鄉村振興戰略下遼寧縣域經濟高質量發展研究

張湛雯

〔內容提要〕黨的十九大報告提出鄉村振興戰略。縣域是鄉村與城市空間發展的銜接載體，縣域經濟是推動鄉村振興戰略、實現城鄉融合發展的關鍵支撐。近年來，遼寧出臺并采取多種政策措施，大力推動縣域經濟發展，取得了積極進展，但在發展過程中，也面臨著一定的困難。因此，在鄉村振興戰略下，應加強對遼寧縣域經濟發展的研究，通過分析遼寧縣域經濟發展的現狀和不足，深入研究相關對策建議，以推進遼寧縣域經濟高質量發展。

〔關鍵詞〕鄉村振興戰略；縣域經濟；高質量發展

習近平總書記在黨的十九大報告中提出鄉村振興戰略，他指出，農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重。縣域是鄉村與城市空間發展的銜接載體，既是鄉村經濟的向上集聚，又是城市經濟的向下延伸。縣域經濟通過在縣域范圍內的產業集聚、要素集聚和人才集聚，發揮著調節和連接城鄉二元經濟的重要作用，是推動鄉村振興戰略、實現城鄉融合發展的關鍵支撐。近年來，遼寧深入實施鄉村振興戰略，出臺多種政策并采取多種措施，大力推動縣域經濟發展，取得了積極進展，但在發展過程中，也面臨著一定的困難。因此，在鄉村振興戰略下，應加強對遼寧縣域經濟發展的研究，通過分析遼寧縣域經濟發展的現狀和不足，深入研究相關對策建議，以推進遼寧縣域經濟高質量發展。

一、遼寧縣域經濟發展現狀

遼寧縣域，共41個縣（市）（含6個滿族自治縣，2個蒙古族自治縣）。41個縣（市）的國土面積為12.4萬平方公里，占全省總面積的84%；常住人口1724.7萬人，占全省總人口的40.5%。2021年，縣域糧食產量占全省的87.4%，GDP占全省的26.9%，一般公共預算收入占全省的19.6%。近年來，遼寧實施了一系列支持縣域經濟發展的政策舉措，取得了積極成效，農業基礎作用進一步夯實，工業主導作用不斷提升，城鎮化支撐作用逐步顯現，在推動遼寧振興發展中發揮了積極作用。

（一）政策推進縣域經濟快速發展

2017年，遼寧出臺《遼寧省推進縣域經濟發展全面建成小康社會三年行動計劃（2018年—2020年）》，提出以資源稟賦為基礎，以農產品深加工和旅游等特色產業為依托，實現縣（市）、鄉（鎮）、村經濟全面發展。為進一步落實該文件，省政府出臺了《遼寧省推進縣域經濟發展全面建成小康社會三年行動計劃（2018年—2020年）配套措施》。隨后，陸續出臺《關于完善支持政策促進農民持續增收的實施意見》《關于印發遼寧省農產品加工示范集聚區管理辦法（試行）的通知》《關于支持“飛地經濟”發展的實施意見》等政策措施，推動縣域經濟全面發展。2022年，《關于加快縣域經濟高質量發展的意見》提出，到2025年，全省縣域經濟綜合實力和發展活力明顯增強，共同富裕程度、綠色發展水平顯著提升，以縣城為重要載體的城鎮化建設取得重要進展，美麗鄉村建設實現新突破，主導產業支撐帶動能力顯著提高，人民生活品質大幅提升。全省41個縣（市）地區生產總值年均增速力爭高于全省平均增速1個百分點以上，地區生產總值超300億元的縣由現有的3個力爭達到7個；一般公共預算收入超20億元的縣由現有的4個力爭達到10個；農村居民人均可支配收入增幅高于經濟增長水平。

