養老服務的實踐探索、主要問題和對策建議

張可佳　王宇凡

[摘 要]發展養老服務業，提高老齡產品和服務質量，是經濟社會發展的重要方向之一。我國養老服務存在服務標準不健全、服務體系建設不完善、服務供需不平衡、消費環境不友好等問題，文章從建立健全養老服務政策制度和標準、加大養老市場監管力度、完善養老服務信用體系建設、健全養老服務體系、支持企業創新發展、加強行業自律等方面，提出了推進我國養老服務業發展的對策建議。

[關鍵詞]養老服務；實踐探索；對策研究

近年來，隨著人口老齡化進程加快，老年消費對消費支出以及經濟增長的影響日益凸顯，發展養老服務業成為經濟社會高質量發展的重要方面。黨的二十大報告指出：“實施積極應對人口老齡化國家戰略，發展養老事業和養老產業，優化孤寡老人服務，推動實現全體老年人享有基本養老服務?！别B老服務業進一步發展成為新興朝陽產業，完善養老服務市場監管體系建設，建立健全養老社會服務體系，提升老年商品和服務水平，促進行業適老化轉型升級，為老年人口配置更多公共資源，切實保障老年合法權益，成為經濟健康發展的重要方向之一。

一、國內外養老服務發展的實踐探索

（一）國外實踐

自20世紀中葉以來，英美德日等發達國家開始步入人口老齡化階段，持續探索出養老服務領域先進做法。學習借鑒國外先進經驗，有助于加快我國養老服務體系建設的步伐。

1.完善的政策保障制度

1963年，日本頒布《老年人福利法》，被譽為老年憲章，是日本開展養老服務的根本指導方針。1999年12月，日本政府相繼頒布了《今后五年老年人保健福利政策的方向》《推進老年人保健福利10年戰略》等重要政策文件，陸續頒布的各種法律法規也促使日本政府的養老服務逐漸趨向規范化，目前日本政府已對養老制度需求進行了廣泛覆蓋。瑞典法律規定由國家承擔老人的贍養義務。瑞典94%的老人選擇居家養老，國家為老年人建立了覆蓋所有日常所需的全時段家政服務網。瑞典在公共服務供給中突出市場化機制，大部分老年照料服務逐漸由地方政府外包給私營公司經營[1]。

2.健全的醫療養老保障制度

日本采取養老服務和醫療保障一體化的服務體系，制定了《護理保險法》，推出“護理保險制度”，要求40歲以上的公民，按年齡差別費率強制繳納保費。該項政策直接拉動日本對老年人護理服務的巨大需求。德國采取長期照護保險制度，為老年人提供安全有效的全面照護服務。通過立法改革改為強制性社會保險，采取“照護保險因循醫療保險”原則，制訂相應服務評估標準和流程規范[2]。

3.積極培養養老護理人才

德國法律規定，負責培訓老年護理人員的學校在成立3年后，由各州政府承擔培訓學校教師93%的工資，同時積極推進養老護理企業員工再培訓，當企業組織員工培訓時，可以得到相應補助。通過護理資格考試的人員可獲得培訓學校的畢業證書和護士執業許可證，在歐盟各國均被認可。法國為提高養老服務政策的可操作性出臺了相應措施，包括提高養老服務培訓計劃滿足社會需求程度，細化不同服務崗位，制訂專業考試大綱；政府和企業為培訓人員的學費給予相應補貼；將護理人才的培養計劃與大學教育相結合。

（二）國內探索

1.規范發展養老機構

養老機構規范化管理是完善養老服務業發展的核心，也是老年服務管理現代化的重要標志。1999—2002年，國家先后發布了《老年人社會福利機構基本規范》和《養老護理員國家標準》，中國養老機構服務體系逐步向體系化標準過渡[3]。

2020年9月，民政部發布新修訂的《養老機構管理辦法》，進一步破除養老服務發展障礙，健全市場機制。在為困難老人提供基本生活服務方面，新修訂的《北京市社區養老服務驛站運營扶持辦法》于2022年1月1日起正式實施，將促進養老驛站的基礎服務設施正常運行，既得到政府基礎保障，也為困難老人的后續服務敞開大門。

2.探索醫養結合新模式

推行醫養結合的醫療服務方式是改善老年人身體健康和醫療服務供給的重大措施。2013年9月，國務院印發《關于加快發展養老服務業的若干意

見》[4]和《關于促進健康服務業發展的若干意

見》[5]，明確了“積極推進醫療衛生與養老服務相結合”，充分探討了醫養結合的新業態，反映出了我國老年人對健康服務業蓬勃發展的迫切需要。

3.健全養老服務體系

2013年9月，國務院印發了《關于加快發展養老服務業的若干意見》，做出了“鼓勵和支持保險資金投資養老服務領域，開展老年人口住房抵押養老保險試點”的決定，促使“以房養老”的政策措施逐步進入了國家規劃范圍，并于2014年在各地進行試點[6]。

