企業合規視域下檢察意見之探析

馬千慧

摘 要：如何推動企業進行合規建設已經成為包括公司治理、刑事訴訟等多個領域探討的熱點話題。我國檢察機關為激勵企業積極進行合規建設，進行了合規不起訴的制度探索。這一制度在激發企業合規的積極性上發揮了重要作用，然而僅依靠激勵的方式尚不足以保證合規的健康進行，還需通過有效的制約手段維持企業合規效果的協調穩定。通過分析檢察意見的司法實踐現狀，圍繞檢察意見的懲罰機制和反饋機制等有關問題，在探討檢察機關協同行政機關、公安機關、行業協會和律師等多方主體通過檢察意見中助力企業合規協調穩定推進的可行路徑的同時，幫助檢察意見在助力合規中兼顧自我完善，實現兩者的共贏發展。

關鍵詞：檢察意見;企業合規;合規不起訴;反饋

一、問題的提出

“檢察意見”因何產生？1979年《刑事訴訟法》第101條之規定①，該條款規定的“免于起訴”制度不但分割了法院的審判權，而且剝奪了被告人的部分權利，這些弊端表明免于起訴違背了刑事訴訟法懲罰犯罪和尊重保障人權的目的。而后的不起訴制度就是對免于起訴的“破舊立新”，檢察意見就是與不起訴制度相關的附加規定。據此，檢察意見被寫入1996年修正的《刑事訴訟法》第142條之規定，對被不起訴人需要給予行政處罰、行政處分或者需要沒收其違法所得的，人民檢察院應當提出檢察意見，移送有關主管機關處理。有關主管機關應當將處理結果及時通知人民檢察院。之后2012年和2018年修正的《刑事訴訟法》中關于檢察意見的內容基本沿用了這一最初規定。盡管檢察意見由來已久，但在司法實踐中曾一度存在使用不規范、規定不完善等問題，使得它的優勢在司法實踐中并未充分發揮。

近幾年，檢察意見在企業合規領域正在發揮作用，成為處理企業違法違規案件的方式之一。如“無錫F警用器材公司虛開增值稅專用發票案”②。案件處理如下：涉案人員在案發后投案自首，并有補繳稅款、認罪認罰的情節，檢察院綜合該公司的一貫經營表現，做出了不起訴決定。檢察機關還通過對企業的合規經營情況進行考察，提出了督促F警用器材公司進行合規建設的檢察建議，并向有關機關就具體涉案人員和F警用器材公司提出了給予行政處罰、處分或沒收違法所得的檢察意見。F警用器材公司通過積極補繳稅款、認罪認罰，承諾合規并及時整改，是我國目前督促和激勵民營企業進行企業合規的一個典型。在這類案件中，檢察院出于對民營企業的保護做出不起訴的決定，為防止這種刑事激勵出現矯枉過正的情況，檢察意見就是一個很好的“中和劑”，通過規范、有效地運用檢察意見，使涉案企業及人員在行政層面受到處罰，保護受侵害的法益，穩住合規進程的風帆，保障企業合規的協調平衡發展。

然而，因檢察意見的相關規定較為模糊，制約了其作用的有效發揮。例如，在《刑事訴訟法》和《人民檢察院檢察建議工作規定》（以下簡稱《規定》）中曾一度存在關于適用檢察意見的規定沖突情形，使得辦案人員難以拿捏檢察意見的本質，以至于實踐中出現誤用或棄之不用的情況;又如，檢察意見規定了有關機關向檢察機關反饋案件處理結果的義務，但是對反饋期限卻沒有規定，容易導致辦案效率低下，案件久拖不決。受以上因素的掣肘，檢察意見在企業合規進程中的作用力也大打折扣。本文分析了檢察意見的司法適用現狀和檢察意見進入企業合規領域的意義，提出了包括檢察機關重塑對檢察意見的認識、完善檢察機關與行政機關的案件銜接機制、公安機關規范執法、借助行業協會等第三方機構的監督作用以及深化企業自身對企業合規的認識在內的檢察意見助力企業合規的五大路徑，旨在充分激活檢察意見潛能的基礎上助力企業合規，實現兩者的共贏發展。

二、企業合規中檢察意見的概念厘清

（一）何為檢察意見

《刑事訴訟法》第177條第三款：“……對被不起訴人需要給予行政處罰、處分或者需要沒收其違法所得的，人民檢察院應當提出檢察意見，移送有關主管機關處理。有關主管機關應當將處理結果及時通知人民檢察院。”據此，檢察意見實質上是由檢察機關依法向有關主管機關提出并要求該機關及時反饋的，關于需要給予被不起訴人行政處罰、行政處分或沒收違法所得的文書[1]。從以上概念可以看出，檢察意見主要包含兩項內容，即懲罰和反饋。