（二）縣域經濟總量持續增長

2017年鄉村振興戰略實施以來，遼寧41個縣（市）經濟總量由2017年的6552.59億元，增長至2020年的6798.75億元，增長了3.76%。（41個縣（市）相關經濟數據來源于2018年和2021年的《中國縣域統計年鑒（縣市卷）》）其中，遼寧41個縣（市）第一產業增加值由2017年的1436.36億元，增長至2020年的1749.82億元，增長了21.82%。第二產業增加值由2017年的2233.52億元，降低至2020年的1998.04億元，降低了10.54%。第三產業增加值由2017年的2882.71億元，增長至2020年的 3050.89億元，增長了5.51%。總的來看，實施鄉村振興戰略以來，遼寧縣域經濟總量實現了持續增長，但是增長幅度較小，主要原因在于第二產業出現了萎縮。

（三）保障國家糧食安全能力持續增強

2018年9月，習近平總書記在沈陽主持召開深入推進東北振興座談會時強調，“東北地區是我國重要的工業和農業基地，維護國家國防安全、糧食安全、生態安全、能源安全、產業安全的戰略地位十分重要，關乎國家發展大局”。維護國家的糧食安全，是遼寧縣域經濟發展的重要使命之一。遼寧是全國13個糧食主產省之一，糧食產量絕大部分集中在縣域內，41個縣域在保障國家糧食安全方面發揮重要的作用，遼寧也是全國畜牧業、漁業、水果等優質特色農產品重點產區和重要出口基地。

2017年，遼寧糧食作物播種面積3227.2千公頃，經濟作物播種面積757.0千公頃。糧食總產量2136.7萬噸，全年豬、牛、羊、禽肉產量420.3萬噸，水產品產量（不含遠洋捕撈）520.9萬噸。2022年，糧食作物播種面積3543.6千公頃，比2017年增長9.8%；全年經濟作物播種面積785.1千公頃，比2017年增長3.7%；全年糧食總產量2538.7萬噸，比2017年增長18.8%；全年豬、牛、羊、禽肉產量433.3萬噸，比2017年增長3.1%；全年水產品產量（不含遠洋捕撈）456.5萬噸，比2017年增長-10.6%。從上面的數據中可以看出，自鄉村振興戰略實施以來，遼寧縣域的各類農產品，除了水產品產量有一定程度下降外，糧食播種面積及產量、經濟作物播種面積及產量以及豬、牛、羊、禽肉產量均實現了不同比例的增長。這對于保障國家糧食安全發揮著越來越重要的作用，可以說，遼寧縣域在保障國家糧食安全方面的能力持續增強。

（四）農業“一縣一業”取得顯著成果

針對縣域工業發展較慢，甚至出現一定程度的萎縮，以及農產品質量整體偏低的實際問題，遼寧把發展縣域工業和農產品深加工作為推進“一縣一品”的牽動力、推進“一縣一業”的重要選項，推進農業現代化和農村工業化，使縣域工業和農產品加工業有了質的提升，縣域工業和縣域農業正在努力實施提質增效工程，縣域工業和農業生產由“量的增加”向“質的提升”轉變。

為了推進縣域工業主題化、特色化和差異化發展，進一步優化工業結構、做好“三篇大文章”，各縣（市）區以“十四五”末力爭建成一個以上百億產值的戰略新興成長型主導產業為目標，以省級開發區為平臺，立足優勢產業，長遠謀劃，持續推進，重點突破，積極謀劃推進“一縣一業”，取得了長足進展。

