基于BSC的“雙高計劃”專項資金績效評價體系研究

張震

摘要：在國家高職教育“雙高”建設推動下，各地高職院校大量投入“雙高”專項資金，同時各級政府部門也更加重視資金使用的科學性和效率性，但目前適合的績效評價體系還不夠完善。本文利用平衡計分卡（BSC）作為評價工具，存在的主要問題為導入，根據學校發展和自身特點，構建高職院校“雙高計劃”專項資金的績效評價指標體系，豐富績效評價的理論研究，并提出“雙高”專項資金績效管理的對策，以提升學校的資金管理水平，使教育資源配置得到優化。

關鍵詞：“雙高計劃”；專項資金；績效；評價體系

近年來，國家大力發展高等職業教育，教育部2018年提出職業教育“雙高計劃”，在2020年、2022年教育部和財政部又分別印發相關文件明確要求“雙高”績效評價開展要以學校績效自評為基礎，與部門績效評價相結合的模式，并要求學校基于實際情況，推進全過程項目績效管理，實施項目績效自我評價。實踐表明，通過對“雙高”專項資金績效的科學評價和運用，可以改變“重投入，輕績效”的現狀，優化專項資金預算管理。在推進“雙高”項目建設時，更加精準的投入和使用專項資金，提高資金利用率，有效避免資金浪費和低效問題。

一、目前“雙高計劃”專項資金績效管理存在的問題

（一）預算績效管理意識相對淡薄，相關制度體系不夠健全

在預算績效管理中，財務處通常發揮主導作用，同時離不開教學、科研、資產、人事、審計等部門的支持和配合。但業務部門的管理人員對預算缺少深入了解，認為是財務部門的工作，在提供各項預算基礎數據時不全面、不明確，甚至不合理，與“雙高計劃”專項資金管理不匹配。學校財務管理制度主要重點停留在對預算的編制、執行等方面的規范，平時績效評價工作的開展都是以上級財政部門發布的相關制度文件為依據，各業務部門也只是按時提交相關表格資料，以完成上級財政部門要求的績效自評和績效監控為目的。績效管理的理念還未真正深入到業務工作中，提升到一個較高地位，缺乏績效管理方面相應的制度文件，未能將預算績效管理融入內部治理上。具體體現在制度體系不夠健全，特別是缺乏具體的個性化制度和經費使用績效考核追究機制。因此績效自評和監控的應用性效果差，績效管理工作最終流于形式。

（二）預算績效評價指標體系不夠科學，影響績效評價實效

目前財政部門規定的項目填報是依據專項資金管理要求和資金使用特征設計的，預算績效評價指標體系在設計上只重視可量化成果，關注定量指標，而不重視定性指標。定量指標容易被操控，容易導致短視行為，不利于揭示問題的動因。“雙高計劃”專項資金十個方面的用途差異性很大，即使同一項建設用途，在不同階段也很難用一個統一的標準衡量。

（三）預算績效評價工作不夠扎實，績效目標較難實現

高職院校資金績效管理觀念薄弱，往往把重點放在了爭取更多的項目，各方面都存在重預算輕效益的態度，追求完成項目，忽視績效評價工作。業務部門主要負責立項、采購和建設，財務部門負責資金的管理、預算和決算、資產的核算報銷，審計部門關注的是資金使用過程，對專項資金的績效評價較少涉及。最終財政部門項目填報要求的績效評價指標也只是為了完成項目的實施，沒有對照績效目標，在“雙高計劃”項目推進過程中動態地實施監控、分析，因此績效目標較

難實現。

（四）預算績效管理缺乏全過程監控，實際結果與預算績效有所偏差

大多數高職院校對項目前期關注較少，未考慮前期方案設計、人員、資金準備工作、政府采購流程和成本。項目績效目標填報內容不規范，有些績效指標在編制項目預算時過于籠統和寬泛，只注重了完整性和準確性，二級指標分類不正確、年度目標和中期目標不一致，沒有可操作性。項目執行中未建立預警制度和監督控制機制，未執行情況差異分析與糾偏，及時采取有針對性的措施優化績效實現路徑。缺乏嚴格的預算審批制度，領導同意就可調整預算方案或決定項目方向，未將績效目標與預算之間的對應關系建立起來，實行預算績效運行“雙監控”。對預算執行進度的監控也僅停留在預算層面，預算管理和績效管理互相脫節，僅單純的預算執行監控或者績效目標監控無法滿足全過程監控的要求。項目后期缺乏監控應用，未能及時調整整改問題項目，推廣先進經驗，落實監督結果應用。預算績效管理實際工作與建立“全方位、全過程、全覆蓋”的全過程多維度的動態評價系統標準相比，偏差較大。

