職業教育校企合作政策制定的研究

戴漢東、石偉平提出[10]，職業教育校企合作促進政策的出臺，外在動因是教育市場化和產業化的雙重引導。內在動因是職業教育改革與發展內生的驅動，以及經濟社會發展的應試之需。且已經出臺的校企合作促進政策遵循的是管理與機制、扶持與保障、權責與義務等三方面的內容邏輯。在運行邏輯上，主要遵循統籌協調、利益導向、權責匹配的邏輯。

3. 職業教育校企合作政策中存在的問題

和震、楊進提出[11-12]，職業教育校企合作政策中存在體制性障礙，校企合作法律法規存在缺位以及相關法規政策間不協調，主體權責不明確等問題，主要體現為政府的主導作用發揮不到位，評價機制不健全，行業的指導權限不明確;其自身指導能力也存在不足，企業參與職業教育的內驅力不夠，校企合作動力不足，學校的現代制度理念缺乏，合作發展機制不健全等。建議職業教育合作法規應該破除體制性障礙，健全校企合作管理體系，有針對性提出具體明細的內容。

4. 職業教育校企合作政策效度研究

職業教育40余年的歷程中，國家層面的政策出臺不少，職業教育政策取得了一些成效，但也存在文本繁榮與實踐領域消沉并存的現象，職業教育政策的效度不高[13]，也有調查發現，已頒布的職業教育政策并沒有得到很好地執行[14]，在一些部門也存在實施不力、社會參與政策執行不足、行動滯后等現象，“大家辦”的局面沒有形成。[15]面對政策執行失效的現象，研究者們提出了一些解決失效問題的建議，提出了構建職業教育政策監測體系[16]或職業教育政策執行監測與評價體系的觀點。[17]也有研究者構建了校企合作有效性評價的指標體系，并進行了初步驗證。

（三）職業教育產教融合政策研究

產教融合是繼校企合作之后提出的宏觀概念，因此，在相關政策文件中出現也比較晚，關于產教融合政策的研究主要集中在以下幾個方面。

1. 產教融合政策支持系統的研究

以劉媛媛為代表的研究者們，提出政策支持系統尚未建立，有必要建立一個全方位、完善的支持系統，促進職業教育持續、健康、廣范圍、寬領域發展。

2. 產教融合政策的制度學研究

以羅汝珍為代表[18]，提出產教融合政策的出臺受以往政策方式、政策認知、政策同構、政策積淀等影響較大，產教融合政策的制定有必要去除以上影響。

3. 職業教育產教融合政策執行成效的研究

自從以《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》頒布為標志的產教融合政策出臺后，至2019年《國家產教融合建設試點實施方案》的通過，國務院、教育部等國家領導機關共聯合或單獨頒發的正式文件有40余個。這些政策不斷完善行業參與的職業教育機制，基本形成了產教協同發展和校企共同育人的格局。[19]但也存在一些影響政策執行成效的現實問題，以馬樹超、姜大源等為代表性的學者認為[20-21]，傳統學校制度建設忽視面向經濟建設的發展，配套政策和評價體系不足，導致企業缺少動力，產教供需雙向對接困難重重，市場優秀力量難以進入專業教學，政府推動力和企業動力不足，行業指導職能弱化，缺乏完善的制度保障等。表現在產教融合中則是“上熱下不熱、官熱民不熱、校熱企不熱”，企業在職業教育校企合作中缺乏深度參與，職業教育與產業、市場脫離現象較為嚴重，職業院校與企業還處于松散聯結狀態，職業教育產教融合程度不深、多元參與聚而不融。這些問題的產生，有政策針對性不強、體系不完善、時效性欠佳等原因，有企業基于成本和效益的考慮，也有學校辦學和教育管理機制不適度的因素。

為此，全面推進產教融合，有必要促進校企的規范合作，學校釋放給企業一定的辦學權，設立專門職能機構統籌推進產教融合發展。也可以借鑒德國、美國、澳大利亞等國家建立完善保障體系的經驗，完善配套政策，建立有效協同治理體系，建立監督與評估體系，保障政策有效落實，采取激勵性措施，推動企業參與職業教育成為規范化、制度化行為，構建政府、行會等多方聯系密切、彼此協調的產教融合命運共同體。

（四）國外職業教育政策的研究

美國、德國、英國以及澳大利亞的職業教育比較成功，對其政策的研究也相對比較多。有研究者認為，美、德、澳等國職業教育領域產學合作成功之處在于合作教育政策的完善，其中澳大利亞職業教育的成功在于其構建了比較完備的職業教育體系，且政府在職業教育管理中發揮了重要作用。美國則在融合教育政策推動下，構建了多元主體支持的保障體系，實行高質量標準，提高了融合程度和教育質量。德國在職業教育政策執行過程中，企業都比較積極主動參與，且企業承擔參與成本。