朝陽市喀左縣半導體新材料就成為縣域工業發展的較為典型的例子。2018年，喀左縣成功引進半導體新材料產業頭部企業——朝陽通美晶體科技有限公司，先后投資2.6億元，規劃建設了半導體新材料產業園。重點發展砷化鎵、鍺、磷化銦等半導體專用材料以及高純鎵、高純砷等相關超純元素，打造以半導體新材料為主的產業鏈，并成功納入《遼寧省國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標》以及《數字遼寧發展規劃（2.0版）》。喀左縣以通美晶體為龍頭，圍繞產業鏈上下游“延補建強”，編寫《半導體新材料產業招商圖譜》，不斷加大招商引資力度，提高產業鏈配套能力，先后引進金美鎵業、博宇半導體、鑫美高純等11戶企業落戶產業園，高純鎵、高純砷等6種產品在國內、國際市場處于領先地位，通美晶體年產150噸砷化鎵晶體、鑫美高純年產100噸高純砷、博宇半導體PBN生產等項目陸續開工建設。同時，喀左縣積極推動以通美晶體為“盟主”、以北京工業大學、沈陽化工大學等高校為技術支撐的產業聯盟，通過產學研深度合作，建設半導體新材料研發中心、檢測中心、孵化中心和中試基地等，實現了“信息共用、技術分享、利益同享、成本節約”的目標，形成了“抱團”發展模式，使半導體新材料產業發展后勁十足。喀左縣形成從半導體前期材料及輔材、化合物半導體到晶片（襯底）較為完整的產業鏈條，發展成為“一縣一業”支柱產業，力爭“十四五”末實現百億產值，打造北方半導體材料生產基地。

二、遼寧縣域經濟發展中存在的問題

遼寧縣域經濟在得到一定程度發展的同時，也面臨著一定的問題，主要表現在以下幾個方面。

第一，縣域經濟占全省經濟總量呈現下降趨勢。2017年，遼寧41個縣（市）經濟總量為6552.59億元，占當年全省經濟總量的30.2%（2017年遼寧地區生產總值為21693億元）。到2021年，遼寧縣域經濟總量占全省經濟總量的26.9%。4年間，遼寧縣域經濟總量占比下降了3.3%。

第二，縣域財政面臨困境。2020年，遼寧財政自給率為44.2%（遼寧財政收入為2655.5億元，財政支出為6002億元）。同期，遼寧41個縣（市）中有34個縣（市）達不到全省平均水平，其中最低的財政自給率為9.5%。部分縣（市）基本靠轉移支付維持運轉。而且，大多數縣進入政府債務償還高峰期，債務負擔和養老金缺口亟待解決，保工資、保運轉、保民生“三保”支出壓力持續加大。由于財政僅僅能維持基本的運轉，因此，依靠縣本級財政支持縣域經濟發展顯得捉襟見肘。

第三，產業結構面臨一定問題。遼寧縣域經濟中，產業調整面臨困難，產業結構不盡合理。第一產業由于受到土地和天氣等因素影響，短時間內難以改變靠天吃飯的格局，因此，第一產業發展速度會受到限制。而遼寧縣域的第二產業增加值由2017年的2233.52億元，降低至2020年的1998.04億元，降低了10.54%。工業不但沒有發展，甚至出現了一定程度的萎縮。遼寧縣域的第三產業發展也較慢。因此，遼寧縣域經濟的產業結構需繼續得到改善。

第四，營商環境尚需改善。近年來，盡管遼寧省縣域營商環境已有較大改觀，但仍面臨一定問題。一是面臨招商難題。從遼寧省各市項目分布情況看，目前投資到縣域的項目并不多，項目極少分布到縣域。二是簡政放權還不到位。審批事項如果涉及多部門多層級，雖然權限下放到縣級，但要件等手續還需到省市有關部門辦理；有的審批事項所需要件多、涉及部門廣、審批流程仍然較長。三是基層干部服務態度和服務能力有待進一步提升。部分基層干部怕擔責任、怕冒風險，可能部分存在消極怠工。有些基層干部業務能力不強，對于政策解讀、審批流程、所需要件等了解不清，服務企業的能力不足。

第五，縣域基礎設施和公共服務存在明顯短板。部分縣域的基礎設施欠賬較多，交通、供氣、供暖、污水處理和垃圾處理等基礎設施不夠完善。多數行政村還沒有系統的污水處理設備和管網，污水收集處理率不夠高。縣域教育、醫療、養老等公共服務資源嚴重缺乏。城鄉教育資源配置很不均衡，教育基礎設施投入不足，教師資源缺口較大。

