“無廢城市”建設的政策路徑淺析

鐘礦

摘要：加速推進“無廢城市”建設是我國社會發展與建設的重要一環，這對于我國在生態文明、綠色低碳轉型和美麗中國建設方面具有積極的促進作用。因此，要圍繞“無廢城市”建設完善城市發展模式，以降低城市自然生態環境污染為目標，落實“無廢城市”建設各項舉措，并積極推動“無廢城市”建設各項發展政策不斷完善，以達到提升城市發展質量的目標。本文研究并提出了推進“無廢城市”建設的政策路徑，用以共同探討交流。

關鍵詞：“無廢城市”；建設路徑；相關政策

DOI：10.12433/zgkjtz.20232042

“無廢城市”建設是以創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念為引領，推動形成綠色發展方式和生活方式，持續推進固體廢物源頭減量和資源化利用，最大限度地減少填埋量，將固體廢物環境影響降至最低的城市發展模式。從發達國家環境治理歷程和我國環境治理的發展階段來看，固體廢物綜合管理正在成為新時代生態文明建設的重要內容。從可持續和全方位發展來看，“無廢城市”建設有助于提升固體廢物治理體系和治理能力，有助于水、氣、土環境污染治理協同推進，有助于城市經濟社會綠色轉型，有助于實現城市高質量發展，創造高品質生活。

一、“無廢城市”建設的背景與研究現狀

（一）國外“無廢城市”建設情況

隨著世界人口不斷增長、經濟社會不斷發展，廢棄物管理體系日趨完善，建立“無廢城市”成為越來越多國家和城市的規劃目標和發展任務。對此，國外相關研究人員進行了持續性的深入研究，美國化學家保羅·帕爾默早在1973年就提出了“零廢棄”的概念，并在此基礎上建立起無廢系統公司。2004年，國際零廢棄物聯盟通過國際公認“零廢棄（無廢）”這一概念，將“零廢棄”定義為不焚燒且不向土地、水、空氣等排放任何威脅環境及人類健康的物質。針對“無廢城市”建設的研究，世界上一些發達國家開展得較早，并在城市化管理中進行了全方位的實踐，日本早在2000年便公布了《推進循環型社會形成基本法》，在法律維度肯定了“無廢城市”建設的重要地位，并在2009年對于該法律進行了完善，出臺了《第五個循環型社會形成促進基本計劃》，該文件中提出了“無廢城市”建設2025年目標，同時也提出了七項完善舉措。