二、我國養老服務存在的主要問題

隨著家庭結構呈現小型化特征和空巢化現象，老年人對社會養老服務和產品質量的需求逐年增加。當前，我國在養老服務發展過程中，積累了一定的實踐經驗，但還處于發展起步階段，養老產品和服務的有效供給嚴重不足，在發展過程中面臨諸多問題和挑戰。

（一）養老服務標準不健全，監管執法難度大

由于我國養老服務相關政策措施和法律法規還不夠完善，國家、行業、地方間養老服務技術標準缺乏有效銜接，缺乏全國統一標準和行業服務質量標準，標準配套規定不健全、標準覆蓋范圍不全面和實施效果有待提升，對失信機構和從業者約束力度不夠，養老服務標準、信用信息不夠公開，懲戒措施和力度不到位，造成養老服務不規范、監管和執法困難、服務質量參差不齊等問題。

（二）養老服務體系建設不完善

養老服務體系整體呈現出社會化服務供給不足、醫養結合落地難、資金籌措難、專業人才供給不足等發展不平衡不充分問題。養老服務機構仍存在較多安全隱患，突出表現為從業人員存在專業知識不足、服務意識不強、服務不到位問題，不時出現欺老虐老等現象。社區和居家養老服務機構發展不平衡，護理服務系統不健全，專業護理服務人員待遇低、總量少，適老服務意識缺乏。養老服務體系建設跨部門協作格局難實現，醫養結合服務邊界不清，醫院、養老機構、社區和居家間缺乏相互聯系的服務機制。

（三）養老服務供需不平衡，老年群體被科技“邊緣化”

目前我國老年經濟發展規模較小，滯后于快速發展的人口老齡化形勢，存在有效供給和需求不足，養老用品和服務類型單一，養老服務能力滯后，質量效益不高、缺乏專業老年心理輔導人員等問題。此外，智能技術的迅猛發展和快速應用，使得老年群體受到技術歧視，適老化產品和服務不足，難以滿足老年群體高質量、高層次、多樣化的實際需要。老年群體在出行、就醫、消費等日常生活中面臨越來越高的門檻，甚至成為科技時代的局外人。日常使用的科技產品，很少考慮中老年使用者的用戶體驗，與青年用戶相比，老年人則更需要智能終端適應其聽力、視力、記憶力的變化。

（四）老年消費環境不友好

許多商家向老年群體組織虛假宣傳和實施欺詐行為，尤其在老年食品藥品、養生保健等方面，價格偏高，不重視老年產品質量，過分夸大產品和服務功效，誤導老年人消費。更有甚者，有的養老服務機構利用現場參觀、私下簽訂合同的形式組織非法集資活動。面對商家利用老年人專業知識匱乏等因素欺騙老年群體的不法行為，社會公眾參與監督的程度差、力度弱。老年群體維權意識薄弱，維權渠道單一、程序繁瑣，使得老年人放棄維權比例較高。由中國社科院發布的《社會藍皮書》指出，有68.3%的老年人表示“不尋求幫助”，僅有0.6%選擇報警求助。

三、養老服務規范發展的對策建議

隨著我國老齡化程度加深和“放管服”改革深入推進，今后將會釋放更多養老服務需求，會有更多社會資本進入養老市場。規范養老服務市場秩序，高質量發展養老服務就顯得日益重要和緊迫。

（一）建立健全養老服務政策制度和標準

一是健全養老服務政策制度。建立健全養老服務相關法律法規和制度規范，對非法會議營銷、虛假宣傳及高價銷售進行定性、細化，明確老年產品質量安全要求，為養老服務市場規范運行提供政策支持和制度保障。二是統一養老服務監管標準。建立養老服務全國統一標準和行業服務規范，實施全國統一養老機構質量認證和等級評定，建立失能評估、護理需求認定和護理服務等標準體系和管理辦法。

（二）加大養老市場監管力度

一是加強市場主體監管。加大對面向老年人的非法集資組織、虛假注冊公司、發布違法虛假宣傳廣告等行為的整治工作和查處力度，做好養老服務機構“雙隨機、一公開”監管工作，全面摸清質量安全狀況。二是加強價格監管。扎實開展養老服務領域反不正當競爭執法專項行動，密切關注養老服務領域投訴舉報情況，及時查處養老服務機構不執行政府定價和不按照規定明碼標價等價格違法行為。三是加強信息共享。利用大數據、云計算、區塊鏈等互聯網技術，暢通相關部門與養老服務機構的信息共享，提升風險監測與預警能力，通過數據共享及時發現安全隱患。四是加強聯合執法。強化市場監管、消協、公安等相關部門聯合執法，嚴格查處保健食品等領域違法犯罪行為，全力維護消費者合法權益。有效利用各級養老服務部際聯席會議制度，加強在養老服務標準制訂、實施、監督及執法中的聯動作用。