檢察意見是行刑銜接的形式之一。行刑案件銜接主要有行政機關與刑事司法機關相互移送案件兩種情況。在刑事司法機關向行政機關移送案件的情形中，包括公安機關移送案件、檢察機關移送案件和法院移送案件三種情形，其中檢察機關向行政機關移送案件的情形，就是通過檢察機關向有關機關提出檢察意見的形式完成的。

檢察意見是一種刑事法律文書。它之所以是一種刑事法律文書有以下原因：其一，從制作主體來看，檢察意見是由承擔刑事訴訟職能的檢察機關制定并發出的;其二，檢察意見的法律依據是《刑事訴訟法》，它是刑事訴訟程序在特定情形下終結時的衍生物;其三，雖然文書內容是向有關機關提出行政處罰意見，但由于檢察機關不具有行政處罰的職能，因此無權對被不起訴人直接給予處罰、處分或沒收違法所得。為防止檢察機關出現越權的情形，文書內容只能是抽象的，故檢察意見不具有行政屬性。

檢察意見是一種寬嚴相濟的刑事訴訟制度。這一制度以不起訴為前提，體現了刑事訴訟的“寬”，但不被起訴并不意味著不會受罰，通過檢察意見要求有關機關對涉案主體做出處理并反饋處理結果，體現了刑事訴訟的“嚴”。這種寬嚴相濟、張弛有度的刑事制度對于減少犯罪和維護社會穩定方面發揮著重要作用。

（二）檢察意見與檢察建議之區別

根據《規定》，檢察建議是檢察院履行法律監督職責，參與社會治理，維護司法公正，促進依法行政，預防和減少違法犯罪，保護國家利益和社會公共利益，維護個人和組織合法權益，保障法律統一正確實施的重要方式③。盡管檢察意見與檢察建議有相似之處，但也存在區別。首先，從“意見”與“建議”二詞字面上表現的含義就有明顯的不同。“意見”一般具有較強的指導性，而“建議”是指提出自己的主張。意見具有一定的強制性意味和約束力，而建議所傾向的是參考價值。將“意見”和“建議”置于檢察領域，二者的文義區別同樣在于有無強制性。檢察意見是檢察機關向有關機關提出的明確的任務、要求、主張，檢察建議則是檢察機關基于改善現狀而提出的參考性方案。此外，兩者在制度設計上還存在以下區別。

其一，適用領域不同。檢察意見是在人民檢察院做出不起訴決定時認為需要給予被不起訴人行政處罰、處分或沒收違法所得時提出的，適用于刑事訴訟領域。檢察建議則不同，檢察建議的適用范圍更為廣泛，除適用于刑事訴訟，也適用于民事、行政訴訟。

其二，功能定位不同。檢察意見是在被不起訴人不滿足起訴條件時，又不能使其徹底逃避法律制裁時提出的處罰意見，意在懲罰。檢察建議則是基于社會綜合治理及維護法律權威的目的而提出的，從相對人的角度而言，既包括有利的檢察建議，也包括不利的檢察建議。

其三，適用前提不同。根據刑訴法的規定，檢察意見的提出需要同時符合兩個條件：一是人民檢察院做出不起訴決定，并且“不起訴”應當包括法定不起訴、酌定不起訴、存疑不起訴等所有類型的不起訴案件;二是對被不起訴人需要給予行政層面的“懲罰”。前者是大前提，后者是小前提，只要同時滿足以上條件，人民檢察院就應當提出檢察意見。因此，提出檢察意見是特定情形下檢察機關的法定義務。根據《規定》，特定條件下提出公益訴訟檢察建議屬于檢察機關的法定職責，提出其他類型的檢察建議都是屬于檢察院的酌定義務范疇④。

其四，強制效果不同。不起訴決定做出后，案件移送有關機關處理的，有關機關以檢查意見書為依據對被不起訴人做出處理后，應當將最終的處理情況反饋給檢察機關。因此，“反饋”這一后續流程很大程度上保證了檢察意見作用的有效發揮。有關法律條文雖然規定了檢察機關有權制發檢察建議，但未賦予檢察建議執行效力和不利的法律后果，導致有的單位對建議采取消極敷衍的態度，軟化了監督效果和社會效果[2]。