三、推動遼寧縣域經濟高質量發展的政策建議

鄉村振興戰略實施以來，遼寧縣域經濟獲得了一定的成績，取得了積極的進展，但是也要看到遼寧縣域經濟在發展過程中面臨一定的問題。這需要我們深入分析發展中的問題和成因，認真思考和探索推動縣域經濟高質量發展的對策措施。

（一）制定遼寧縣域經濟三年行動方案

中國共產黨遼寧省第十三屆委員會第五次全體會議，審議通過了《遼寧全面振興新突破三年行動方案（2023—2025年）》，提出大干三年、奮斗三年，一手抓高質量發展、一手抓全面從嚴治黨，以超常規舉措打好打贏新時代東北振興、遼寧振興的“遼沈戰役”，如期實現“十四五”目標任務。縣域經濟是遼寧經濟的重要組成部分，因此，應當在全省三年行動方案出臺后，也制定“遼寧縣域經濟三年行動方案”，以推動遼寧縣域經濟高質量發展，為打好打贏新時代東北振興、遼寧振興的“遼沈戰疫”作出縣域經濟該有的貢獻。

（二）做大縣域特色產業

遼寧縣域經濟“一縣一業”較為出色，并且取得了良好效果。應借助這個平臺，繼續推動縣域經濟“一縣一業”發展，推動做大做強縣域特色產業。以遼東綠色經濟區的桓仁縣為例，桓仁縣利用獨特的地理條件和優越的生態環境，從無到有發展冰葡萄酒，主打“小而精”特色牌，年產量1500噸，約占該類產品世界總產量的一半。鳳城小漿果、食用菌、中藥材、板栗等產業優勢明顯，特色農業面積發展到13.2萬畝，其中小漿果3.68萬畝。只有結合縣域的獨特優勢，才能將縣域特色產業做大。

（三）推動縣域工業轉型升級

正如前文分析的，從鄉村振興戰略實施以來，遼寧縣域在工業發展方面是萎縮的，因此，亟需推動縣域工業的轉型升級，推動縣域工業實現正向增長。應當結合縣域的資源優勢和產業基礎，深刻把握現代工業發展方向，在裝備制造、特色消費品、資源精深加工、新能源、新材料等特色產業上精準發力，加快新一代信息技術與制造業深度融合，不斷增強產業基礎能力、提高產業鏈水平。同時，通過資源招商、以商招商等模式，圍繞產業集群和產業鏈條做好補鏈和強鏈。

（四）加大對縣域轉移支付力度

遼寧縣域財政較為緊張，較多的縣域僅僅能維持財政的“三保”，維持縣域財政正常運轉都顯得吃力，因此，很難拿出資金來發展縣域經濟。要推動縣域經濟發展，需要加大對縣域財政的轉移支付力度，推動縣域能夠保障“三保”，維持基本運轉。同時，要實現遼寧縣域經濟的可持續發展，就必須恢復縣域財政的自身“造血”功能，通過發展經濟來獲得縣域財政的增量，從而將增量資金又反向投入縣域經濟，推動縣域經濟增長，實現縣域經濟的可持續增長。但是，要實現這種螺旋式的可持續增長方式，首先就需要投入一定量的資金，這也要求加大對縣域的轉移支付力度。此外，需要依托加大轉移支付力度，加強和完善縣域基礎設施和公共服務建設，推動補齊縣域基礎設施和公共服務方面的短板和不足，提升遼寧縣域對產業和人才的吸引力。

（五）持續優化縣域營商環境

遼寧縣域在營商環境方面存在較為明顯的短板，需要在營商環境建設方面加大改革力度，推動營商環境的提升和優化。一方面，加大政務服務改革力度，按照全省統一安排，深化縣域的政務服務改革，推動數字政府建設，提高服務的數字化水平和便捷化程度；另一方面，需要加強營商環境建設的督查和考核，以此加強基層工作作風轉變，推動提升基層工作能力，以營商環境考核作為推動基層思想和作風轉變的突破口。

（作者單位：中共凌海市委黨校）