（二）我國“無廢城市”建設現狀

1.我國“無廢城市”建設現狀

黨的十八大以來，我國固體廢物環境管理水平顯著增強，具體表現在以下三個方面：

（1）法規制度不斷完善，部分領域改革取得突破

以《固體廢物污染環境防治法》為統領，由條例、部門規章、標準、技術規范構成的法規制度體系日趨健全。

全面完成禁止洋垃圾入境改革工作，成為生態環境建設的標志性成果和舉措。

全國地級及以上城市生活垃圾分類工作全面啟動。

（2）典型固體廢物分類回收、利用處理能力和水平大幅提升

2020年，全國城市生活垃圾無害化處理率達99.7%、農村生活垃圾收運處理的行政村比例達90%以上。

全國678家生活垃圾焚燒廠的1495臺焚燒爐均完成“裝、樹、聯”，實現穩定達標排放。

畜禽糞污、秸稈綜合利用率分別達到76%和87.6%，農膜回收率達80%。危險廢物利用處置能力與產廢情況總體匹配。

（3）固體廢物處理與資源化產業不斷壯大

2020年，一般工業固體廢物綜合利用率為55%。

建筑垃圾綜合利用率達 50%。

再生資源回收量超過3.7億噸。其中，廢紙利用量約5490萬噸；廢鋼利用量約2.6 億噸；再生有色金屬產量 1450 萬噸。

2019年，我國固體廢物處置領域實現營業收入6591.7億元、營業利潤698.3億元，兩者占比均位居環保各細分領域第一位，分別為41.1%和46.7%。

固體廢物環境管理工作成效顯著，但固體廢物治理能力和水平仍存在不少短板，如：

第一，固體廢物源頭減量缺少剛性約束，綜合利用水平不高。

固體廢物綜合利用率偏低，“三化” 錳渣、赤泥、磷石膏等大宗固體廢物綜合利用率僅為 5%、7%和40%左右。

固體廢物利用水平不高，固體廢物利用處置技術同質化嚴重，相關產品低值化問題突出，缺少市場消納途徑。

固體廢物產生強度大、存量高，據估算，我國每年各類固體廢物產生量超過100億噸，歷年堆存總量高達600～700億噸。

第二，轉移、貯存、利用處置環節帶來的環境風險高。

尾礦、廢石等礦業固體廢物亂堆亂放引發的生態破壞和環境污染問題。

已建尾礦庫管理運行不當引發的周邊環境污染問題。

工業園區缺乏配套的貯存處置設施，導致工業固體廢物隨意堆放掩埋等問題。

煤矸石、鋼渣等缺乏相應的利用能力而產生的擅自堆放甚至非法利用等問題。

第三，固體廢物治理體系不完善和治理能力不強。

監管體制方面，基層在部分固體廢物各環節監管方面，依然存在職責邊界不清、信息共享不足、協同發力不夠等問題。

資金投入方面，中西部地區財力薄弱，項目建設的地方配套資金難以及時落實；歷史遺留問題量大、面廣、治理難度大，現有的資金渠道和技術支撐狀況難以滿足治理需要。

責任落實方面，固體廢物污染環境防治考核評價制度尚未建立，壓力傳導存在“上熱中溫下涼”的問題。

信息化手段應用方面，國家固體廢物環境管理信息化工具功能不強，地方運用程度不平衡，管理效能不高。

2.我國“無廢城市”建設的推進過程及成果

“無廢城市”試點對“無廢城市”建設事業的全面推進起到了引領作用，各地區嚴格遵循國家生態環保部門制定的“無廢城市”建設要求以及相關政策，在“無廢城市”試點建設中很好地推動了城市發展中的固體廢物資源化利用，取得了良好的成效。全國通過試點活動構建了固體廢物標準體系14個，主要涉及生活垃圾收集、貯存和運輸方面的工作，其次為工業固體廢物綜合利用方面的標準，農業廢棄物方面暫時沒有涉及。固體廢物標準體系中六大類別的環境監測與檢測方面的標準暫為空白，有待進一步填補與完善。

我國關于“無廢城市”建設的推進工作已全面鋪開，圍繞工業固廢、生活固廢、農業固廢、建筑固廢、危險固廢等方面推進“無廢城市”建設?！盁o廢城市”建設離不開長效機制的支撐，因此，在后續持續推進過程中，需進一步完善制度體系、市場體系、監管體系等建設。在制度建設方面，需要著重完善地方性法律法規、部門規范性文件、專項規劃等；在市場體制方面，需要通過市場化機制支撐固廢管理，如第三方治理模式、綠色金融信貸等，通過以上方面實現對“無廢城市”建設的市場化機制；監管體系方面，需要著重加強對固體廢物排放的監管、溯源，進而通過精細化管理實現對固體廢物的治理，切實完善城市發展模式。

（三）我國“無廢城市”的建設目標及其全球貢獻

我國“無廢城市”建設的中長期目標為：到2025年，全國實現200多個地級及以上城市無廢；到2035年，實現天藍、地綠、水清、無廢、低碳的美麗中國。

我國推進“無廢城市”建設對于全球構建“無廢城市”發展體系起到了重要影響。作為世界人口大國，我國全面推進“無廢城市”建設，也為世界上一些發展中國家提供了經驗借鑒，我國“無廢城市”建設理念及經驗得以在國際上廣泛傳播，對在世界范圍內構建“無廢城市”建設模式作出了重要貢獻。

二、推進“無廢城市”建設的政策路徑

（一）以“雙碳”為目標進行國家層面的頂層規劃

在推進“無廢城市”建設的過程中，需要做到以“雙碳”為目標，積極推進國家層面的頂層規劃，并在此基礎上切實做好“無廢城市”建設的各個環節與流程，全方位落實“雙碳”建設目標，降低城市建設與發展過當中產生的碳排放。在此階段，需要政府加強“雙碳”規劃的落實，并著重加強對碳排放的控制，尤其是以工業生產為主要產業類型的城市。同時，要對企業發展中產生的固體廢物垃圾集中處理，著重提高固體廢物的資源化利用率，這樣既能降低城市發展中產生的固體廢物量，又能在一定程度上落實綠色環保發展理念，從而基于國家層面頂層設計的角度推動我國“無廢城市”建設，提高我國城市發展質量及水平。