三、企業合規視域下檢察意見的運行現狀及困境

基于保護民營企業的考慮，檢察機關為推進企業合規而探索的合規不起訴的改革正如火如荼地進行。合規不起訴主要存在兩種模式，即檢察建議模式和附條件不起訴模式⑤。

（一）運行現狀

無論是哪種模式檢察意見都在其中發揮著重要的作用，主要表現在以下兩方面：其一，在檢察建議模式下，不起訴決定一旦做出，訴訟程序即告終結，檢察機關不再對企業的合規整改形成法律制約，因此，檢察意見可以作為檢察機關對企業合規整改的后續制約手段，通過檢察意見制度的“反饋”機制對企業整改情況進行監督;其二，在附條件不起訴模式下，檢察機關根據考驗期內企業的合規整改情況對企業做出不起訴的決定，此時訴訟程序即告終結，涉案企業將不再受到任何刑事處罰，但企業之過如因其進行了合規整改而全部免罰不合情理，“死罪可免，活罪難逃”，檢察意見即可以通過建議涉案企業的主管部門給予行政處罰破除這一窘境。作為企業合規改革試點典型案例之一的“張家港L公司污染環境案”⑥，充分展現了檢察意見在企業合規中的重要作用。案中檢察機關根據合規整改情況以及聽證會建議做出不起訴決定，并依法向生態環境部門提出了對該公司給予行政處罰的檢察意見。蘇州市生態環境局根據《水污染防治法》對該公司做出行政處罰決定。據此，檢察意見發揮了“懲罰補足”的效果，實現了“激勵”與“懲罰”的平衡。

盡管檢察意見在實踐中發揮了重要作用，但是在司法實踐層面和立法規制層面仍有所不足，限制了檢察意見作用的有效發揮。

（二）司法實踐困境

1. 棄而不用

根據刑事訴訟法的條文規定，檢察意見雖然對不起訴案件都有適用的可能，但是在檢察實踐中，檢察意見多數會運用于藥品、食品衛生或環境等影響面大的案件。檢察意見之所以被蟄伏不用，筆者認為有以下原因。

其一，加重檢察機關的工作量。檢察機關認為需要進行行政處罰的，需要在做出不起訴決定后向有關機關移送案件材料、線索，在這一移送過程中需要進行多種手續的辦理和兩機關的信息溝通，增加了檢察機關的工作量。

其二，出現這種情形在某種程度上是由于檢察機關對于提出檢察意見這一行為的性質難以確切把握。檢察機關在刑事訴訟中行使的是控訴職能，要求有關機關對被不起訴人予以行政處罰，就相當于履行刑事控訴職能的機關向行政機關發出命令，并要求其執行完畢后給予反饋報告。然而，檢察機關并不具有行政屬性，提出帶有強制性色彩的“檢察意見”多少會有些“越權”的意味。

2. 錯誤適用

在“北大法寶”網站檢索條件中鎖定“行政處罰”，在檢索框中輸入“檢察建議”后和“不起訴”一詞進行檢索，結果顯示截至2021年5月13日，共有47條檢索結果。除去重復上傳的案例，共有43個符合條件的行政處罰案例。經逐一查看，其中有41個案例均是在人民檢察院做出不起訴決定的前提下，有關機關以《不起訴決定書》和《檢察建議書》為重要依據對被不起訴人進行了行政處罰，另有2個行政處罰案例為其他原因所致在此不做分析。

經查閱以上案例的行政處罰決定，41個案例中都是在有關主管機關收到檢察院的《不起訴決定書》和《檢察建議書》后，以兩文書為依據做出處罰決定。例如，在“永福迎賓氧氣銷售有限責任公司無《藥品經營許可證》經營藥品（醫用氧氣）”一案中，永福縣公安局以該公司涉嫌非法經營罪立案偵查后，移送縣檢察院審查起訴，檢察院以該公司犯罪情節輕微，不需要追究刑事責任為由做出了不起訴決定，并向永福縣市場監督管理局送達了不起訴決定書與檢察建議書，在檢察建議書中表明“建議對當事人做行政處罰。”《規定》中雖然明確規定了檢察機關有權通過提出社會治理檢察建議的方式建議有關機關給予涉案主體行政處罰，但該《規定》同時也明確承認了檢察意見優先的適用情形。該《規定》尊重了《刑事訴訟法》關于檢察意見適用情形的規定。因此，在不起訴的前提下提出給予行政處罰的形式應為檢察意見。