歐盟的職業教育政策，特別是哥本哈根進程下的職業教育政策在英國、德國、法國實施后，取得了多方面的成就，促成了歐盟政策和成員國國家政策的銜接、提高了職業教育與培訓的地位、推動了職業教育與培訓的發展、增強了職業教育與培訓的吸引力、為歐盟職業教育政策未來發展指明了方向，并拓展了歐洲一體化的工作方式。[22]對職業教育政策成效的評價，世界銀行組織、美、德等國堅持成本效益的評估標準，且具有比較完備的評價機制，利用專業評價組織等第三方開展評價，形成多元化評價主體，并且將評價標準與企業相對接，評價結果與資源配置相掛鉤。[23]

二、現有研究成果的評價

（一）已有成果經驗

現有研究成果厘清了現有職業教育政策的發展歷程及其在此過程中取得的政策成果，為研究職業教育政策的整體脈絡提供了很好的參考資料。同時在政策的執行研究中，清晰地提出了目前執行過程中存在的問題，為后續研究提供了比較明確的方向。同時，在成效的研究中，學者們認為失效現象不可避免，成效與政策預期成果之間必然會存在差距。在對產生失效的原因進行了研究后，認為政策的可操作性不強、對政策執行效果的評價缺乏是比較重要的原因。在政策成效的評估研究中，提出了目前評估工作中存在的問題，也提出了評估工作成效界定的重要意義，重點研究了如何組織開展評估工作，但側重的是評估流程性的研究。國外的研究顯示，他們對職業教育政策執行成效已具有操作性比較強的評價標準體系，評價結果能反饋政策的執行效果。

（二）現有研究的不足

在現有的研究中，存在明顯的不足。

第一，關于職業教育政策研究的理論比較缺乏，目前的研究成果絕大多數是對現象的研究，并沒有對這些事實經驗進行理論的概括，不足以揭示政策執行的復雜性規律，也無法對政策執行成效的提高提供理論指導。

第二，結論的得出基于理論研究的多，實證研究的少，對政策現象的深層探究和實證研究不足。對現行政策執行成效及其國際、國內、行業的比較研究，無論是廣度還是深度都有欠缺，有必要從實證到理論開展深入研究。

第三，我國現有研究絕大部分是定性研究的結論，缺乏定量研究的結果，導致對工作的改進缺乏可操作性的指導意見，尤其是成效評價缺乏可操作性的標準，絕大部分結論只能是定性的，對具體工作的指導作用有限。

第四，現有研究中缺乏政策執行的過程監控，研究缺乏一手統計數據資料，無法為評價工作提供數據支撐。

三、未來研究的趨勢

鑒于前期研究成果的經驗和不足，未來的研究可以在以下幾方面開展。

1. 對國外經驗的借鑒

國外的政策執行成效研究顯示，他們對職業教育政策執行成效已具有操作性比較強的評價標準體系，評價結果能反饋于政策的執行和政策的完善。這正是我國研究比較欠缺的方面，可以在這一方面展開深入的理論和實踐研究。

2. 加強理論研究的深度

理論研究的缺乏，會在很大程度上制約研究走向深入。為此，在對現實狀況進行剖析后，有必要進行理論深度的探討，透過現象探析本質，解釋現象背后的規律，才能為后續研究的開展提供有效的指導。

3. 加強對政策執行的過程監控

通過過程監控，獲得有效的數據資料，以此為依據進行監測分析。再根據執行成效監測分析報告，將監測得到的結論反饋給政策執行者，讓他們將政策執行結果與預定政策目標進行比較，以確定政策實施是否獲得了預期成效，對于存在的差距及時分析原因，尋找對策，以保證政策執行不偏離目標方向，同時及時收集下次監測數據，將結果及時反饋給相關部門，形成反饋長效機制，以保障預期目標的實現。

4. 加強評價標準的本土化研究

我國職業教育及其政策的執行都處在不同于國外的歷史背景、文化傳統和政治、制度環境之下，具有與我國現實相適應的特定規律。國外的評價標準雖然具有比較好的效度，但不一定適應我國的需要。因此，只有加強評價標準的本土化研究，才能研究制訂適合我國國情和研究需要的指導性標準，研究成果才能具有更好的理論和現實意義。

5. 進行政策執行成效的行業比較研究

目前對國內行業比較研究的成果相對較少，且可供利用的比較工具也欠缺，無法對行業之間產教融合政策執行成效開展可操作性的比較工作，得出可供比較參考的結論，進而無法對行業之間進行有效評價。因此，無論從理論上還是實踐工作需要上，開展“職業教育產教融合政策執行成效的行業比較研究”都具有比較重要的意義。

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基金項目：湖南省自然科學基金立項課題“職業教育產教融合政策執行成效的行業比較研究” （2021JJ60090）。