（五）項目預算績效評價結果缺乏應用，考核激勵措施較難落實

高職院校對于績效評價結果不夠重視，在評價結果應用方面還存在一些問題，比如缺少績效評價結果反饋機制，導致績效評價結果缺乏運用，績效問題整改落實不到位。許多高校缺少完善的績效考核制度，對于經費使用混亂，無計劃，亂采購，預算執行力差，財務不規范的業務部門缺乏懲罰機制，對于經費使用秩序良好，經費使用效率較高的業務部門又缺乏獎勵機制。由于對績效評價信息過于簡單的反饋和通報，績效評價結果僅停留在表面，未能深入分析，績效評價的好壞，對下一年度預算編制影響不大，未能發揮其在激勵方面的作用。

二、基于BSC的“雙高計劃”專項資金績效指標體系構建

（一）建立基于BSC理論的績效評價體系框架

BSC是企業戰略業績管理的典型工具，作為一種績效評價體系，其考核特征體現在層次性、全面性、綜合性。BSC運用于學校的內容和要求與企業并不相同，需要根據高職院校資金的使用特點作相應調整。評價指標體系構建需分析各項指標，識別關鍵指標，按照某種特征分類重組，運用層次分析法，將共同特征看成是新的階層，以此類推，直至最高層，形成整體框架。

績效指標體系構建過程中，首先運用層次分析法，確立目標層、準則層和方案層三個層級。其次基于BSC理論，從學校戰略愿景和預算績效評價目標出發，使用科學、規范、符合實際要求的評價方法，把財務維度、內部流程維度、學習與成長維度、客戶維度四個維度確定為目標層四項指標。再通過分析共性指標和個性指標，從四個維度細化到不同層面，從準則層二級指標到達方案層三級指標。四個維度中，財務面維度更多反映動因導向指標，關心的是投入和增長，客戶維度、內部流程、學習與成長方面生長的更多是結果導向指標，關心的是過程結果和產出。將學習與成長作為一個維度，注重教學創新團隊建設、社會服務、國際交流與合作，更有利于學校可持續發展的動力。

基于BSC平衡計分卡的四個維度目標，勢必呈現多元化態勢和一定程度沖突，導致失衡。BSC正是強調從整體上對專項資金進行評價，它的平衡理念可彌補各高校“雙高建設”活動中短期目標與長期目標等方面的平衡，幫助高職院校實現包含財務與非財務業務績效間的平衡；有關外部客戶業務與內部流程業務和學習成長業務有關的平衡；前導指標和后續指標設計的平衡；結果績效與未來導向間的平衡，通過提高整體績效和單項績效，實現學校發展的戰略目標。

（二）采集、構建基于BSC的績效評價指標

首先，依據評價目標和評價主體的需求，分析評價對象特征，設計出符合要求的績效評價指標。在指標設計時不僅要適合績效管理過程，還應適合績效評價考核。指標設計要結合關鍵績效指標，應能反映學校戰略目標實現的關鍵成功因素，關鍵成功因素是學校作為評價主體達成戰略目標、實現戰略成功的關鍵因素，具體指標應含義明確、可度量。其次，不同類別、不同特色的學校以及學校發展的不同階段，評價指標的設置以及各指標的重要程度也不相同。實踐中需要做好指標數據、佐證材料的相互對應，常態化積累相關材料。

從財務維度出發，分析各方教學經費投入，考察均值和增長率角度，選取財務管理、資金投入2個準則層指標。再分別從準則層財務管理指標和資金投入指標下各選取方案層指標若干。從客戶維度出發，研究各項教育產出和經濟效益，選取5個準則層指標，包括人才培養改革、精品課程教學資源庫建設、教材與教法改革、實踐教學基地、校企合作。再分別從5個準則層指標下各選取方案層指標若干。從內部流程維度出發，通過日常業務流程制度建設、管理執行水平和管理情況分解細化，獲得制度建設和信息化建設準則層指標2個，再分別從制度建設和信息化建設準則層指標下各選取方案層指標若干。從學習與成長維度出發，研究人才隊伍建設和社會交流服務相關考核情況并進行評價，設定準則層指標3個，分別是教學創新團隊建設、社會服務、國際交流與合作，再分別從3個準則層指標下各選取方案層指標若干。

（三）確定各個層面相關指標代表的權重

在績效評價構建中，不僅要有統一詳盡的指標，還要為各層面中的各項指標合理賦權，設計出科學、合理的權重和評分標準，明確關鍵績效指標的權重和一般指標的權重。權重和評分標準是直接關乎績效評價的準確性和公正性的兩個重要因素。各層賦權的順序依次是目標層、準則層、方案層，權重分值按照各關鍵指標的重要性進行分析。首先賦予目標層中財務維度，客戶維度，內部流程維度，學習與成長維度4個指標權重，組內權重合計數為1，目標層各指標分別統馭準則層對應指標。再對準則層指標賦權，準則層各指標對目標層相應指標負責，對應權重合計數為1。最后對方案層指標賦權，方案層各指標分別對應相應準則層指標，各準則層指標對應的方案層各項指標組內權重合計數為1。