（三）立法空缺

檢察意見有效作用的發揮很大程度上得益于其反饋機制。但當前關于檢察意見的條文規定并沒有對反饋進行細化規定，因此容易導致以下問題。

其一，反饋期限的缺位導致有關機關向檢察機關的后續反饋不及時甚至被忽視，檢察機關難以據此形成有效的后續監督。其二，反饋內容沒有明確規定，使得有關機關向檢察機關反饋時只反饋了對被不起訴人做何種處理，并沒有對被不起訴人的后續糾錯行為進行監督跟進。檢察機關本無權過問有關機關對被不起訴人做何處理，但既然規定了反饋機制，該機制如果僅作為機關案件辦理情況的交流途徑，就不成為檢察機關對有關機關處理案件的監督方式，若該機制旨在監督，就必須對后續處理予以進一步明確，以保證監督作用的有效發揮。因此，在企業合規領域，反饋機制中除了要求有關機關向檢察機關及時地反饋處理結果，還應反饋企業合規整改情況，有關機關聽取檢察機關對于案件處理結果的意見和建議，靈活發揮反饋機制的督促和監督作用，對企業積極進行有效的合規整改是有益無害的。

四、檢察意見運用于企業合規的可行性分析

幫助企業建立一套行之有效的合規管理體系，對企業在風險預防、控制和應對上都存在重大意義。助推企業形成合規文化、有效預防經濟刑事犯罪風險，是當前檢察工作的重要課題[3]。為督促企業建立、完善合規體系，為企業的可持續發展保駕護航，我國檢察機關為此進行了“企業合規不起訴”的制度探索。合規不起訴通過企業積極進行合規制度建設換取不被刑事起訴的結果，達到激勵企業進行合規建設的效果。合規不起訴除了要起到激勵作用，還應達到代替刑事處罰的效果[4]。檢察意見的融入就可以在“激勵”與“懲罰”中起到平衡作用。

（一）為我國引入暫緩起訴協議制度另辟蹊徑

參照西方的暫緩起訴制度，檢察機關通過與涉案企業簽訂暫緩起訴協議，要求其在一定期限內繳納巨額罰款以替代刑罰，達到懲罰與威懾涉案企業的目的。學界在探索我國能否引入這一制度的過程中，發現以下問題：在我國，檢察機關既不享有行政處罰的權利，也不享有定罪處罰權，無論是在行政層面還是刑事審判層面都不享有財產處罰權。這一現狀阻礙了暫緩起訴協議的引入。筆者認為，檢察意見可以為該制度的引入另辟蹊徑，即檢察機關可以通過向有關機關提出對涉案企業給予行政處罰的檢察意見及事后監督來達到懲罰和教育矯正涉案企業的目的。

（二）實現合規不起訴后的懲罰補足

檢察建議模式下，檢察建議后置于不起訴決定，相當于涉案企業以合規承諾換取不起訴的獎勵。附條件不起訴模式中，“獎勵”與合規建設的順序同檢察建議模式剛好相反，是在對企業合規建設的情況進行考核之后再決定是否起訴。兩種模式并行不悖，都有助于鼓勵企業積極地進行合規建設，對推進企業合規的貢獻都值得肯定，但這兩種模式或許均會因為過于注重“激勵”企業主動合規，而忽略企業的“過錯”。為避免“一放了之”的情形，檢察意見可以作為一種補充中和手段，在以上兩種模式運行的同時，通過檢察機關向有關主管部門提出給予涉案企業行政處罰的檢察意見，使其在受到刑事訴訟的優惠而免于定罪的同時，也難逃懲罰，如此一來實現激勵與懲罰的動態平衡，保障企業合規建設的良性發展。

（三）激勵企業主動承擔社會責任

企業的目的在于“營利”，當合規成本高于犯罪成本，企業自然退而求其次選擇鋌而走險[5]。犯罪成本低于合規成本可以表現為實體法壓力不足，刑事罰金的力度不夠。像這種情況不在少數，企業怠于進行合規建設，這樣不但起不到促進企業進行合規的效果，反而會拖累合規推廣的進程，徒然增加司法負擔，浪費司法資源。企業違法違規生產經營不僅會帶來法律問題，處理不當還會導致一系列社會問題，因此對于這類企業，盲目的懲罰不是目的，而是要讓其通過建立健全合規體系實現企業的健康持續發展，積極承擔社會責任。因此，需要通過給予企業適當壓力使其主動合規。在合規不起訴這一制度設計的前提下，有關機關以檢察意見為參考給予涉案企業行政處罰，例如通過處以高額的罰款對其施加壓力，可以讓企業意識到違規經營帶來的后果嚴重性。在檢察意見的作用下，企業暫逃刑事定罪卻難逃行政處罰，獎勵與懲罰同時發揮作用，既給予了企業可持續發展的機會，又能夠督促其積極合規，承擔社會責任，促進了企業的健康發展。