（二）健全“無廢城市”綜合治理體系，細化相關管理制度

加速推進“無廢城市”綜合治理體系建設，是我國提升“無廢城市”建設水平的重要一環，對促進城市發展水平、完善城市綜合治理體系具有重要影響。所以在這一前提下，需要完善“無廢城市”建設相關管理制度，從而實現對“無廢城市”建設的有效規范、科學管理，督促該領域相關人員加強對“無廢城市”建設的重視，切實落實“無廢城市”建設的各項舉措，提高城市發展水平及質量。例如，在構建“無廢城市”綜合治理體系階段，需要各地區政府機構充分結合各地區的實際發展情況，如廢物資源利用情況、城市發展廢物生產量情況等制定相應的管理制度，逐步完善我國“無廢城市”建設綜合治理體系。

（三）加強政策引導，支持企業技術創新

在我國城市化發展與建設中，企業發展對于城市建設具有重要影響，而針對企業產生的廢物進行管理控制也是重要一環。所以需要著重加強對企業的管理，從而最大化地避免企業產生的固體廢物對城市環境造成影響。而在此期間，需要地區政府加強政策引導，以促進城市范圍內各企業全面落實“無廢城市”各項建設要求。同時，還要致力于督促城市中各企業實現技術創新，督促企業有效減少固體廢物排放，提高企業的生產技術水平，降低大自然環境污染。例如，地區政府首先可以針對城市范圍內的企業進行全方位調研，充分了解每一家企業的污染物排放情況。同時，要針對企業的技術創新制定一系列優惠政策，比如，對技術創新、降低污染的企業可以適當予以稅收優惠；對開發與“無廢城市”建設相關的新技術、新模式的企業以及對城市“無廢城市”建設作出重要貢獻的企業，可以適當給予相應的政策扶持，如財政資金扶持、建設用地扶持等，這樣既可以激發企業的發展活力，又有助于推動企業技術創新，從而促進我國“無廢城市”建設有條不紊的地向前推進。

（四）加快推進垃圾分類，鼓勵固廢資源化利用

為切實促進我國“無廢城市”建設，需要在城市中全面推進垃圾分類治理，逐步實現固體廢物的資源化利用。該階段要求做到城市發展中的固體廢物處理“無害化”“減量化”“資源化”，從而實現固體廢物資源的綜合利用，提高資源利用率，推動“無廢城市”的建設質量及水平得到提升。例如，我國可以以當前實施垃圾分類試點城市的治理經驗為基礎，逐步在全國推廣垃圾分類治理模式，并在此基礎上，由各地區充分結合本地區的發展經驗、發展規模、發展路線等，探索垃圾分類處理的新經驗及新方法，逐步在垃圾分類處理的過程中探索固體廢物資源化利用方案，從而實現對資源的充分利用，減少廢物資源對城市環境造成的污染，達到提升我國“無廢城市”建設水平的目標。

（五）加強“無廢城市”宣傳，培養全民參與“無廢城市”建設的意識

在“無廢城市”建設階段，構建全民參與型的“無廢城市”建設模式是一項重要措施。因此，要著重加強“無廢城市”建設的宣傳及推廣，從而使社會公眾能充分了解到“無廢城市”建設的重要作用。同時，在宣傳推廣中也要號召社會公眾參與到“無廢城市”建設中，逐步在宣傳及推廣中培養全民參與“無廢城市”建設的意識，推動“無廢城市”有序建設。在“無廢城市”建設的宣傳推廣階段，可以綜合利用廣播、電視及互聯網渠道，保障“無廢城市”建設理念傳播的便利性和廣泛性，使社會公眾建立“無廢城市”意識，并積極參與到“無廢城市”建設中來，助力我國“無廢城市”建設的質量及水平提升。

三、結束語

綜上所述，“無廢城市”建設是一個發展性、探索性的系統工程，涉及面廣，內容多，要從科學合理的頂層規劃設計考慮，并結合各地區特點及資源稟賦，以及城鄉高質量發展需求，因地制宜地編制實施方案，從而切實踐行“無廢城市”建設理念，達成“無廢城市”建設目標，助力城市高質量發展。

參考文獻：

[1]郭志達，白遠洋.“無廢城市”建設模式與實現路徑[J].環境保護，2019，47（11）：29-32.

[2]陳瑛，滕婧杰，趙娜娜，王芳.“無廢城市”試點建設的內涵、目標和建設路徑[J].環境保護，2019，47（9）：21-25.

[3]孟小燕，王毅.我國推進“無廢城市”建設的進展、問題及對策建議[J].中國科學院院刊，2022，37（7）：995-1005.

[4]白遠洋，郭志達，李金宇.建設“無廢城市”路徑選擇與推進策略[J].環境保護科學，2019，45（4）：7-9+54.