指標體系方案層各項指標緊緊圍繞“雙高”建設十大任務建設成效展開，根據權重，一般目標層中客戶維度占四個維度權重最大，主要是各學校側重各項教育產出和經濟效益指標，體現學校回歸教育本位和立德樹人的本質，突出高水平教育質量。其次是學習與成長維度，側重師資隊伍建設和社會服務功能指標，反映高水平的師資隊伍和服務產業能力。財務維度和內部流程維度雖然在一定程度上也可以反映資金使用的績效水平，但是都是間接指標，與其他維度相比，重要性相對較小，因而占評價體系中的權重較小。在調研“雙高計劃”中的典型高職院校基礎上，通過自填式問卷在內的各種調查方式，收集數據，匯總分析，使用科學、規范、符合實際要求的評價方法，最終形成包含權重的指標評價體系。

三、提升“雙高計劃”專項資金績效管理的對策

（一）財務維度層面

一是提升財務核算的準確性。要求財務制度健全，內部控制規范，執行到位，保證會計憑證和會計記錄的質量。優化財務人員的整體素質，明確責任和分工，制定科學合理的財務核算工作流程，規范財務核算工作，會計入賬準確及時。二是保證預算編制的合理性。建立預算項目庫管理和項目評價制度，提出明確的編制要求和績效目標。上報預算前召開預算編制會議，向相關業務部門負責人和經辦人詳細講解編制要求，統一規范申報內容、程序。專項支出要分類依次落實到具體項目上，根據項目屬性，科學運用滾動預算和零基預算的編制辦法，加強數據分析，提高預算編制的精細化，確保預算編制的

合理性。

（二）客戶維度

一是人才培養模式改革。堅持立德樹人和職業技能培養，健全產教融合、校企協同的育人機制。做好統籌推進人才培養模式創新，全面推進“1+X”證書試點，深化現代學徒制試點，強化創新創業能力培養四個方面的工作任務，全面推行四類教學項目，著力提升課堂教學質量。二是加強“雙高”專業群建設。結合區域產業優勢和學校自身辦學特色，按照“做強、做優、做特”分層分類建設的總體要求，優化專業群布局，探索以群建院。提質培優造峰，持續優化專業結構，全面落實專業發展水平考核制度，加強對專業建設和人才培養的考核評價，提升專業建設水平和成效。

（三）內部流程維度

一是加強預算的執行力度。在財務管理、資產管理、政府采購等業務方面加強預算執行的管理力度和預算執行監督。財務和相關人員要持續對預算支出數據加強跟蹤分析，了解出現的各類問題，提出可行性修改方案，定期通報專項資金使用情況，督促預算執行進度。“雙高計劃”各個項目支出有明確范圍，核算時還要避免項目間交叉和分解，確保項目任務的完整性。二是完善專項資金績效評價體系。要以現有預算績效評價實踐為基礎，綜合考慮“雙高”專項資金特性和“十項任務”，充分利用BSC四個維度的各個層面的分析優勢和因果關系，確保指標設計公平、完整、可比，以使預算績效評價指標構建更科學合理，評價結果更加科學客觀。三是運用大數據管理，提升績效管理信息化水平。堅持數字賦能、創新驅動，引領推動學校教育教學、管理與服務全方位、系統性重塑。統籌推進教務管理、人力資源、科研服務、計劃財務、資產管理服務等業務系統建設與集成，強化數據融合，互通共享與系統集成，建成智能綜合信息服務平臺，提升學校績效管理信息化水平和治理能力。四是加強監管，重視對項目資金使用的全程監督。建立項目的全生命周期管理，重視事前績效評估，做好項目立項工作。加強過程監控，嚴格項目監督檢查和責任追究，“問效”和“問責”并重，充分發揮紀委、審計及財政等內外部監督合力，形成項目管理長

效機制。

（四）學習和成長維度

一是落實專項資金績效評價結果的運用與考核。充分利用報告與通報、信息公開、與預算掛鉤、與考核掛鉤、整改問責等各種方式對項目結果展開運用。擬定績效評價管理辦法，指導各部門應用自評和評價結果，落實評價整改意見，及時糾偏。評價結果也可以作為下年度預算安排的參考與依據。二是重視對項目績效評價結果的考核。將績效評價結果和應用落實情況列入部門單位預算績效管理工作考核內容，并與干部考核、晉升、評優掛鉤，以提高員工的積極性。

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