（四）保障企業合規的有效性

實際上，檢察意見除了是推動企業合規建設的協助方式，它還可以成為一種監督企業合規整改效果的途徑，以此彌補檢察建議模式下事后監督不到位的缺陷。雖然《規定》中對檢察建議的事后反饋機制已經予以規定，但是相對于法律層面對于反饋機制的規定，還是欠缺了強制力。在檢察建議模式下，由于檢察建議后置于不起訴決定的宣告[6]，因此難以保證涉案企業是否遵守合規承諾，著手進行合規。由于檢察建議缺乏強制性，很多建議在提出后都得不到重視，更不用說踐行檢察建議。與之相反的是，在檢察意見反饋機制的作用下，可以通過有關機關對企業履行承諾進行合規的監督，進而實現檢察機關對企業合規整改的監督，保障企業切實進行有效合規建設。

在企業合規的潮流下，不論是合規不起訴還是西方的暫緩起訴模式，對企業合規的驅動作用都值得肯定。在推進合規的進程中，檢察意見可以通過彌補我國的兩種模式的不足使其更加協調和完善。檢察意見還可以通過其自身的運作解決檢察機關“處罰權”的難題，使得我國引入西方的暫緩起訴協議制度成為可能。因此，檢察意見可以在企業合規領域盡展風采，有效運用檢察意見又有助于企業合規得以平穩推進，二者的作用是相互的。但是目前我國學術研究以及司法實踐中，對于檢察意見的探討和實踐都很匱乏，因此需要進一步探索、激活檢察意見，助力企業合規建設。

五、檢察意見助力企業合規的路徑探尋

近幾年，檢察意見在我國司法實踐中的合理運用，一定程度上為企業開展合規建設起到了積極作用。檢察意見的介入在充分發揮不起訴對涉案企業進行合規激勵作用的同時，通過有關機關給予企業行政處罰使其付出相應的代價，體現了檢察機關在對待激勵企業合規的“賞罰分明”、有效監督的態度，使得企業合規在寬嚴相濟的環境下協調發展。檢察意見在企業合規領域發揮的積極作用目前雖已嶄露鋒芒，但未成為主流。為使檢察意見充分融入企業合規，在企業合規過程中發揮有效作用，檢察意見應當在完善制度自身的基礎上，在檢察機關與公安機關、行政機關以及第三方機構的協同下，共同推進企業合規進程。

（一）完善檢察意見制度

1. 檢察機關重塑對檢察意見的認識

人民檢察院在刑事訴訟中承擔著控訴職能。關于檢察官的業績考核標準，定罪率曾一度作為重要的考核指標，直至2020年5月最高人民檢察院頒布的《關于開展檢察官業績考評工作的若干規定》發生了重大改變，業績考核標準轉變為以質量為導向，綜合辦案質量、效率和效果，注重案件辦理的政治效果、社會效果與法律效果的統一。

就企業涉罪案件來說，檢察意見制度尊重了刑法的謙抑性原則，使得部分案件在檢察環節被疏導分流，提升了檢察官在考評周期內的辦案效率的同時，給予企業二次新生的機會，響應了目前國家提倡保護民營企業、助力民營企業合規和可持續發展的號召，避免了企業被定罪帶來的社會負面影響，也維持了檢察機關在面對違法犯罪現象時良好的職業操守。因此，檢察意見不應再僅僅停留于增加檢察業務負擔的負面印象，它的正確運用不僅是實現檢察業務三個效果統一的重要表現方式，對提升檢察官的個人業績也發揮著重要作用，故而檢察機關應當端正對檢察意見的認識，引起對檢察意見的重視。

2. 正確運用檢察意見

嚴格遵循《刑事訴訟法》和《規定》中關于檢察意見適用情形的相關規定，正確適用檢察意見，避免檢察意見與檢察建議混用的情況。規范檢察意見的制發程序與后續的督促，嚴格按照檢察意見書的規范文本制定，按照法定情形發出，加強后續的監管督促，使得有關機關的“反饋”及時、有效。