（三）完善養老服務信用體系建設

加強信用監管是新形勢下改革創新監管方式、提高重點領域監管效能的重要抓手。一是完善信用風險分類管理。推進養老服務機構信用分級分類監管，積極推動出臺加強信用風險分類管理相關文件，做好先行先試地方工作經驗總結，針對不同信用風險類別的重點領域企業，進行差異化監管。二是加強信息公開。開展全國養老服務領域公開信用評價，將養老服務機構的行政許可、行政處罰、抽查檢查結果、信用承諾等信息全面歸集到公示系統，并依法向社會公示。三是發揮失信約束和聯合懲戒作用。加快出臺統一嚴重違法失信機構和欺老虐老從業人員名單管理制度，明確失信懲戒措施，實施聯合懲戒。

（四）構建養老服務體系，規范養老市場行為

統一規劃養老機構布局。統一規劃整合城區養老機構，以核心企業為主體構建居家養老服務供應鏈，整合上下游資源。發展智慧養老模式。相關部門加強政策引導，鼓勵更多智能設備進社區，加快構建規范統一、互聯互通的養老服務信息平臺，通過設備將數據及時傳輸到社區系統中，有助于社區實時了解老年群體的身體狀況。重視醫養結合服務體系。打造醫養、康養、護養相結合的綜合服務體系，推動養老機構與醫院緊密合作，縮短就醫流程，提高就診便利性。推進養老服務專業人才隊伍長效機制建設。建立健全養老服務教育培訓制度和職業技能等級認定，建立科學合理的工資分配機制，提升養老服務崗位吸引力。

（五）支持企業創新發展，增強適老轉型升級

一是引導企業擴大適老化智能設備供給。政府部門從技術創新、產品服務供給、應用試點示范等產業環節著力，積極扶持老年健康輔助器具研制，鼓勵企業加大研發力度。二是提升老年產品質量。鼓勵領軍養老企業扶持弱小企業，整合上下游企業共同組建創新聯合體，推動智能技術適老場景與新興業態融合發展。開展老年產品質量提升行動，采取質量監測、質量分析等措施，建立全面質量管理協同機制，形成品牌效應。三是推動養老服務提質增效。深化養老機構改革，引導社會力量興辦低中高收入家庭的多樣化養老服務機構，重點為經濟困難的失能失智老年人、空巢老人提供托養服務。

（六）加強行業自律，推動養老服務社會共治

充分發揮政府部門、行業協會、養老服務機構和消費者等社會力量凝聚監督合力。引導行業自律。引導行業協會發揮其在行業內對養老服務機構的組織、管理和監督作用，收集提供行業內違法失信機構情況反饋相關部門，組織權威專家積極發聲，推動業界互相監督。暢通消費者反饋渠道，落實12315熱線等投訴渠道24小時工作人員值班值守，開設老年消費者投訴舉報綠色快速通道，按照“及時受理、高效流轉、及時反饋”的工作原則及時調查處理。強化宣傳引導，廣泛開展老年人識騙防騙宣傳教育活動，普及相關專業知識，組織相關專家走進社區為老年人答疑解惑，積極營造養老服務消費的良好社會氛圍。

結束語

當前，人口老齡化進程逐漸加快，開展老齡經濟產業是支撐中國式現代化和促進經濟循環的有力武器。從長遠來看，全面發展老齡經濟潛力巨大、前景開闊，針對老齡經濟領域，重點解決發展過程中存在的難點問題，打造老齡化社會下的中國模式和核心優勢。

參考文獻

[1]劉慶斌.國外養老服務體系建設的經驗借鑒及對我國的改革建議[J].社會福利（理論版），2021，575（3）：26-33.

[2]林丹梅.發達國家老人長期照護經驗及啟示：以法國、德國為例[J].黑龍江醫學，2021，440（6）：667-668.

[3]王成，周玉萍.國內養老機構標準化建設：邊界、實踐與展望[J].西南石油大學學報（社會科學版），2021，117（3）：9-17.

[4]國務院.關于加快發展養老服務業的若干意見.（2013-09-06）[2022-04-29].http：//www.gov.cn/zwgk/2013-09/13/content_2487704.htm.

[5]國務院.關于促進健康服務業發展的若干意見.（2013-10-14）[2022-04-29].http：//www.gov.cn/zwgk/2013-10/14/content_2506399.htm.

[6]姬媛媛，鞠長龍.養老服務體系建設：國際經驗與中國特色[J].現代商貿工業，2016，37（8）：135-136.

作者簡介：張可佳（1994— ），女，漢族，北京人，國家市場監督管理總局發展研究中心，助理研究員，碩士。

研究方向：宏觀質量政策等。

王宇凡（1992— ），女，漢族，吉林長春人，國家市場監督管理總局發展研究中心，助理研究員，碩士。

研究方向：市場監管國際比對分析等。