3. 完善檢察意見的相關規定

法律條文或者司法解釋應當細化有關檢察意見以下內容的規定：其一，明確檢察意見發出后，有關機關的反饋的期限;其二，明確有關機關反饋的具體內容。關于反饋的期限，應當以檢察機關向有關機關送達檢察意見書之日起算，根據案件處理的難易程度分為簡易、一般和復雜三個檔次，反饋期限根據以上三個檔次各自規定為30日、45日、60日。關于反饋的內容，筆者認為反饋的不只是對被不起訴人是否進行處罰以及作了何種處罰，還要明確被不起訴人的后續悔改情況，關聯到涉案企業，即應當反饋的內容還應當包括企業合規整改的情況。

（二）多方主體攜手檢察意見共同促進企業合規

1. 公安機關堅持規范執法并對企業違規進行備案登記

公安機關本質上就是行政機關，因此也應當與 “檢察機關與行政機關”這一部分中所描述的內容發揮相應的作用，即及時處理、及時反饋。然而，根據《公安機關辦理刑事案件程序規定》，公安機關在激活檢察意見，推動企業合規上所能發揮的作用并不止于此⑦，還體現在以下兩方面。

其一，人民檢察院做出不起訴決定后，公安機關應立即辦理在押被不起訴人的釋放手續。公安機關應當嚴格遵守這一規定，在檢察機關做出不起訴決定后，及時解除對企業財產的限制，盡量減少訴訟對企業帶來的負面影響，使企業能夠盡早恢復正常經營。

其二，在處理涉罪企業案件時，要防范一些企業給自己留有違規余地，企圖鉆“初次違規”的空子，企圖通過利用“不起訴”和檢察意見來逃避刑事定罪處罰的情形，否則會使整個企業合規的“獎懲”制度成為部分企業鋌而走險的法外之地。為保證檢察意見甚至是整個合規刑事激勵制度的良性發展，筆者認為應當對企業的違規次數進行登記備案，建立一套處罰程度依受罰次數遞增的體系，將首次違規后就做好全方位的合規體系建設打造成企業的最優選擇。讓企業繃緊做好合規建設的弦，時刻嚴格要求自己。這套體系可以由公安機關來踐行。首先，一個刑事案件的啟動大部分是以公安機關的立案為開端的，所以公安機關對企業違規可以掌握第一手情報;其次，公安機關對企業違規次數備案登記還得益于公安機關擁有申請復議的權利。根據有關法律規定，公安機關對人民檢察院決定不起訴的案件有權申請復議。基于此，公安機關對不起訴決定有異議的，可以經向檢察機關說明企業違規次數的情況要求提起公訴，或者建議檢察機關向行政機關提出從重處罰的檢察意見。

2. 完善檢察機關與行政機關的案件銜接機制

檢察意見是刑事案件轉行政案件的銜接方式之一，在這一轉化過程中，檢察機關是給予被不起訴人處罰意見的提出者，行政機關是給予處罰以及處罰種類的決定者、執行者和反饋者，要激活檢察意見自然離不開行政機關的協助。根據本文關于檢察意見性質的論述，得出檢察意見是一種刑事法律文書，具有的是刑事屬性的結論，檢察機關只是抽象地提出處罰意見，行政機關需要對案件進行復盤，通過案情來決定是否處罰、給予何種處罰。

行政機關在檢察意見中發揮的作用之一便是處罰，要在處罰中同時實現督促合規的效果，處罰的力度應當掌握好。行政監管機構為使涉案企業吸取教訓而不斷提高罰款的金額，這種天價罰款的目的在于殺雞儆猴，通過給予企業巨大的財務壓力來威懾企業積極合規，但這種形式在發揮積極作用的同時也會產生不利影響。倘若企業將繳納罰款作為對違規行為支付的必要代價，導致其為追求極高的違法利潤而持續不斷地鋌而走險，那么這種行政處罰的效果豈不是大打折扣[7]？盲目地進行高額的罰款可能會起到滋長企業違法違規的反作用，但是數額較低的罰款往往又難以起到威懾作用，難以引起涉案企業的重視。因此，在行政機關決定對被不起訴人給予何種處罰時，應當綜合企業的發展規模、營收狀況以及信譽等情況進行適當的處罰。

行政機關在檢察意見中的另一項職責就是反饋處理結果。但反饋機制在條文中的具體規定并不清晰，主要表現為以下兩點。

其一，反饋期限不明確。條文中關于反饋期限的表述為“有關主管機關應當將處理結果及時通知人民檢察院”，“及時”代表多久卻沒有說明。這種事后監督雖有助于督促有關機關認真負責地處理案件，但反饋期限不明就有礙于有關機關處理案件的進度以及反饋的效率，容易導致辦案拖沓，使得涉案主體在相當長的一段時間內都處在不確定的狀態，難以盡早擺脫訴累。針對反饋期限，筆者認為，應當在不起訴決定做出七日后開始反饋處理，最長以不超過30日為宜。檢察機關做出不起訴決定后并不意味著訴訟程序的立刻終止，還存在被害人或被不起訴人申訴、被害人提起自訴或公安機關申請復議的情形，在不起訴決定做出七日后開始反饋可以保證檢察意見的確定性。行政機關在收到檢察意見之后，需要對案件進行復盤，根據案件事實及企業狀況來決定做出何種處理，處罰決定的做出和反饋的時間往往受證據掌握情況、案情復盤的速度來決定的。處理結果的及時反饋是保護被不起訴人訴訟權利的要求，在被不起訴人是自然人的情況下，及時處理、及時反饋是保障人身權利、尊重和保障人權的需要;在被不起訴人是企業的情況下，則有助于企業及時徹底擺脫訴訟，生產經營盡早恢復正常。因此，處理案件和反饋處理結果的時間不宜過長，最長以不超過30天為適當。

其二，反饋處理結果的后續處理機制有待完善。法律并沒有規定檢察機關對有關機關的處理結果有異議時應做何處理，這種制度上的空白同樣易使案件久拖不決，對辦案效益和當事人的權益都產生很大影響。是否處罰、處罰的輕重程度以及作何種處罰均是由行政機關來決定的，處罰是否適當的問題在檢察意見相關的法律條文中并未被提及。關于對檢察意見下行政機關處理情況的監督，《刑事訴訟法》中關于反饋結果的后續則沒有提及，那么假如檢察機關、行政機關的處理方式及處理程度不符合檢察機關的預期，在這種情形下檢察機關應當做何處理，立法應當對此予以明確，保證辦案質量的同時避免涉案者長期處于不穩定的狀態。筆者認為，可以賦予檢察機關對行政處理結果申請復議的權利，當檢察機關認為應當給予行政處罰而行政機關未做行政處罰或認為應當給予較重行政處罰而行政機關的處罰手段未達一定的強度時，檢察機關可以向行政機關申請復議一次，行政機關重新審議案件之后做出最終處理決定。

3. 第三方機構的參與

（1）行業協會協助監督評估企業整改情況

企業為爭取不起訴的結果需要進行積極地合規體系建設。合規不起訴的兩種模式下，檢察機關提出整改的建議或條件后，企業的踐行情況都需要檢察機關予以監督，最終還需要根據企業整改的情況給出評估。這種監督、評估工作可以交由作為第三方的行業協會來進行。根據條文中的含義，檢察意見中的反饋機制僅包括有關機關通知檢察機關反饋對被不起訴人的處理情況。筆者認為，在被不起訴人是企業的案件中，有關機關除了將對涉案企業的處罰情況反饋給檢察機關，倘若將企業的合規整改情況一并反饋給檢察機關，那么檢察意見的反饋機制就成了法律層面上檢察機關對涉案企業合規整改的監督的途徑。這一監督和效果評估的過程由行業協會來協助完成較為適宜。行業協會作為新興的社會團體組織，在政府、市場、社會三者之間扮演著重要的中介性角色[8]，它相較于檢察機關和行政機關來說，在監督企業進行合規建設上更具專業性，并且可以從企業實際出發，避免企業虛假合規，督促企業主動合規、有效合規。

（2）律師協助合規整改，維持訴訟的控辯平衡

企業合規的刑事激勵是通過檢察院做出不起訴決定來發揮作用的，但檢察機關畢竟承擔著刑事訴訟中的控訴職能，一味地“退讓”不利于刑事訴訟的“控辯平等”和對抗平衡。為保持這種平衡，還需要涉案企業一方的積極爭取，其中自然離不開律師的作用。律師需要運用企業已經進行合規，或承諾完善合規體系的情況為企業據理力爭，爭取盡快達成有效的和解協議，幫助企業盡量降低罰款數額，盡可能尋求不移送起訴或者撤銷起訴的效果[9]。以上方式憑借律師業務的專業性為企業爭取最大的權益，在檢察機關激勵企業合規的意圖上達成合意又不失訴訟平衡。在檢察意見的作用下，律師代表涉案企業參與整個案件的辦理，在不起訴決定做出之前與檢察機關進行協商辯論，在檢察意見書發出后代表企業向有關機關協調爭取降低處罰，在整個檢察意見中，律師實質上是溝通涉案企業與檢察機關和行政處罰機關的橋梁。律師接受企業的委托后，經常需要為企業高層和相關工作人員進行必要的法律普及，以應對監管部門的調查和檢察機關的起訴，幫助其有效地應對諸如詢問、談話、調取證據等各種調查活動[3]。為確保案件辦理的順利進行，律師應當向企業講明整改與否的得失，使其明白踐行合規整改檢察建議和接受檢察意見帶來的處罰和監督更有利于企業的長遠發展。

（三）深化企業內部總體合規意識

為保證各項合規策略的順利實施，還要加強企業全員的合規意識。上至董事會，下至基層員工，企業的每一個人都應當正確認識合規，把合規建設的成本當作對企業未來發展的投資。可以定期對企業人員進行合規考核，使得人人認識合規，人人愿意合規，人人幫助合規，在企業內部形成良好的合規文化氛圍。鼓勵企業員工敢于上報揭露違規行為，在企業內部形成合規監督機制。在人人都懂得合規帶來的效益的前提下，企業才能無后顧之憂地配合檢察機關，主動認罪認罰，積極協助調查，爭取獲得不起訴的結果;主動接納有關機關根據檢察意見做出的處罰決定，承擔社會責任;自覺接受合規建議或條件，從自身實際情況出發，重建或完善合規管理體系，建成符合監管機關要求的合規體系，爭取盡早結束案件，擺脫訴訟，早日恢復正常的生產經營。

注 釋：

① 《刑事訴訟法》（1979年）第101條：依照刑法規定不需要判處刑罰或者免除刑罰的，人民檢察院可以免予起訴。

② 最高檢發布4例檢察機關適用認罪認罰從寬制度指導性案例之一，無錫F警用器材公司虛開增值稅專用發票案，檢例第81號。

③ 《人民檢察院檢察建議工作規定》第2條。

④ 《人民檢察院檢察建議工作規定》第5條規定檢察建議主要包括以下類型：（一）再審檢察建議;（二）糾正違法檢察建議;（三）公益訴訟檢察建議;（四）社會治理檢察建議;（五）其他檢察建議。第10條規定：……符合法律規定的公益訴訟條件的，應當按照公益訴訟案件辦理程序向行政機關提出督促依法履職的檢察建議。第8條規定：……，可以向同級人民法院提出再審檢察建議。第9條規定：……，可以向有關執法、司法機關提出糾正違法檢察建議。第11條規定：……，可以向有關單位和部門提出改進工作、完善治理的檢察建議。根據以上表述，可以看出除公益訴訟檢察建議以外，其他類型檢察建議的提出都屬于檢察院的酌定義務。

⑤ 參見陳瑞華教授《刑事訴訟的合規激勵模式》，檢察建議模式是指在審查起訴過程中，檢察機關對于犯罪情節輕微同時認罪認罰的涉案企業做出相對不起訴決定后，通過提出檢察建議的方式，責令其建立合規體系的制度;附條件不起訴模式是指檢察機關在審查起訴中通過設立考驗期，對涉罪企業暫時不訴，監督企業合規整改，綜合期限屆滿后企業合規管理體系的建設、完善進展以及合規體系的有效性等，最終做出是否起訴的決定的制度。

⑥ 2018年下半年，江蘇省張家港市L化機有限公司（簡稱L公司）在未取得生態環境部環境評價的情況下建設酸洗池，并于2019年2月私設暗管，將含鈾、鎳、鉻等重金屬的酸洗廢水排放至生活污水管，造成嚴重環境污染，涉嫌污染環境罪。2020年6月主動向張家港市公安局投案，如實供述犯罪事實，自愿認罪認罰。2020年8月，張家港市公安局以L公司及張某甲等人涉嫌環境污染罪向張家港市檢察院移送審查起訴。張家港市檢察院進行辦案影響評估并聽取L公司的合規意愿后，指導該公司開展合規建設。檢察機關在認真審查調查報告、聽取行政機關的意見以及綜合審查企業書面承諾的基礎上，對L公司做出合規考察決定。2020年12月組建評估小組對該公司合規整改情況進行評估，經評估合格通過合規考察。同月又邀請各界代表參加聽證會，根據聽證會的建議，最終做出不起訴處理。在做出不起訴決定后，檢察院依法向生態環境部門提出對該公司給予行政處罰的檢察意見。之后蘇州市生態環境局根據《水污染防治法》的有關規定，對L公司做出行政處罰決定。

⑦ 《公安機關辦理刑事案件程序規定》第293條第二款規定，人民檢察院提出對被不起訴人給予行政處罰、處分或者沒收其違法所得的檢察意見，移送公安機關處理的，公安機關應當將處理結果及時通知人民檢察院。

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